淺談耕地占補(bǔ)平衡制度的落實(shí)與完善

徐辰非

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 沈陽 110032）

在疫情導(dǎo)致的全球糧食緊張背景下，落實(shí)占補(bǔ)平衡制度，從資源角度維護(hù)我國糧食安全日益成為自然資源管理工作的主旋律。占補(bǔ)平衡制度的工作目標(biāo)是構(gòu)建耕地保護(hù)與生態(tài)系統(tǒng)功能完整性的良性循環(huán)，尋求糧食安全與國家重點(diǎn)工作占用耕地的平衡點(diǎn)，但當(dāng)前的耕地占補(bǔ)平衡制度在落實(shí)過程中，存在不顧自然生態(tài)環(huán)境強(qiáng)行開墾、未進(jìn)行耕地耕層土壤剝離再利用、缺少省級(jí)層面因地制宜的占補(bǔ)平衡政策等問題，使得工作效果與預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)偏差。

一、現(xiàn)階段我國耕地占補(bǔ)平衡制度存在的問題

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政策的延續(xù)和慣性，自然資源行政管理部門在落實(shí)占補(bǔ)平衡制度時(shí)，傾向于采取行政強(qiáng)制手段，但占補(bǔ)平衡工作所涉及的主體在行為模式上與民法意義上的“理性人”契合度最高，即在包括耕地保護(hù)的一系列行為過程中，追求個(gè)體利益最大化。這就決定了占用耕地資源的建設(shè)用地開發(fā)企業(yè)、耕地經(jīng)營者根據(jù)其所能獲得的信息和資源以追求利益最大化的方式落實(shí)或滯阻自然資源行政主管部門制定的耕地占補(bǔ)平衡政策，使得耕地占補(bǔ)平衡制度無法有效落實(shí)。這個(gè)問題的機(jī)制因素體現(xiàn)為，行政主管部門在耕地占補(bǔ)平衡工作中，過度使用行政強(qiáng)制手段，推進(jìn)的制度剛性有余，彈性不足，沒有重視利益導(dǎo)向，沒有利用經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)相關(guān)主體積極主動(dòng)保護(hù)耕地，使得保護(hù)耕地、維護(hù)糧食安全目的大打折扣。

故此在制度層面，必須實(shí)現(xiàn)剛性制度與柔性制度的協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)維護(hù)糧食安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)、健康發(fā)展與維系生態(tài)系統(tǒng)功能完整性的多重價(jià)值。

二、現(xiàn)階段我國耕地占補(bǔ)平衡制度的完善

1.以糧食生產(chǎn)能力為參照系制定占補(bǔ)平衡政策

占補(bǔ)平衡政策的制度原點(diǎn)是保障我國糧食安全，無論是耕地面積，還是耕地質(zhì)量，最終體現(xiàn)為耕地資源的糧食生產(chǎn)能力。從這個(gè)角度出發(fā)，具有糧食生產(chǎn)能力的土地都應(yīng)劃入耕地保護(hù)對(duì)象，即耕地保護(hù)對(duì)象不應(yīng)僅限于當(dāng)前國家土地利用限制分類中的“種植農(nóng)作物的土地”——耕地。

在制定耕地占補(bǔ)平衡政策時(shí)，應(yīng)綜合考慮被占用土地的農(nóng)作物適宜性，即進(jìn)行占用前、后的土地適宜性分析，以土地適宜性、耕地適宜性、單作物適宜性三個(gè)參數(shù)，構(gòu)建糧食生產(chǎn)能力的數(shù)學(xué)模型，以數(shù)學(xué)建模方式比對(duì)分析被占用土地的糧食生產(chǎn)能力變化，從糧食生產(chǎn)能力變化角度進(jìn)行補(bǔ)充平衡，同時(shí)考慮占用和此后進(jìn)行的補(bǔ)充平衡式復(fù)墾對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，在生態(tài)脆弱區(qū)開墾耕地時(shí)，平衡糧食安全與水土保持、土壤肥力、當(dāng)?shù)厣锶郝渲g的關(guān)系，避免不當(dāng)開墾導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境退化，在保護(hù)糧食生產(chǎn)能力，保障糧食安全的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，實(shí)施退耕還林、退耕還草，避免占用具有重要生態(tài)功能的灘涂、沼澤開墾耕地，做到“宜林則林、宜草則草”，實(shí)現(xiàn)糧食安全與生態(tài)安全的良性循環(huán)。

2.以剛性罰則和柔性激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡制度

耕地耕作層是保障耕地資源糧食生產(chǎn)能力的寶貴資源。其土壤肥力、有機(jī)質(zhì)顆粒含量、土壤含水量、微生物群落等均處于糧食作物適宜性值域范圍內(nèi)，且一旦遭到破壞，很難恢復(fù)到原有自然水平。目前的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)對(duì)耕作層土壤的恢復(fù)基本處于物理、化學(xué)指標(biāo)恢復(fù)層面，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)，例如土層微生物群落的恢復(fù)還處于研究階段，故此，對(duì)被占用的土地進(jìn)行耕作層剝離非常重要。

《土地管理法》第四章耕地保護(hù)，第三十一條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用的耕地耕作層土壤用于新開墾耕地、劣地或者其他耕地的土壤改良。”但該條款規(guī)定過于原則，沒有引入剛性罰則、設(shè)置柔性激勵(lì)機(jī)制。基于耕作層的不可替代性和目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程、工業(yè)化進(jìn)程對(duì)土地資源的持續(xù)需求，為了完善耕地保護(hù)技術(shù)路線，切實(shí)推進(jìn)耕作層剝離工作，必須立法完善具有可操作性的耕地保護(hù)罰則和激勵(lì)機(jī)制。一是制定剛性罰則。將上述條款中的“可以要求”改為“應(yīng)該要求”。對(duì)不按法規(guī)政策實(shí)施被占用土地耕作層土壤剝離的土地開發(fā)、建設(shè)企業(yè)，處以開展土壤剝離所需費(fèi)用兩倍的罰款，并將罰款金額納入耕地保護(hù)儲(chǔ)備資金，對(duì)破壞土壤耕層超過一定面積的企業(yè)，根據(jù)破壞面積大小、質(zhì)量高低分別處以停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰，并與刑法相銜接，追究企業(yè)法定代表人刑事責(zé)任。對(duì)于沒有及時(shí)落實(shí)占補(bǔ)平衡制度耕作層剝離監(jiān)管責(zé)任、或監(jiān)管不利造成耕地耕作層大面積破壞的屬地行政機(jī)關(guān)，由上一級(jí)人民檢察院提起公益訴訟，并通過檢察建議書形式，追究相關(guān)責(zé)任人行政責(zé)任，涉及瀆職的，追究刑事責(zé)任。二是出臺(tái)激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于積極實(shí)施耕作層土壤剝離的企業(yè)，予以稅收優(yōu)惠和技術(shù)支持，并在建設(shè)用地審批過程中，予以縮短審查期限，優(yōu)先分配用地指標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)用地企業(yè)主動(dòng)履行耕作層土壤剝離義務(wù)。

3.因地制宜制定政策，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡

在“實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”與城鎮(zhèn)化進(jìn)程、工業(yè)化進(jìn)程的雙重壓力下，在省域范圍內(nèi)實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策已遭遇土地資源瓶頸，無法繼續(xù)落實(shí)。2018年3月，原國土資源部明確提出，由于土地資源不足，補(bǔ)充耕地能力不足的省份，在遭遇重大建設(shè)項(xiàng)目占用、補(bǔ)充耕地時(shí)，經(jīng)原國土資源部審核，可以跨省份實(shí)施占補(bǔ)平衡政策，以在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。

上述政策對(duì)占補(bǔ)平衡制度的有效落實(shí)起到重要作用。但同時(shí)也反映出，我國耕地保護(hù)制度過于籠統(tǒng)，缺乏因地制宜的差別化政策，故此應(yīng)該針對(duì)各省份的具體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況好自然資源本底、生態(tài)系統(tǒng)概況，由省級(jí)自然資源行政主管部門出臺(tái)本省耕地占補(bǔ)平衡政策，并報(bào)自然資源部和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。同時(shí)，在省域間，建立占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易平臺(tái)，在自然資源部的主持、指導(dǎo)下，在各省之間，實(shí)現(xiàn)耕地占用、補(bǔ)充指標(biāo)的交易，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源和經(jīng)濟(jì)建設(shè)在更大范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、按需分配。對(duì)于國家級(jí)重點(diǎn)工作占用耕地，由國家層面決定復(fù)墾耕地的坐落和指標(biāo)分配，對(duì)于地方重點(diǎn)工程占用耕地，由收益地進(jìn)行耕地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，受限與土地資源、生態(tài)環(huán)境無法滿足復(fù)墾指標(biāo)的，由收益地出資，在其他地區(qū)進(jìn)行占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。