規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“非糧化”的原因及對(duì)策探討
—— 基于145家糧食和服務(wù)類農(nóng)民合作社的調(diào)研分析

文/本刊記者 康晨遠(yuǎn)

2021年12月8日，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上再次提到“中國人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手中，決不能在吃飯這一基本生存問題上讓別人卡住我們的脖子”，凸顯糧食生產(chǎn)和糧食安全之于國家安全的重要地位。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，作為重要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)民合作社和種糧大戶僅用全國10%的土地，產(chǎn)出全國20%的糧食，成為保障糧食安全的重要力量。隨著市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下“什么掙錢種什么”的思想影響，合作社等規(guī)模種糧主體的“糧心”受到?jīng)_擊，面臨“非糧化”傾向，具體表現(xiàn)一般為流轉(zhuǎn)過程中變更土地用途或在經(jīng)營過程中由種植糧食作物改種經(jīng)濟(jì)作物。

針對(duì)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種糧初衷漂移問題，筆者對(duì)全國145家糧食和服務(wù)類農(nóng)民合作社開展問卷調(diào)查，面向部分合作社開展線上訪談，探析規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“非糧化”動(dòng)因，試圖提出應(yīng)對(duì)策略。

一、種糧比較效益低，是規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“非糧化”的直接原因

問卷調(diào)查的145家種植（服務(wù)）糧食的合作社涵蓋國家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)示范社及非示范社，既有純糧食類、糧食生產(chǎn)服務(wù)類合作社（如農(nóng)機(jī)合作社、植保合作社等），也有以糧食類為主和以糧食類為輔的混合經(jīng)營型合作社，生產(chǎn)（服務(wù)）的主要糧食品類為小麥、玉米和水稻。整體樣本涉及25個(gè)省份，覆蓋了13個(gè)糧食主產(chǎn)省份、65個(gè)產(chǎn)糧大縣，具有較強(qiáng)的隨機(jī)性、廣泛性、代表性。

面向145家糧食類合作社的問卷數(shù)據(jù)顯示，如果選擇縮小糧食生產(chǎn)（服務(wù)）規(guī)模或者直接退出糧食生產(chǎn)（服務(wù)），主要原因是種糧比較效益低的有112家，居所有原因選項(xiàng)的第一。

以調(diào)研的貴州省湄潭縣為例，從投入看，2015年以來，各種糧食投入成本上升速度明顯加快。三種糧食（水稻、玉米和薯類）畝均投入由360元上升到700元，年均增長18.88%。其中：水稻由370元增加到710元，年均增長18.37%；玉米由360元增加到700元，年均增長18.8%；薯類由350元增加到680元，年均增長18.85%。

從比較效益看，2015—2020年，糧食作物與其他經(jīng)濟(jì)作物相比，畝均效益較低，如畝均純收入水稻約為740元、玉米約為330元、馬鈴薯約為1100元，而同期畝均純收入茶葉約為7400元、蔬菜約為1700元、鮮辣椒約為1500元、烤煙約為3300元，糧食與其他作物收益相差較大。種糧比較效益低，是規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“非糧化”的直接原因。

二、多種原因?qū)е路N糧比較效益低，嚴(yán)重影響規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種糧積極性

（一）土地流轉(zhuǎn)價(jià)格高，占種糧總成本比例大，直接影響合作社種糧效益和種糧意愿

問卷調(diào)查的145家合作社中，66家反映土地流轉(zhuǎn)價(jià)格逐步上升。貴州省湄潭縣茅壩農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社理事長王建明談到，土地流轉(zhuǎn)成本占種糧總成本的1/3，因合作社種植優(yōu)質(zhì)稻，流轉(zhuǎn)土地價(jià)格也分為三等，一等地塊（水源便利、機(jī)械化作業(yè)方便）流轉(zhuǎn)費(fèi)為1530元/畝，最便宜的三等地塊（水源條件差、機(jī)械化作業(yè)不便）流轉(zhuǎn)費(fèi)也要500元/畝。據(jù)湄潭縣洗馬鎮(zhèn)黨委書記、西河鎮(zhèn)黨委書記、天秤鎮(zhèn)皂角村黨支部書記介紹，湄潭縣稻田流轉(zhuǎn)價(jià)格60%都在650元/畝左右，約占總成本的75%。據(jù)調(diào)查了解，一些地方為推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，通常采取對(duì)大戶（土地轉(zhuǎn)入方）實(shí)行土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)的辦法，但效果往往適得其反。小戶（土地轉(zhuǎn)出方）“眼紅”對(duì)方不僅拿了地還能得獎(jiǎng)補(bǔ)，于是坐地抬價(jià)，不斷推高土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，期望也能從中分“一杯羹”，造成大戶種糧成本越來越高，糧食積極性大減。這種現(xiàn)象在調(diào)研中絕非個(gè)例。

（二）合作社缺乏足夠的人才來支撐現(xiàn)有生產(chǎn)規(guī)模，也是影響合作社種糧意愿的重要原因

以糧食為主業(yè)的合作社帶頭人文化素質(zhì)整體偏低，年齡較大，大多是抱著對(duì)農(nóng)村生活的眷戀、對(duì)家鄉(xiāng)的熱愛或懷著回報(bào)家鄉(xiāng)的美好愿望，組織帶動(dòng)村民開展糧食種植，其自身現(xiàn)代農(nóng)業(yè)知識(shí)較欠缺，新技術(shù)、新事物學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)等，往往制約合作社進(jìn)一步發(fā)展。問卷調(diào)查的145家合作社中，51家認(rèn)為從事糧食生產(chǎn)（服務(wù)）面臨缺勞力、年輕人少的困難。遵義市余慶縣旭芳種植專業(yè)合作社的50多名成員中，除理事長胡支永已是78歲高齡之外，其他絕大多數(shù)成員都是留守村里的中老年婦女，文化程度普遍較低。胡支永感嘆，盡管他在努力培養(yǎng)接班人，但還是十分艱難，想擴(kuò)大種植規(guī)模也有些力不從心。

（三）農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施條件差、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，也是影響合作社等規(guī)模經(jīng)營主體種糧積極性的重要因素

一是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。機(jī)耕道、耕種收機(jī)械、烘干、倉儲(chǔ)等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備不完善，難以滿足規(guī)模化發(fā)展需求。二是自然災(zāi)害頻發(fā)。干旱、洪澇、低溫凍害、病蟲害等自然災(zāi)害，給規(guī)模經(jīng)營主體生產(chǎn)運(yùn)營造成較大影響，輕則減產(chǎn)減收，重則顆粒無收，加之保險(xiǎn)理賠過程中勘災(zāi)定損不及時(shí)、賠付標(biāo)準(zhǔn)偏低、險(xiǎn)種單一，種糧農(nóng)民往往苦不堪言，嚴(yán)重挫傷種糧積極性。三是市場不確定性較大。遵義市余慶縣大烏江鎮(zhèn)石印村民組村民陳剛成立合作社，帶動(dòng)村民種植有機(jī)水稻，并開展加工，年產(chǎn)大米約100噸。2020年新冠肺炎疫情突如其來，市場銷售遇緊，截至2020年12月中旬，銷售量較常年少約17%，資金回籠難度加大。

盡管許多糧食類合作社憑借相對(duì)成熟的集成技術(shù)、優(yōu)良的農(nóng)機(jī)作業(yè)裝備，采用良種良法，依托較強(qiáng)的加工營銷能力等，帶領(lǐng)廣大小農(nóng)戶發(fā)展糧食生產(chǎn)，取得了明顯成效，但生產(chǎn)過程中依然存在土地流轉(zhuǎn)成本逐年攀升、缺勞力、缺人才、雇工成本高、基礎(chǔ)設(shè)施差、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等諸多突出困難和問題，造成少部分合作社產(chǎn)生了縮減種糧面積甚至退出種糧的想法。歸根結(jié)底是種糧比較效益低，直接影響種糧積極性。

三、多措并舉，遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”

（一）采取正向激勵(lì)措施，使種糧農(nóng)民和規(guī)模經(jīng)營主體愿意種糧

一要完善種糧補(bǔ)貼。落實(shí)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，保護(hù)調(diào)動(dòng)各級(jí)政府重農(nóng)抓糧、農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧的積極性。完善稻谷補(bǔ)貼、玉米大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼；完善耕地地力補(bǔ)貼發(fā)放機(jī)制，適時(shí)“調(diào)整”耕地地力補(bǔ)貼發(fā)放對(duì)象，堅(jiān)持誰種糧補(bǔ)給誰；鼓勵(lì)有條件的地方適當(dāng)“調(diào)高”規(guī)模種糧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；解決土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼給大戶（土地轉(zhuǎn)入方）帶來小戶（土地轉(zhuǎn)出方）“眼紅”，抬高土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的矛盾。

二要調(diào)優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因地制宜，鼓勵(lì)一田多用，推廣稻鴨、稻漁、稻蝦、稻蟹等“稻+N”綜合立體種養(yǎng)模式，推動(dòng)稻菜、稻油、稻肥等耕作制度改革，提高耕地單位面積產(chǎn)出值，提升耕地經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，使糧食生產(chǎn)走向綠色興農(nóng)惠農(nóng)、品牌強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)道路。

三要調(diào)好保險(xiǎn)政策。嘗試推出政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)外的綜合險(xiǎn)試點(diǎn)。一是種養(yǎng)成本廣覆蓋，不僅包含生產(chǎn)過程中的種子、農(nóng)藥、化肥、機(jī)械作業(yè)等成本，還拓展到土地租金和人工成本。二是風(fēng)險(xiǎn)廣覆蓋，不僅涵蓋生長過程中自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，還增加收獲過程中惡劣天氣風(fēng)險(xiǎn)保障。三是保險(xiǎn)產(chǎn)品品種廣覆蓋，把各個(gè)品種成本計(jì)算好，規(guī)模經(jīng)營主體按固定費(fèi)率對(duì)照清單點(diǎn)單投保。

四要練好“建”字功。要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新投融資模式、提高項(xiàng)目投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和小微水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。要避免“撒胡椒面”，把建設(shè)重點(diǎn)優(yōu)先放在糧食生產(chǎn)功能區(qū)，著力完善田間機(jī)耕道路等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)抗旱排澇防洪能力，持續(xù)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，穩(wěn)步連片提高糧食生產(chǎn)水平。同時(shí)加快丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造，積極推動(dòng)糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)機(jī)械化技術(shù)試驗(yàn)示范，著力解決水稻機(jī)插、玉米籽粒機(jī)收等瓶頸問題，支持建設(shè)糧食產(chǎn)后烘干、加工設(shè)施，提高糧食經(jīng)營效益。

五要做好“培”字文。加強(qiáng)高素質(zhì)農(nóng)民培訓(xùn)，采取“學(xué)歷與職業(yè)教育相結(jié)合”“課堂教學(xué)與田間實(shí)訓(xùn)相結(jié)合”“案例教學(xué)與交流互動(dòng)相結(jié)合”等辦法，為其量身定制培訓(xùn)課程，加大對(duì)規(guī)模經(jīng)營主體和服務(wù)主體人才培養(yǎng)支持力度。鼓勵(lì)廣大有情懷、會(huì)技能、懂政策、善交往的鄉(xiāng)賢、返鄉(xiāng)務(wù)工人員、畢業(yè)大學(xué)生、退伍軍人等優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，領(lǐng)辦創(chuàng)辦家庭農(nóng)場、合作社，發(fā)展糧食生產(chǎn)，參與糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)工作，對(duì)糧食生產(chǎn)和耕地保護(hù)有積極作為發(fā)揮示范帶動(dòng)作用的，給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)發(fā)揮典型引領(lǐng)作用的，給予榮譽(yù)表彰；充分借助社會(huì)力量，為各類規(guī)模經(jīng)營主體和服務(wù)主體培育賦能。

（二）采取最嚴(yán)格的管護(hù)、最嚴(yán)肅的問責(zé)、最嚴(yán)厲的處罰措施，明確相關(guān)主體責(zé)任和義務(wù)

一要嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制。要實(shí)行糧食安全“黨政首長同責(zé)制”，對(duì)糧食安全和耕地保護(hù)，不僅各級(jí)政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，各級(jí)黨委同樣義不容辭，尤其是黨政“一把手”要同責(zé)。

要將糧食生產(chǎn)目標(biāo)任務(wù)分解到省、市、縣、鄉(xiāng)、村，科學(xué)劃定建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，確保糧食功能區(qū)數(shù)量足、質(zhì)量好。要摸清糧田“非糧化”存量問題情況，分類分批清退占用永久基本農(nóng)田特別是糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)的草皮、苗木、魚池及一些低效或有損耕地質(zhì)量的果蔬作物，減少糧田“非糧化”存量，遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”增量。

二要落實(shí)好防控保護(hù)。可借鑒“河長制”“湖長制”等做法，充分發(fā)揮村“兩委”、村集體經(jīng)濟(jì)組織和縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨委政府身處基層一線的優(yōu)勢，實(shí)行縣鄉(xiāng)村三級(jí)“田長制”。由縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任本轄區(qū)的“田長”，每年至少組織開展一次抽查檢查督導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決重大問題；分管黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“副田長”，不定期組織開展檢査巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)查處違法違規(guī)問題；縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主要負(fù)責(zé)同志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)同志和分管負(fù)責(zé)同志、村“兩委”和村集體經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任“執(zhí)行田長”，負(fù)責(zé)日常檢查巡查，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題快速反映報(bào)告，實(shí)現(xiàn)保護(hù)責(zé)任全覆蓋。

三要建立科學(xué)考核獎(jiǎng)懲體系。要盡快建立起基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)年度種植情況信息化監(jiān)測體系，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)采用無人機(jī)航拍監(jiān)測，并分季分年對(duì)比，詳細(xì)精準(zhǔn)掌握每個(gè)村每個(gè)區(qū)塊耕地種植動(dòng)態(tài)變化情況，建立數(shù)據(jù)庫，并以此作為對(duì)鄉(xiāng)、村兩級(jí)糧食生產(chǎn)、耕地保護(hù)工作精準(zhǔn)考核的依據(jù)。堅(jiān)持“考核”與“獎(jiǎng)罰”相結(jié)合，完善對(duì)村耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法，明確耕保獎(jiǎng)勵(lì)資金發(fā)放與種糧面積掛鉤，與村土地流轉(zhuǎn)備案管理情況掛鉤，切實(shí)強(qiáng)化村一級(jí)管好耕地和穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的責(zé)任。反之，對(duì)在耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)上不作為、慢作為的，給予通報(bào)批評(píng)、扣減獎(jiǎng)勵(lì)資金乃至依法懲處。