國(guó)土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的幾點(diǎn)思考

王麗男

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 沈陽(yáng) 110032）

2008年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，明確規(guī)定將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入到我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，提升了鄉(xiāng)村規(guī)劃的重要地位，其作為城市規(guī)劃邊界外的詳細(xì)規(guī)劃屬于法定規(guī)劃，是指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)的重要依據(jù)。隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的推進(jìn)，鄉(xiāng)村的發(fā)展越來(lái)越受到國(guó)家的關(guān)注，如何編制實(shí)用好用的鄉(xiāng)村規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)工作，顯得尤為重要。

一、不同政策引導(dǎo)下的鄉(xiāng)村規(guī)劃研究

1.基于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求的鄉(xiāng)村規(guī)劃

黨的十六屆五中全會(huì)之后，2005年召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、2005年中央農(nóng)村工作會(huì)議以及2006年中共中央一號(hào)文件，2006年第十屆全國(guó)人大第四次會(huì)議，都對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)做出了全面的部署。社會(huì)主義新農(nóng)村是在我國(guó)跨入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，應(yīng)運(yùn)而生的重大戰(zhàn)略性舉措。“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，這既是中央對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的要求，也是其總體目標(biāo)。具體表現(xiàn)在發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、建設(shè)新社區(qū)、培育新農(nóng)民、樹(shù)立新風(fēng)尚、建立新體制。可以說(shuō)，這都是從統(tǒng)籌建設(shè)物質(zhì)文明、精神文明、生態(tài)文明和政治文明角度，對(duì)建設(shè)和諧新農(nóng)村的高度概括。

在這個(gè)階段，各省紛紛選取示范村編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，或出臺(tái)相應(yīng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃導(dǎo)則，編制重點(diǎn)側(cè)重于解決農(nóng)民居住條件問(wèn)題，或加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或提高村莊內(nèi)房屋整治建設(shè)。但一方面由于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)所提出的五大要求并沒(méi)有量化標(biāo)準(zhǔn)，也缺少切實(shí)可行的具體辦法，因此只能作為鄉(xiāng)村規(guī)劃的政策指導(dǎo)，各地在編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的同時(shí)更多的是針對(duì)某一突出方面重點(diǎn)考慮，在村莊定位時(shí)忽略了各自的特色，在與上位規(guī)劃或相關(guān)規(guī)劃的銜接方面出現(xiàn)缺失。另一方面缺乏經(jīng)驗(yàn)可供參考，缺少統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在規(guī)劃編制過(guò)程中照搬城鎮(zhèn)規(guī)劃的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，所編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃出現(xiàn)了“千村一律”“千村一面”的問(wèn)題。

2.基于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)視角的鄉(xiāng)村規(guī)劃

美麗鄉(xiāng)村是對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的具體要求，二者是部分和整體的關(guān)系，它注重的是環(huán)境建設(shè)方面，不是全方位的，要體現(xiàn)出農(nóng)村的美感，堅(jiān)持分類(lèi)推進(jìn)原則。2013年，中央一號(hào)文件正式提出美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。為深入貫徹黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、中央一號(hào)文件和習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)，農(nóng)業(yè)部開(kāi)展了2014年中國(guó)最美休閑鄉(xiāng)村和中國(guó)美麗田園推介活動(dòng)，正式對(duì)外發(fā)布美麗鄉(xiāng)村建設(shè)十大模式，為全國(guó)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供范本和借鑒。

但是在基于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)視角下的鄉(xiāng)村規(guī)劃，在實(shí)施過(guò)程中同樣存在問(wèn)題。首先，各地對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的理解不同，缺乏更本質(zhì)更深度的認(rèn)知。因此在開(kāi)展鄉(xiāng)村規(guī)劃時(shí)還僅僅局限在通過(guò)增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高農(nóng)民生活環(huán)境的角度，而對(duì)宏觀的生態(tài)文明建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，不利于鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。其次，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)是以單一村為單位，與同一區(qū)劃下的其他村莊之間缺乏聯(lián)系，規(guī)劃內(nèi)容過(guò)于片面，缺少全域理念。一般較為注重村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，規(guī)劃中往往將環(huán)境整治或景觀規(guī)劃等與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相結(jié)合，忽視與上位規(guī)劃或其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

3.基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的鄉(xiāng)村規(guī)劃

十九大提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將其部署為國(guó)家一大重要戰(zhàn)略，并對(duì)具體的振興鄉(xiāng)村行動(dòng)明確了目標(biāo)任務(wù)，提出了具體工作要求。從根本上，鄉(xiāng)村戰(zhàn)略是戰(zhàn)略層面的部署，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是戰(zhàn)略層面的把握，鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的提出與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相吻合，二者同根同源、相輔相成，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，同時(shí)通過(guò)鄉(xiāng)村振興是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的總體布局。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，新時(shí)期“三農(nóng)”發(fā)展框架基本形成。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，通過(guò)政府行政干預(yù)與調(diào)整，秉承分類(lèi)推進(jìn)理念，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的20字方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化鄉(xiāng)村布局。規(guī)劃要點(diǎn)鄉(xiāng)村土地利用、人口布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等。旨在全面解決鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中市場(chǎng)無(wú)法解決關(guān)乎農(nóng)民切身利益的、基層的疑難問(wèn)題，能夠有效地促進(jìn)良好規(guī)劃體系的建立。另外，2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，明確了“多規(guī)合一”工作，通過(guò)“多規(guī)合一”，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，為實(shí)現(xiàn)美麗宜居鄉(xiāng)村的目標(biāo)提供了良好的契機(jī)。此外，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的鄉(xiāng)村規(guī)劃在技術(shù)上具有一定的精準(zhǔn)性，主要體現(xiàn)在國(guó)家層面上已經(jīng)把鄉(xiāng)村劃為重要的發(fā)展空間，且提出的“分類(lèi)推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展”的理念，使得對(duì)鄉(xiāng)村的認(rèn)知更為具體和深刻。

二、“多規(guī)合一”實(shí)用性鄉(xiāng)村規(guī)劃編制創(chuàng)新思路

隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，“多規(guī)合一”目標(biāo)的提出，現(xiàn)階段“多種規(guī)劃打架”等矛盾問(wèn)題將得以有效地解決。近年來(lái)，各地穩(wěn)步推進(jìn)村莊建設(shè)規(guī)劃，但村莊建設(shè)無(wú)規(guī)劃、亂規(guī)劃和“被規(guī)劃”問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生，照搬照抄城市規(guī)劃現(xiàn)象未得到根本性改變。對(duì)規(guī)劃者而言，如何建立新形勢(shì)下的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制思路，才是解決以上問(wèn)題的關(guān)鍵。

1.以科學(xué)調(diào)研促規(guī)劃

基礎(chǔ)資料調(diào)研非常重要，是從規(guī)劃者轉(zhuǎn)到體驗(yàn)者的直接鏈接方式，是一項(xiàng)全方位、多方位非常強(qiáng)的工作，旨在為規(guī)劃提供依據(jù)和支撐。鄉(xiāng)村規(guī)劃的成敗關(guān)鍵在于調(diào)研是否深入，要本著真切幫助農(nóng)民的思想深入了解當(dāng)?shù)厍闆r，找出規(guī)劃設(shè)計(jì)的最佳切入點(diǎn)。然而，規(guī)劃并不是從調(diào)研的一刻才開(kāi)始，調(diào)研前的“功課預(yù)習(xí)”是深入調(diào)研的基礎(chǔ)，在這一過(guò)程中要充分建立問(wèn)題意識(shí)，盡可能地收集可以獲取的資料，預(yù)設(shè)可能存在問(wèn)題，并做出能動(dòng)性、探索性和前瞻性地猜想，通過(guò)解答認(rèn)識(shí)問(wèn)題的關(guān)鍵和破解的難點(diǎn)、調(diào)研的重點(diǎn)。在調(diào)研過(guò)程中，不僅僅是簡(jiǎn)單地收集資料，更多的是帶著問(wèn)題去觀察、感受現(xiàn)場(chǎng)的山水格局、空間肌理、民風(fēng)民俗、人氣景氣等，驗(yàn)證調(diào)研前預(yù)設(shè)的問(wèn)題，重新鎖定調(diào)研的重點(diǎn)和難點(diǎn)，并快速地形成新的思路和方案。調(diào)研事實(shí)上是觀察與思考、深度訪談與隨意交流、融入其中與置身事外相結(jié)合的過(guò)程。

2.以三大產(chǎn)業(yè)助規(guī)劃

現(xiàn)階段很多鄉(xiāng)村規(guī)劃存在著一定的傾向——鄉(xiāng)村旅游。不可否認(rèn)，旅游作為一種產(chǎn)業(yè)對(duì)于鄉(xiāng)村而言是比較容易、比較好的，但絕對(duì)不能代表鄉(xiāng)村的所有發(fā)展可能。一二三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌考慮，農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村最大的優(yōu)勢(shì)，重視農(nóng)業(yè)，重視農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，不排斥第二產(chǎn)業(yè)；因地制宜、因人而異，第三產(chǎn)業(yè)多元化。不能只有鄉(xiāng)村旅游，要綜合考慮現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有沒(méi)有可能？三產(chǎn)如何聯(lián)動(dòng)，能否形成產(chǎn)業(yè)鏈？重視調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)化星火，如家庭作坊、特色莊園、傳統(tǒng)手工藝、周邊產(chǎn)業(yè)帶等。對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃，不要局限在農(nóng)業(yè)，也不要局限在旅游業(yè)，要從更大的發(fā)展角度瞻仰，從更加有利于鄉(xiāng)村老百姓就業(yè)進(jìn)村的角度思考，從根本上增強(qiáng)廣大農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感。

3.以把人留住引規(guī)劃

鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的根本在于留人，如產(chǎn)業(yè)留人、環(huán)境留人、動(dòng)態(tài)留人（季節(jié)性、階段性等）。產(chǎn)業(yè)留人，增加就業(yè)崗位，提高就業(yè)質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本措施，使農(nóng)業(yè)要有奔頭，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有充足的、體面的就業(yè)崗位，以此吸引本村外出打工人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、本村已進(jìn)城落戶人口成為新鄉(xiāng)賢、村外人口三類(lèi)人通過(guò)租賃住宅或承包土地等進(jìn)村生活。這些人口是鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的主體，吸引這類(lèi)人把更好的資源、社會(huì)關(guān)系帶到鄉(xiāng)村；環(huán)境留人，提升鄉(xiāng)村治理，加大力度改善基礎(chǔ)設(shè)施，改變居住環(huán)境，從封閉走向開(kāi)放包容、個(gè)人權(quán)威與村規(guī)民約相結(jié)合、充分發(fā)揮新能人力量，對(duì)鄉(xiāng)村要素回流、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村資本擴(kuò)展具有至關(guān)重要的作用。

三、結(jié)束語(yǔ)

在當(dāng)前鄉(xiāng)村規(guī)劃編制中，應(yīng)當(dāng)重視城鄉(xiāng)之間的差異性和每個(gè)鄉(xiāng)村的特色，聚焦鄉(xiāng)村潛在的吸引力和活力，以農(nóng)民為主體，以社會(huì)整體為研究對(duì)象，堅(jiān)持特色導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合，運(yùn)用更加靈活的、科學(xué)的方式進(jìn)行規(guī)劃編制。