財政對商業銀行監督的邏輯分析

●王國清 彭海斌

在對國有金融資本出資人職責和相應國有控股、參股以至獨資的商業銀行的監督理論研究中，一般認為財政對國有金融資本履行出資人職責，但須強調財政這一出資人職責不是一般的出資人，而是代表國家、社會和全體人民的公共出資人。財政對商業銀行的監督僅僅是履行公共出資人職責這一依據還不充分，至于央行徐忠所論及的“在現行國有金融資產管理體制中，財政部的首要身份是國有出資人……又以公共管理者自居，容易出現身份定位上的沖突和混亂”的論斷，正是混淆了國有金融資本及相應的商業銀行的聯系與區別之結果，因此，本文擬理順財政對商業銀行監督的邏輯架構，立足財政作為公共管理者和公共出資者的雙重身份，以政治權力、財產權力、行政權力和信用權力為監督依據，分析財政對商業銀行監督的邏輯思路。

一、財政對商業銀行監督的權力依據

財政履行國有金融資本出資人職責，依法依規享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益、實行監督管理等出資人權利。本文認為，出資人就是出資者，在這里，出資者亦是代表國家、社會和全體人民的公共出資者，用財政學術語表達，就是憑借財產權力（亦稱出資者權力或生產資料所有者權力等）參與分配、調節和監督管理。鑒于國有金融資本和商業銀行（無論是國有控股、參股乃至于全資國有的商業銀行）是既有聯系又有區別的，所以財政對商業銀行參與分配、調節和監督，是財政憑借公共管理者和公共出資者雙重身份，以政治權力、財產權力、行政管理權力和信用權力作為依據的。

本文研究國家權力在財政監督領域的具體表現，是財政監督與國家治理密切聯系的表達方式。首先需要考察財政監督與國家權力之間的關系。財政履行監督職能必須依據國家權力，這就是說，財政監督之所以能成為一種特殊的權力，是依據國家權力發展的結果。

馬克思在《道德化的批判和批判化的道德》中指出：“在我們面前有兩種權力，一種是財產權力，也就是所有者權力，另一種是政治權力，也就是國家的權力。”第二種權力只有國家才能擁有。由于“國家存在的經濟體現就是捐稅”，政治權力在經濟上的實現形式是稅收。同時財產權力就是所有者權力，國家是所有生產資料（涵蓋土地）的所有者，因此，該權力是所有者的權力在經濟層面維護本身利益的主要形式，進而被詳細劃分成產業利潤以及商業利潤、貸款利息、地租等。

國家不僅是政治權力的主體，也是財產權力的主體，它們借以在經濟上實現自己的形式，就是國家財政。詳細地說，社會主義國家的產生與發展以生產資料公有制為基礎，體現出國家具有的普遍特征——成為主權者或作為公共管理者，憑借政治權力，通過稅收等方式參與所有經濟成分以及資本組織方式的收入分配，且進行合理的再分配；此外，其體現出一定的獨特之處，成為生產資料的所有者或出資者，憑借財產權力，通過上交國有資產收益的方式參與國有經濟和有關資本組織形式的收入分配，且進行合理的再分配。相應的，財政憑借國家政治權力和財產權力，參與社會生產或國民收入分配以及再分配做出的眾多經濟行為，實現資源配置、收入分配、經濟穩定等職能，以滿足國家實現其職能的需要。

在國家治理視角下，上述財政體現出的政治權力以及財產權力屬性，本文認為是“一般屬性”，在此基礎上，財政還體現出“特殊屬性”，主要是行政管理權力以及信用權力屬性。“政治和財產權力是財政憑借的一般權力，行政管理和信用權力則是其憑借的特殊權力。”針對財政諸多活動所憑借的國家權力的種類，產生了不同的學術觀點。筆者比較認同財政憑借的國家權力主要是政治、財產、行政管理以及信用四種權力的四元權力理論。同理，財政對商業銀行的監督，也是依據國家四元權力理論，此外以該依據為主線，對監督目標、范圍、手段等其他要素進行規范，以形成財政對商業銀行監督的新框架。

前已述及，國家權力一般是指國家或政府擁有的政治權力和財產權力，而國家財政就是國家在經濟上實現權力的形式。財政主要表現為一種分配活動，其主體是國家或政府，財政主體開展相應行為主要憑借的是國家權力。此外的財政活動，不只包含財政承擔資源分配、收入分配、經濟平穩和發展、維護國家等作用，也包括財政的監督管理職能，而所有的財政活動均要以實現財政的國家治理基礎和重要支柱作用為目標。按照四元權力說，財政包含政治權力以及財產權力屬性兩部分的分配，屬于一般屬性分配；另外，其也包含行政管理權力以及信用權力兩部分的分配，屬于特殊屬性分配。換言之，“政治和財產權力是財政憑借的一般權力，行政管理和信用權力則是其憑借的特殊權力”。以上稱之為財政活動信賴的國家四元權力。其中對商業銀行的監督，是財政監督職能范圍的重要組成部分，屬于財政活動的具體體現，監督依據同樣適用國家四元權力理論；從另一個角度講，財政對商業銀行的監督，也是發揮財政是國家治理的基礎和重要支柱作用的具體要求，因此需要依據國家四元權力理論，界定監督范疇，明確監督職責，既不越界，也不缺位，充分發揮監督有效性。具體來看：

（一）政治權力是國家所獨有的，其主體就是國家

在政治范疇討論國家權力，重點在于政治權力。馬克思指出“國家存在的經濟體現就是捐稅”，因此，政治權力在經濟層面實現自身的方式是稅收。我國實行社會主義制度，具有國家的一般屬性，憑借政治權力，通過稅收方式參與包含國有經濟在內的全部所有制實現形式的收入分配，且進行合理的再分配。體現在商業銀行上，就是商業銀行按規定上繳各種稅收，同時財政以財政補貼、核銷呆賬等形式的專項支出支持商業銀行發展。

（二）財產權力表現為被所有者掌握的權力，在經濟領域通過生產要素在不同所有者間完成分配來實現，進而劃分成產業以及商業利潤、貸款利息、地租等

中國是建立在生產資料公有制基礎之上的新型國家，成為生產資料所有者或出資者，通過收繳國有資本收益的形式參加到國有經濟以及相關資本組織形式的利潤分配過程中，且進行合理的再分配。體現在商業銀行上，就是國有金融資本經營的上繳，以及國有金融資本經營支出，如財政對商業銀行直接注資。財產權力更多體現為行使出資人權力。

（三）行政管理權力是財政活動依據的特殊的政治權力

行政管理權力是次級的僅限于國家行政范圍的履職權力。也可以說，行政管理權力是一種特殊的政治權力。其具有獨特的作用，不僅僅在于主體是國家次級形態，也就是國家行政部門，重點是所依據的權力基礎是國家權力在行政管理領域內的次級表現方式。主要對特定對象開展管理活動且收取相應費用或使用費。財政依賴于行政管理權力開展分配活動，一般采取的資金籌集方式包括政府性基金或政府性收費等非稅收入。具體體現在商業銀行上，就是商業銀行按照相關規定繳納的政府性基金或政府性收費，以及財政從政府性基金預算中分配給商業銀行的專項支出。

（四）信用權力是財政活動依據的特殊的財產權力

從信用的涵義來理解，信用是指依附在人與人之間、單位之間、國家之間和商品交易之間形成的一種相互信任的生產關系和社會關系。信用有諸多表現形式，如銀行信用、商業信用等市場信用，以及國家或政府信用。國家的信用權力，其主體是國家，遵守市場環境中的誠信理念及其主要規則，且通過法制方式進行約束與限制。因此信用權力表現在財政活動方面，主要是國家或政府依據該權力作為債務人取得收入，或作為債權人使用資金。其資金籌集形式主要表現為國債以及地方政府債務。體現在商業銀行上，由于其金融資源配置實質上是一種信用配置，依托的是國家信用或者市場信用，大多數商業銀行的經營發展，往往離不開國家信用的支持。這也是國家作為商業銀行出資人的主要理由。因此，可以說國家信用權力是一種特殊的財產權力。近年來，商業銀行往往依據國家或政府信用，向地方政府和國有企業進行投融資，造成地方政府隱性債務規模的膨脹，成為金融和財政領域最大的“灰犀牛”，因此，憑借國家信用權力，財政應強化對商業銀行參與地方政府投融資行為的監督。

二、財政作為公共管理者對商業銀行的監督

縱觀我國商業銀行的發展脈絡，商業銀行與國家財政有著密不可分的聯系。一方面，財政作為公共出資者，應履行商業銀行國有金融資本的出資人職責，同時，如果商業銀行出現經營風險從而導致系統性風險，財政為了維護國家和人民的利益必須對其履行救助責任；另一方面，財政作為公共管理者，需要對商業銀行涉及的財政收支分配活動進行監督，即商業銀行涉及的有關稅、費、利、債等財政收入以及普惠金融資金等財政專項支出。因而，在新時代條件下，財政應以公共出資者和公共管理者的雙重身份，強化對商業銀行的監督。

無論是國家分配論還是公共財政論，達成共識的一點是，財政代表國家，以公共管理者的身份，在經濟領域以稅收和非稅收入的方式參與包含國有經濟在內的全部經濟成分以及資本組織類型的收入分配，且進行合理的再分配，其憑借的是國家的政治權力和行政管理權力。同樣的，在國家治理理論下，財政依然以公共管理者的身份履行監督職責，包括對商業銀行的監督。

本文認為，財政作為公共管理者，應對商業銀行涉及的財政收支分配及其對經濟、政治、社會、文明、生態的活動實施監督。

（一）對商業銀行納稅情況進行監督

財政收入的主要來源是稅收，根據法律要求，納稅是包含商業銀行在內的全部企業需要向國家（財政）履行的責任。政府是社會經濟活動的“守夜人”，為國家經濟正常運轉供應充足的公共服務以及產品，商業銀行在政府制定的法律條文以及政策制度的基礎上，利用市場買賣開展各類交易活動。稅收是政府和商業銀行之間聯系的重要紐帶之一，是國家財政收入的最重要來源。商業銀行對政府負有依法納稅的義務，還必須根據法律法規足額上繳稅費，這樣才可以獲得政府供應的公共服務以及產品。因此，財政作為公共管理者，應加強對商業銀行繳納稅收情況的監督。

（二）對商業銀行繳納的非稅收入進行監督

非稅收入是財政收入的重要組成部分，同稅收一樣，商業銀行必須按照相關行政法規繳納政府性基金或政府性收費等非稅收入。政府憑借行政管理權力，也就是特殊的政治權力，對特定對象實施特定的管理并收取相應的規費或特許權使用費，其資金籌集形式表現為政府性收費和政府性基金等非稅收入。由于目前我國財稅體制尚未健全，非稅收入依舊是財政收入的重要來源，因此財政作為公共管理者，應憑借行政管理權力，加強對商業銀行繳納政府性收費或政府性基金等非稅收入的監督。

（三）對商業銀行所涉及財政專項資金的各環節進行監督

財政支出的核心原則是滿足公共需求，在所有的公共需求中，國家公共部門的正常運轉是最基本的需求，因為只有確保公共部門正常運轉，才能提供全社會所必需的公共服務和公共產品。但這并不代表財政不能向商業銀行安排支出。商業銀行作為國家為社會供應公共服務的重要載體，其涉及公共服務的部分營業活動同樣需要財政資金的支持。例如，國家大力發展普惠金融，財政向商業銀行分配了普惠金融專項資金，這就是財政作為公共管理者的職責體現。為此，財政應加強對商業銀行所涉及的財政專項資金的申報、分配、撥付、使用等環節的監督管理。

（四）對商業銀行使用或涉及的財政資金進行監督

在新時代條件下，財政服務于我國“五位一體”發展戰略規劃，不僅要在經濟領域，更要在政治、社會、文化、生態文明等領域發揮基礎和重要支柱作用。這當中，財政對商業銀行的資金安排，是財政服務于“五位一體”發展戰略的主要方式，主要目標是利用商業銀行金融資源配置的引導功能，以少數財政資金引導社會資本進入經濟、政治、社會、文化、生態文明等領域，促進社會整體發展。例如，財政與商業銀行共同成立產業基金模式，目的是帶動相關產業做大做強。為此，財政作為公共管理者，必須強化對商業銀行使用或涉及的財政資金的監督管理和績效評價。

（五）對商業銀行在政策制度上的貫徹落實進行監督

在新時代條件下，財政作為公共管理者，從預算管理制度、會計制度、稅收（特別是增值稅、印花稅）制度、商業銀行股權管理制度、資產管理制度、債務（內外債）管理制度、國庫現金管理制度、政府性金融機構管理制度、社會保障基金投資管理制度、PPP資產證券化制度、對商業銀行的各種財稅政策等方面，深刻影響商業銀行經營活動、產品價格和產品結構、銀行業發展等眾多內容。而上述政策制度是否在商業銀行得到有效貫徹落實，關系到國家治理體系和治理能力現代化目標能否順利實現，這就需要財政對商業銀行實施監督。

（六）財政所具有的行政管理特點對商業銀行的監督優勢

此外，財政作為公共管理者，其部門自身的行政管理特點對商業銀行的監督更具優勢。

1、職能優勢。財政部門作為統管財政收入、財政支出以及財務會計法規的重要權力部門，其業務涵蓋以及延伸的范圍非常大，只要與稅收或者非稅收收入、財政資金運用以及財務會計領域有關的任何問題，財政均可以監督。而目前商業銀行的業務復雜，產品鏈條長，嵌套層級多，涉及多個行業。財政部門因為特殊的業務背景，幾乎覆蓋了國民經濟的任何領域，監督范圍要比其他監管部門更為全面，有能力也有法律依據采取橫向的監督措施。假如在某個檢查項目中發現問題線索，就能憑借財政寬廣的監督覆蓋面優勢，以及強大的協調相關職能部門的能力，形成聯動，提高監督檢查的效率和效果。

另外，財政在對商業銀行進行監督檢查時，可以延伸到其他類型的金融部門，因此變成實際上的“混業監管”。如此可以節省監督費用，此外還能對尋找到的問題開展跨領域追查以及處置，表現出財政獨有的監督作用。

同時，財政能夠提供商業銀行監管所需的金融產品相關內容。除普通金融產品之外，與財政有關的國債、地區政府債券也是不可忽視的產品類型，此外也包含部分準政府債券，比如2015年以來國開行、農發行參與頻次較高的專項建設債券，中央財政根據債券利率的90%貼息。和金融行業流動性相關的也有國庫存款和相關財政性存款。當前新組建的政府性金融部門，比如政府投資企業、投資基金、具有政府融資功能的企業等，其運作與商業銀行密切聯系，只有掌握了這些部門的信息，才能對商業銀行做到穿透式管理。

2、行政優勢。因為財政部門獨有的作用及權威性，所以財政部門在查處商業銀行違法違紀事件時，主要從財政政策以及對監管者權力規范的層面提高監管效率，確保更加徹底地懲處違法違規問題，手段相對強硬。在懲處有關違規部門以及涉案員工的時候，需要根據法律條文以及規章制度懲處，不能徇私枉法，需要處理相關監管人員在查處案件時出現的徇私問題，在處理問題時全面根據國家法律法規，根據現實情況懲處涉及的責任人。和相關監管部門進行比較，上述處理方式可以提升財政監督能力，獲得良好的效果，此外還能全面懲處監督中發現的問題。

3、機構配置優勢。財政監督系統主要分為中央以及地方財政監督兩部分。前者主要依靠財政部監督評價局以及各地監管局。地方在全國各地市、區縣設置相關監督部門。中央財政監督與地方財政監督彼此配合，缺一不可，方便開展上下聯動、縱橫呼應的相關專項檢查以及監督，通過長久的合作以及磨合，已經產生良性互動以及協調發展的態勢，進一步提升財政監督的綜合水平。中央與地方兩套監督部門的設定，保障財政更加全面嚴格地監管商業銀行的經營發展。中央和地方監督部門在正常運轉中需要彼此聯系和互動，促使雙方開展的監督活動互相配合，產生強大的合力，實現監督的規模效應，進一步激發財政監督的積極作用，促進財政監督綜合水平的提升。

三、財政作為公共出資者對商業銀行的監督

從一般意義上來說，任何資產都應該有出資人。出資人從字面上可以理解為對企業進行投資，希望獲取收益的自然人及法人。而出資人和出資人代表具有不同含義。對于商業銀行而言，其國有金融資本是國家對商業銀行以各種形式進行的投資和投資所形成的權益，因此產權主體（即出資人）只能屬于全體人民，但是由于“全體人民”是一個虛擬概念，讓每一個人直接參與國有金融資本的經營管理缺乏可能性，導致了國有金融資本產權主體具有天然的缺位和虛位屬性，需要一個客觀主體代“全民”行使國有金融資本產權。國家作為全體人民的代表自然而然行使出資人代表的權力。然而，國家是一個抽象范疇，不能實際行使產權，需要授權一個專門機構代理行使，政府或政府的一個部門在法律授權下成為出資人代表，履行出資人職責。誰是商業銀行的出資人代表是一個理論上探討了很久的問題，其原因就是商業銀行不同于私人企業，出資人不能具體到明確的個人，只能是一種委托代理關系。對于不同的語境，出資人和出資人代表有不同的理解。本文所論及的出資人概念，均是相對于商業銀行而言，財政不僅是商業銀行的出資人，而且是公共出資者。公共出資者是相對于個人或私人出資者而言的一個概念，是由政府提供公共服務的公共部門負責，其代表的是整個國家乃至全體人民的利益，公共出資者獲得的國有金融資本經營收益不歸屬于某個人或某個群體，而是屬于國家和全體人民，其收入要統一納入國有資本經營預算統籌安排使用。

從國內商業銀行現狀來分析，始終是由國家財政引導，當前金融行業內歷史悠久的、規模龐大的、位于行業領先位置的商業銀行，早期全部利用財政劃撥的資本金開始運作，之后才進行一輪輪的增資、擴股，到現在為止財政部門依舊是上述主要商業銀行的絕對控股股東。在市場化運營以及股份制改革中，主要由國家提供資金，組建中央匯金公司，負責國有重點商業銀行的股權監管工作。股權資金究其根源，還是來自國家財政。因此，財政作為商業銀行的出資人代表是比較合適的。財政的監督不只停留在業務審批和財務審計等表面問題上，而是以股東（出資者）身份，在股東大會事項決議、“董監高”人員任命、重大生產經營決策上發揮相應作用，督促商業銀行規范運營；加強內部監管、對問題源頭和可能會滋生風險的全過程進行監控。同時，還要針對商業銀行內部產權關系、治理結構、財務會計等主要工作中出現的問題，以大股東身份進行專項的監督檢查工作，幫助其加強改革整頓。此外，股東的特殊身份促使財政去客觀且嚴謹地履行有關法律法規所賦予的監督權限，也更有動力去查找以及解決問題。

按照國家權力論，國有資產是指國家擁有的一切財產及財產權利的總和，是國家憑借財產權力依法取得的，國有資產經過資本運營可以轉換為國有資本。國有資本收益是國家作為資產所有者或出資人，憑借財產權力得到的經營利潤、股息、租金以及資產使用費用等收入。因而，國家財產權力的資金籌集形式主要就是國有資本收益。而由于財政代表國家履行資金籌集分配職能，是國家財產權力借以在經濟上實現自己的形式，因此財政應代表國家，以公共出資者身份，對商業銀行行使國有金融資本的收益權，并在不干預企業法人經營自主權的前提下，加強對商業銀行的財務管理，以避免其收益被侵蝕。

商業銀行國有金融資本作為一種特殊的資本，既要強調市場經濟所賦予的追逐利潤的基本特征，又不能把利潤最大化作為國有金融資本的目標，更重要的是承擔特定的社會目標。這些目標是多元的、擴展的：一是國有金融資本負有維護和控制國民經濟和國家安全的責任。從歷史的角度，在應對特發事件和經濟金融風險時，國有商業銀行承擔了“第二財政”的角色。二是國有商業銀行的健康發展，為國民經濟的可持續性協調發展提供了基礎和條件。三是通過提供普惠型金融產品和服務，國有商業銀行一定程度上承擔彌補“市場失靈”的責任，幫助和引導國民經濟健康發展，滿足民生需求。而這種特征與財政的基本職能是相互吻合的，財政作為公共出資者，加強商業銀行國有金融資本的監督管理是合情合理的。

財政是公共出資者，也是商業銀行金融風險的最終承擔者。金融風險是指金融交易時因相關不確定性因素而造成損失的可能性。在國內，一般會經過“金融風險社會化、社會責任財政化”等過程，直接把此類風險轉化成財政風險。一方面，財政作為公共出資者，代表的是國家和人民的權利，對商業銀行履行出資人職責，一旦商業銀行經營中出現自身無法化解的風險，財政必然要采取一定措施對商業銀行實施救助，以維護國家和人民的利益；另一方面，由于商業銀行在我國金融業中占據主導地位，波及面廣、影響范圍大，幾乎涉及所有民眾的切身利益，其平穩性甚至影響經濟體的正常穩定與安全。商業銀行系統發生自身無法處理的風險時，政府需要迅速妥善處理問題，這就必須動用財政資源。雖然部分處理方式看似并未把金融風險轉化成財政風險，然而從根源上看，依舊把損失轉移給了財政部門。財政成為當前社會風險的最終承擔者和買單者，主要是由財政職責以及社會法則所決定的，財政是社會穩定與否的最后保障線。一定程度上可以說，中國的金融風險就是財政風險。例如上世紀九十年代國有企業的改制，財政、銀行以及國有企業三方的關系無法理清，導致了國有企業“依賴”國有銀行、銀行“依賴”國家財政的復雜局面，造成全部風險最終轉化給財政部門。從國內以往積累的現實經驗可知，中央政府在國有商業銀行市場退出或重組等工作中使用的財政性方案一般是注資再資本化、債轉股、貸款核銷、各級財政支持、財政暗補等。所以，財政應將宏觀金融風險納入國家財政風險管理框架，提升監督平臺，運用準確可靠的監督手段，防控商業銀行發生風險，一方面避免無需財政擔負責任的時候去擔負責任，另一方面將財政風險管控在科學范圍內。從上述層面進行分析，財政監督本質上是財政運行中的重要內在要求，也是建立健全財政風險防范機制以及公共風險防范機制的需要。

財政應加強對商業銀行參與地方政府投融資活動的監管。近年來，各地方政府為了提高政績，開始在短時間內增加融資，主要是地方融資平臺公司通過商業銀行等金融機構來進行。地方政府金融行為一定程度上與國家或政府信用密切聯系，無論是地方政府、平臺公司亦或商業銀行，往往容易依賴國家或政府信用，盲目相信“中央兜底”，從而導致地方政府債務增加。平臺企業歸還上述債務的時候需要從地方政府、開發區等得到現金流以及收入，但是上述收入能否長久維持下去?政府融資行為的無序發展會導致財政風險金融化，在一定程度上加重了系統性金融風險。因此，財政作為公共出資者，憑借國家的信用權力，應對商業銀行所參與的地方政府投融資行為加強監督和規范。