我國光伏產業政策變遷的間斷均衡性：基于政策過程理論

徐 璇，黃俊靈，溫 珂

（1.中國科學院大學中丹學院，北京 100190；2.中國長江三峽集團有限公司，湖北武漢 430010；3.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190；4.中國科學院大學公共政策與管理學院，北京 100049）

“雙碳”目標下，黨和國家高度重視清潔能源發展，而具有豐富儲量的光伏產業在我國清潔能源布局中占有重要地位。對于光伏產業而言，技術研發的高風險性和市場應用的高度不確定性決定了政策干預成為影響產業發展的關鍵因素。21 世紀以來，我國光伏產業政策發生了兩次重要調整：2011 年國家發展改革委出臺《關于完善太陽能光伏發電上網電價政策的通知》，實行全國統一的標桿上網電價，標志著事前補貼模式的終結；2018 年國家發改委、財政部及國家能源局發布了《關于2018 年光伏發電有關事項的通知》，大幅下調光伏補貼力度，加快光伏發電補貼退坡，引發光伏行業“地震”。產業政策的重大調整勢必影響產業發展方向和產業布局，因此，深入剖析我國光伏產業政策變化過程，對于把握中國情境下光伏產業政策變遷的邏輯和規律具有重要意義。

1 文獻回顧

現有關于我國光伏產業政策的研究集中在以下兩個方面：一是從政策優化的角度，探究如何科學設計光伏產業政策以推動產業創新。如彭乃珠等［1］從政策工具維度與產業活動類型維度分析光伏產業政策，提出應該優化環境型和供給型政策工具，并重視需求型政策工具的應用；呂東東等［2］借助不完全信息動態博弈模型，提出改進頂層設計、重構補貼體系、重視配套政策體系建設的光伏產業政策優化路徑。二是從政策過程視角出發，以政策文本為依據對光伏產業政策歷程進行梳理歸納，并基于特定理論解釋政策變遷的原因。如陳劍等［3］根據多源流理論，認為我國光伏產業政策在從政策A（由政府主導建設若干光伏示范項目）向政策B（政府以扶持光伏產業和培育光伏市場為目標）的變遷過程中受到了問題源流、政策源流和政治源流因素的影響；Zhi 等［4］將我國1980—2012 年的光伏產業政策分為5 個階段，認為政策普遍側重于政府監管，前期研發投入不足，但逐步向以需求為主轉變；袁潮清［5］則根據政策熱點的變化，將光伏產業政策分為市場環境培育、國內應用市場發展、分布式光伏大力推廣、市場化與智能化及政策退坡5 個階段，認為我國光伏產業政策目標從模糊寬泛轉為清晰具體，政策手段由直接作用轉為間接作用，產業形勢成為政策演化的驅動因素之一。

不難發現，盡管當前學界關于我國光伏產業政策的研究成果頗豐且不乏真知灼見，但總體而言，仍側重于探究政策制定的設計原理；雖有對光伏產業政策演變階段的宏觀描述，但對光伏產業政策演變的動力機制研究尚欠缺，難以深入揭示光伏產業政策變遷的內在邏輯。事實上，自21 世紀以來，我國的光伏產業政策變遷呈現出動態開放、漸進發展和間斷突變相結合的復雜特性，涉及政策議程設定、決策理念轉變以及關鍵事件發生等多重因素。因此，本研究以我國光伏產業政策變化過程為分析對象，借助政策過程理論的間斷均衡模型，揭示政策變遷中焦點事件和決策層理念推動政策發生間斷式變遷的動力機制。

2 理論框架

政策變遷發生形式是政策過程理論的中心議題。費久浩［6］認為目前學界對此有兩種解釋，即漸進式和間斷式。1959 年，Lindblom［7］提出，真實的政策變遷是在現狀的基礎上連續改進、按部就班和小幅調適。但漸進主義理論只看到了政策的穩定變遷，忽略了政策的突發性變化。由于不少學者如Jones等［8］對漸進主義一味強調穩定、規則、漸增調整和僵局感到不滿,Baumgartner［9］49提出了間斷均衡理論，指出政策圖景和政策場域的轉變以及焦點事件是導致政策議程變遷過程中存在長期穩定漸進和短時間突變現象的原因。該理論在分析公共政策變遷方面有較強的解釋力，被廣泛應用于政府預算、環境、教育等諸多政策領域。Baumgartner 等［10］認為，間斷均衡模型與人類認知和制度阻力有關，政治制度的不同必然導致制度摩擦等因素的作用存在一定差異。這意味著該理論無法直接解釋其他國家（地區）的政策變遷，而要作出一定的適用性解釋［6］。

在國內相關研究中，多個因素被納入到我國公共政策變遷的解釋框架中，以適應決策權力高度集中的語境。如黃麗等［11］發現焦點事件的爆發是導致我國林業產權政策議定場所發生變化的重大動因；黃新華等［12］認為國務院機構改革為食品安全監管政策提供了良好的變革環境，是食品安全監管政策變遷的“加速器”；李健等［13］將地方政府創新納入政社關系變遷的分析框架中；費久浩［6］提出在政策變遷過程中，科學知識可以提供科學依據，話語建構可以包裝變遷意義，二者和焦點事件一同構成了完整的間斷均衡式變遷的分析框架。在環保政策變遷研究領域，王穎等［14］提出頂層主體注意力是我國環保政策變遷的主要驅動力之一?；谥袊厣姓鷳B體系，文宏［15］認為宏觀層面的價值傾向是蘭州市出租車政策變遷的特色因素之一；武永超［16］發現新中國成立以來，我國衛生防疫政策在不同階段政策場域逐漸從封閉走向多元，這背后都離不開頂層主體的首肯和助推。不難發現，國內研究在經典的間斷均衡理論之上特別關注了政治高位強推、頂層主體注意力以及宏觀層面的價值傾向等因素，本研究將這類因素概括為決策層理念，作為影響政策變遷的一個維度，與政策圖景、政策場域和焦點事件共同納入修正后的間斷均衡分析框架。

2.1 政策圖景和政策場域：狀態切換的關鍵要素

政策圖景和政策場域是間斷均衡理論中的兩大核心要素。Baumgartner 等［17］將政策圖景和政策場域作為解釋議程和政策變遷的重點；之后他們進一步強調，在打破政策壟斷過程中，政策圖景和政策場域發揮著關鍵而重要的作用［18］24。政策圖景是專家為了向公眾解釋政策而塑造的，通常采用簡單、象征性的術語，為政策存在和執行提供了合法性基礎。簡言之，政策圖景就是指一個政策是如何被理解和討論的［9］25。當政策圖景被塑造后，公眾對于同一個政策往往會有不同的看法和態度，這是由于政策圖景包含經驗的和評價的兩部分，其中評價的部分被稱為基調，基調的轉變會給予政策反對者去抨擊現存政策安排的機會［18］29。政策場域是針對特定問題作出權威性決策的制度性場所。政策場域既可能是壟斷的，也可能是分享的；同一個議題既可能同時歸屬幾個機構管轄，也可能只歸屬于眾機構中的單一機構領域［18］29。政策場域的開放意味著政策被更為廣泛地討論。政策圖景與政策場域交互作用引發的正反饋是導致政策不均衡的起因；政策場域的差異是同一問題形成不同政策圖景的根本原因［18］30。政策場域的變化往往會影響政策圖景的轉變，而政策圖景的轉變又會進一步導致政策場域的變化。在壟斷已經建立、沒有新的政策行動者加入的情況下，公眾對于政策的認識能夠達成共識，政策圖景保持穩定；一旦原有的政策圖景失去支持，新的政策行動者就會趁機進入，政策場域日益開放，行動者會在新的政策場域中塑造全新的政策圖景，影響公眾對于現有政策的認知。在政策圖景和政策場域的交互作用下，原有的政策壟斷被打破，政策發生變遷。

2.2 焦點事件：促使決策層注意力轉移

焦點事件也是推動議程設立和政策變遷的激勵因素［19］。焦點事件的爆發能引起決策層注意力轉變，有效觸發議程設置。焦點事件是指突然發生、相對少見且在特定地理區域或利益共同體內造成相當危害并引起廣泛關注的公共事件［20］，是間斷均衡理論的核心要素之一。間斷均衡理論從問題界定與議程設置的關系入手，認為基于不成比例信息模型的注意力轉移是決策行為模型的核心［21］。但決策層的注意力是有限的，無法同時關注所有現實中的變化，因此決策層在面對現實變化時只能不成比例地分配注意力，而最能夠引起社會廣泛關注的突發性焦點事件會最先吸引到決策層的注意力，從而最先進入到政策議程中。重大焦點事件的發生對政策演進具有顛覆性的驅動作用，它通常會造成深遠的社會影響，引起全社會廣泛關注。焦點事件爆發后，新的政策主體加入進來，決策層的注意力被吸引，加速原政策圖景的崩潰，助推政策走向間斷變遷。

2.3 決策層理念：基于對現實情境的主動思考

不同于焦點事件通過間接影響決策層注意力而引起政策變遷的演變路徑，決策層理念的自我革新會主動誘發政策變遷。決策層理念革新是指經過長期實踐和經驗積累，決策層自身認識到現有政策的不足，基于現實狀況主動對現行政策進行漸進調試或建立新政策［22］。這種理念上的自我革新往往會通過高層領導的公開講話、人大代表提案等形式表現出來。在中國特色行政生態體系中，政策子系統對宏觀政治系統具有高度的依附性，中央政府在具體政策制定過程中扮演著重要角色［15］，因此宏觀系統決策層在很大程度上決定了政策走向［16］?；趯σ酝a業信息的掌握和對未來產業發展形勢的科學研判，宏觀系統決策層會依據實踐的變化作出決策，重新確定政策走向，誘發政策變遷。

2.4 整合框架：弱制度摩擦場景下的間斷均衡模型

制度摩擦是指約束政策行動的制度規則［8］。決策系統在決策過程中需要承擔的決策成本和交易成本被稱為“制度成本”，制度成本變化會導致政策過程穩定或變遷［23］。制度成本越高，制度摩擦則越大。我國自上而下、高度集中的決策體制顯著降低了制度成本，使得我國成為一個弱制度摩擦場景，保證黨和政府對于社會訴求的回應更為果斷和迅速［6］。Wu［24］的研究證明，我國的決策層通常對媒體報道、社會壓力等形式的沖突所釋放的信號格外敏感并愿意積極回應。此外，弱制度摩擦模式也能保證當對某一問題的傾向發生革新時，決策層可以快速形成新的理念并體現在政策議程中。焦點事件和決策層理念不僅可以各自影響政策圖景和政策場域，而且可以通過相互影響共同作用于政策圖景和政策場域的交互。焦點事件能夠引發社會輿論，而社會輿論能得到快速響應正是基于黨和政府全心全意為人民服務的執政理念，并且政策進入宏觀政治系統議程后仍需要決策層作出最終決策。

整合上述要素，可以得到一個系統完整的分析框架。外部焦點事件和內部決策層理念獨立或結合都可以影響決策層的行為，促使現有政策被重新審視，進一步影響政策場域和政策圖景的交互，助推政策壟斷的崩潰和政策間斷的發生。若現有政策可以解決問題，便會觸發負反饋機制，對現行政策進行漸進調試和修正，政策圖景保持正面，政策場域維持封閉；反之，若現有政策無法解決新問題則會觸發正反饋，政策圖景轉為負面，政策場域進一步擴大，進而導致政策間斷。經過修正后，新的間斷均衡分析框架如圖1 所示。

圖1 弱制度摩擦場景下的政策間斷均衡分析框架

3 光伏產業政策演進的“間斷—均衡”過程分析

2005 年頒布的《中華人民共和國可再生能源法》是我國出臺的首部正式提及光伏/太陽能的能源法，因此可以把2005 年看作是我國光伏產業政策的起點。為全面考察自2005 年以來我國光伏產業政策的變遷特征，通過以下步驟搜集并梳理相關政策文本：首先在北大法寶上以“光伏”“光伏產業”作為關鍵詞進行檢索；其次在中央相關部委的網站上搜集和光伏相關的政策；最后在索比光伏網、環球光伏網與北極星太陽能光伏網等網站上搜集相關政策文件進行補充。截至2021 年12 月，共收集了185 份中央政策文件，在剔除了政策解讀、政務新聞報道、行業規定等間接性文件以及草案和征求意見稿后，最終得到33 份相關性最強的政策文本（以下簡稱“樣本”）1）。以間斷均衡框架作為政策階段劃分的工具，將我國光伏產業政策研究過程劃分成兩個間斷期以及3 個均衡期進行分析。同時，為了解我國光伏企業數量的變化趨勢，通過以下步驟在企查查上搜集整理數據：成立時間選擇在2005—2019 年之間，登記狀態選擇正常狀態，關鍵詞選擇“光伏”“太陽能”；上游企業包括原料研發、生產企業，關鍵詞為“硅片”，中游企業為太陽能電池組件制造等企業，關鍵詞為“光伏組件”，下游企業為發電企業，關鍵詞為“電力生產”。經過篩選后，共統計出70 259 家光伏企業。

3.1 啟動內部市場政策圖景下的強勢均衡期（2005—2010 年）

清潔綠色發展理念的傳播使得可再生能源的應用得到前所未有的重視，深刻影響了我國能源利用的趨勢，在這一背景下，我國可再生能源的利好政策不斷出現，尤其在2005 年《可再生能源法》頒布后，新出臺的可再生能源產業政策數量上升明顯加快。聚焦到光伏領域，我國光伏產業起步較晚，市場雛形發育仍不完全，產業基本“兩頭在外”，即上游和下游企業嚴重依賴國外市場。以2005 年為例，全國（未含港澳臺地區。下同）光伏累計并網裝機容量僅為68 MW，光伏企業共計161 家，其中中游企業數量（79 家）約等于上游（54 家）和下游（28家）企業數量之和［25］。2008 年全球金融危機的爆發加劇了我國光伏產業過度依賴海外市場的負面影響，產業短板愈發暴露?；诖耍谜a貼啟動光伏內部市場的觀念成為政策共識，政策開始有意識地向光伏產業傾斜。2009 年，財政部、科技部以及國家能源局頒布了《關于實施金太陽示范工程的通知》，對于列入示范名單的項目，在建設之初給予50%～70%的補貼，標志著初始裝機補貼成為政策扶持光伏產業的主要方式。

該時期政策的主要目的是通過給予企業初始補貼資金以打開國內市場，積極尋求國內市場的拓展，啟動內部市場的正面政策圖景正式確立，政策場域主要集中在全國人大和國家發改委等中央核心部門，政策圖景穩定，形成第一次政策壟斷。

3.2 規范市場行為政策圖景下的間斷期Ⅰ（2011 年年底—2012 年）

金太陽示范工程從啟動即廣受追捧，一期申報即掀起熱潮，因此該工程也被稱為我國光伏產業有史以來最強的產業政策支持。這項工程的啟動顯著提升了國內市場的光伏裝機需求，助推國內光伏市場初步建立。2010 年，全國光伏企業已達到746 家，累計裝機容量達893 MW［26］。但金太陽示范工程的弊端也格外顯著：由于采取的是事前補貼模式，不注重后期的發電，工程建設的質量和過程無法受到有效監督，騙補貼、拖工期、以次充好等亂象頻出，產能過剩問題嚴重。這一時期社會各界對于金太陽示范工程的評價多為負面，“過度補貼”“缺乏監管”“浪費資源”等成為補貼政策的新標簽。

當國內市場事前補貼模式遭受質疑之時，國際市場上針對我國光伏產業的“雙反”調查成為這一時期爆發的焦點事件，加劇了社會對這種補貼模式的信任危機。2011年10月，美國幾家太陽能電池（板）生產商要求對我國輸美太陽能電池（板）進行反傾銷和反補貼調查，罔顧歐債危機導致歐洲光伏市場大幅縮水的事實，而將國際光伏產品價格的大幅下滑歸咎于我國光伏制造企業在政策扶持下的傾銷行為，由此揭開了針對我國光伏產業“雙反”調查的序幕。一旦我國敗訴，美國將會對我國光伏產品征收高額懲罰性關稅，會對我國光伏制造企業造成致命打擊。這次“雙反”事件使我國光伏政策制定者意識到，必須約束國內市場中的不規范行為，控制政策的扶持力度，加強市場行為，與國際規范模式接軌。由此，政府開始有意識地調整補助方式和標準，企業及社會公眾等更多的政策行動者參與進來，導致原有政策圖景趨于崩潰，終止金太陽示范工程、推行更為有效的補貼政策成為大勢所趨，政策壟斷發生動搖。2011 年7 月，國家發改委出臺了《關于完善太陽能光伏發電上網電價政策的通知》，按照社會平均投資和運營成本，參考太陽能光伏電站招標價格以及我國太陽能資源狀況，實行全國統一的標桿上網電價；2012 年1 月18 日，財政部、科技部、國家能源局出臺《關于做好2012 年金太陽示范工作的通知》，用戶側光伏發電項目的補助標準由2011年第三季度前的9 元/W 調整為2011 年第四季度的8 元/W 和2012 年的7 元/W。

在這一時期，對光伏產業簡單直接的事前補貼規模逐漸縮小、力度日益減弱，逐漸被全國統一的上網電價所取代，光伏市場行為得到有效約束。規范市場行為的政策圖景被確立起來，原先的政策壟斷瓦解，政策出現重大間斷。

3.3 促進區域平衡政策圖景下的弱勢均衡期（2013—2017 年）

2013 年3 月中旬，我國光伏行業第一家上市公司無錫尚德太陽能電力有限公司宣布破產，釋放出東部地區光伏產業滑向失利的危險信號，政府由此意識到全國統一電價對于資源稀缺的東部地區企業的負面影響。為縮小東西部企業的差距，平衡區域光伏產業發展，政策圖景由實現全國各地統一發展的轉變為促進區域平衡發展。2013 年8 月，國務院發布《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》，提到要按照各地不同的太陽能資源條件和建設成本將全國分為3 類資源區，電價分別為0.90 元/kW·h、0.95 元/kW·h 和1.00 元/kW·h，分布式發電電價補貼為0.42 元/kW·h。分區電價政策出臺后，上網電價的標準整體呈現出逐年下調的退坡趨勢（見表1）。雖然補貼逐年退坡，但并未突破原有的政策體系，只是在原有政策基礎上進行了部分適應性調整，因此仍將該時期歸為均衡期。

表1 2011—2019 年我國集中式光伏電站上網電價及分布式光伏補貼變化 單位：元/kW·h

這一階段的補貼政策制定以漸進調試和實踐驗證為主，即使面臨一定程度的發展困境也只是在原有框架下進行調整，政府主要通過負反饋機制起到宏觀調控的作用，而巨大的體制慣性和路徑鞏固了政策壟斷地位，光伏產業政策既有的均衡狀態得以延續。該階段后期補貼逐年降低的趨勢也為下一時期政策發生劇烈間斷積蓄了勢能。

3.4 倒逼產業轉型政策圖景下的間斷期Ⅱ（2018 年前后）

2017 年，我國光伏企業數量已超過1 萬家，新增并網光伏發電達到68.7 GW［27］，形成相當龐大的光伏市場。在市場規模不斷擴張的背景下，提升企業的自我“造血”能力和獨立應對市場的能力成為長期接受高額補貼的光伏產業面臨的主要問題，而降低光伏補貼、逐步實現平價上網則成為光伏產業實現轉型升級的必經之路。2017 年，國內多晶硅片、電池片和組件的價格分別同比下降了26.1%、25.7%和33.3%，光伏發電成本已降至7 元/W 左右，組件成本已降至3 元/W 左右［28］。光伏組件制造成本逐年下降給補貼退坡提供了理論上的可能性。基于對現狀的綜合考慮和對未來發展形勢的科學研判能力，政府決策部門相關負責人也在多個場合強調了補貼退坡的趨勢以及實現平價上網的可能性，補貼理念轉變的趨勢凸顯。2017 年1 月5 日，國家能源局副局長在《能源發展“十三五”規劃》及《可再生能源發展“十三五”規劃》的新聞發布會上提到，預計到2020 年，通過全社會的共同努力，如果能夠有效地解決消納問題，風電、光伏平價上網的目標是能夠實現的［29］。國家能源局新能源司副司長在2018 年4 月通報我國光伏產業發展情況時透露，隨著政策支持和技術進步，光伏成本下降和產品更新換代速度不斷加快，10 年間光伏發電度電成本累計下降了約90%，有望在三四年內實現平價上網［28］。在此背景下，2018 年5 月，財政部、國家發改委、國家能源局聯合發布了《關于2018 年光伏發電有關事項的通知》（以下簡稱“‘531’新政”），將2018 年光伏發電上網標桿電價和分布式光伏補貼下調0.05 元，不再安排需國家補貼的普通電站建設?！?31”新政給整個光伏行業帶來巨大沖擊，倒逼企業轉型升級、拓展海外市場，這是中央決策層在倒逼產業轉型的政策圖景下主動作出的政策調整，決策層理念的自我革新促使光伏產業政策演進再次發生重大間斷。

在這一時期，產業政策退坡短期內產生陣痛效應，我國新增光伏裝機量有所下降，2019 年全國僅新增并網光伏發電17.4 GW，光伏企業數量則由11 171 家驟降到6 636 家［30］，但政府及時跟進政策實施情況，相繼出臺了《關于做好光伏發電相關工作的緊急通知》《關于2018 年光伏發電有關事項說明的通知》等政策，及時調整政策內容，幫助光伏行業平穩度過“陣痛”期。

3.5 實現平價上網政策圖景下的強化均衡期（2019年至今）

伴隨著“531”新政的出臺，實現光伏產業轉型升級、推動光伏平價上網的政策思想也被進一步強化，滲透到光伏產業的各個環節和領域，并且深刻影響了補貼政策的走向，之后的政策基本都是“531”新政的延續及漸進調試，如2019 年4 月，國家發改委提出要用市場化競價制度下的指導價取代標桿上網電價制度；2019 年9 月，進一步取消煤電價格聯動機制，改為“基準價+上下浮動”的市場化機制；2020 年6 月，《關于2021 年新能源上網電價政策有關事項的通知》正式表明，中央財政不再對新建項目補貼，新建項目可自愿通過參與市場化交易形成上網電價，意味著光伏正式進入平價上網時代。為保證平價上網政策目標的順利實現，政府還出臺相關配套政策，以加大金融扶持力度，做好光伏能源的消納工作。在政策的正確引領下,光伏產業的海內外市場都得到了良好拓展與維系，形成了內外兼備的市場格局。截至2019 年年底，我國光伏產量達34.2 萬t，同比增長32%，2019 年當年光伏產品出口總額約207.8 億美元，同比增長29%，自“雙反”以來首次超過200 億美元，光伏產業成為我國為數不多能夠同步參與國際競爭并具有產業化領先優勢的產業［31］。

整體來看，由于政策整體具有較強的延續性和銜接性，沒有發生根本性變化，所以將這一時期劃歸政策均衡期。這一時期是我國光伏產業的深化發展期，政策子系統愈加開放，越來越包容體制外的主體參與到決策環節中，同時公眾的參與意識和能力不斷提升，在光伏產業政策制定領域的話語權和影響力持續增強。眾多決策主體形成的多元價值觀在政策子系統內相互碰撞博弈，借助自我平衡和糾正的負反饋機制抵消外部環境變化對光伏產業政策的影響，使得既有的正面政策圖景始終處在動態平衡中，保持了光伏產業政策的均衡穩定。

綜上所述，21 世紀以來，我國光伏產業政策完成了由啟動市場向平價上網的政策圖景切換，政策變遷呈現出一種非線性、伴有偶發性和高度不確定性的間斷均衡過程（見表2），具有顯著的間斷均衡特征。

表2 我國光伏產業政策變遷階段及變遷機制梳理

4 光伏產業政策間斷式變遷的內在邏輯

通過梳理我國光伏產業政策歷程后可以發現，政策在2011 年及2018 年前后各經歷了一次劇烈間斷，圍繞這兩次間斷的發生原因及其背后的原因機制分析如下。

4.1 突發焦點事件加速舊圖景崩潰和新場域開放

焦點事件的爆發會吸引決策層的注意力，助推決策層重新審視現有政策，并加速了原有正面政策圖景的崩潰?！半p反”調查事件嚴重縮減了我國光伏產品的海外市場，進一步暴露出我國光伏內部產能與市場不匹配的問題，加劇了因事前過度補貼而造成的產能過剩，產業政策啟動光伏市場、支持新企業進入光伏行業的正面政策圖景在焦點事件的爆發下走向崩潰，政策的負向反饋逐步產生并持續增強。舊圖景的崩潰意味著新圖景的建立，新的政策行動者加入到政策制定的場域中，政策場域日益開放。補貼政策原有的正面圖景本將政策議程維持在政治子系統中，但在網絡技術的日益普及下，互聯網和新媒體極大地增強了焦點事件傳播的力度。2011年前后“雙反”事件的突然爆發動搖了光伏企業、光伏用戶等主體的利益，推動了傳統封閉決策模式的轉型。子系統外部的政策企業家、反對者、群眾和社會組織借助這一焦點事件營造社會輿論，撬開政治子系統的場域封鎖，促使光伏補貼議題成功“出線”，引起宏觀決策系統的高度重視和緊急處置。基于保障人民利益的原則，宏觀系統必然會快速回應市場和公眾需求，探索并制定新的產業政策。在舊政策圖景崩潰和政策場域開放的雙重作用下，政策壟斷由此瓦解，推動光伏產業政策發生快速變遷。

4.2 決策層理念革新引導新場域和新圖景出現

宏觀系統的決策層為應對實際需要，會根據當前社會經濟發展現狀與時俱進制定科學可行的政策，引導政策場域和政策圖景發生交互。光伏產業形勢的轉變引發了決策層對于當前光伏政策適用性的重新思考。2018 年前后，在光伏產業領域中，光伏技術的快速革新以及光伏市場力量的不斷壯大是誘發決策層理念發生根本轉變的決定性因素。首先，隨著光伏新技術的不斷涌現，我國光伏發電成本實現了快速下降，這為光伏平價上網目標的實現提供了技術上的可能性，如2019 年，全國光伏的年均利用時間為1 169 h，光伏電站建設成本4.5 元/W，此時度電成本為0.44 元/度，實現了快速下降［32］。其次，光伏市場規模不斷擴大，市場力量逐年壯大，截至2018 年年底，全國光伏發電裝機達到1.74 TW，較2017 年新增0.44 TW；全國光伏發電量為1 775 TW·h，同比增長50%［33］。隨著產業的日益成熟，市場主體逐漸壯大，政策的過度干預非但不會成為產業發展的“助推劑”，而有可能成為阻礙產業實現突破性發展的關鍵要素。宏觀系統決策層基于技術上的可行性，根據市場現實需要，主動轉變政策思路，降低政策補貼的力度以增強市場創造活力，提升企業的自主創新能力。在全新政策理念的引導下，政策場域日益開放，中央及地方層面更多的政策行動者和利益相關者加入進來，關注政策的走向和變化。為配合新的政策理念，新的政策圖景也逐漸形成，和擴展后的政策場域發生交互?！?31”新政出臺后，光伏從業者紛紛察覺到了光伏補貼的退坡趨勢和加快補貼退坡的政策導向；地方政府也加入進來，積極響應中央號召，出臺相關退坡政策和實施細則。降低光伏補貼以倒逼產業轉型升級的正面政策圖景被樹立起來，吸引更多政策行動者加入進來，進一步推動政策場域擴大。

4.3 弱制度摩擦場景下的間斷式變遷

在弱制度摩擦的場景下，突發性焦點事件和決策層理念的自我革新可以加速政策圖景和政策場域的交互作用，推動決策層對現狀作出快速回應。新的決策理念形成后，在我國單一制的政治體制下，制度摩擦被降低，宏觀政治系統可以快速作出決策，推動政策發生革新，以實現新的政策目標。補貼退坡政策出臺后，迅速成為政策變遷的關鍵節點，深刻影響了中央及地方的光伏補貼政策，引起整個產業的劇烈動蕩。而當“雙反”事件已經嚴重影響到光伏產業的生存狀況時，為保證光伏行業的可持續發展，持有為人民服務理念的宏觀系統決策層對現狀作出快速回應，將新的電價補貼政策納入政策議程，以維持光伏產業的穩定。從表面上看，焦點事件爆發和決策層理念革新是兩種不同的影響政策變遷的路徑機制，但在中國語境下政策制定是一個復雜的過程，宏觀系統決策層對政策場域和政策圖景的變動具有決定性作用，既可以通過自下而上的方式打破注意力瓶頸，在外部壓力下被動作出決策；也可以是決策層主動發現問題、轉變政策理念和思路，以自上而下的方式推動變遷。外部焦點事件爆發和內部理念的自我革新可能同時出現，并結合起來共同影響決策，最終對政策圖景和政策場域的交互產生影響?？傊还苁潜粍拥慕裹c事件外部誘發，還是主動的決策理念轉變，都體現出了弱制度摩擦場景下的獨特決策機制。內外部同時驅動的政策變遷模式拓寬了現實問題進入決策機制的路徑，在拓寬政策場域、吸納更多決策主體、提升決策科學性的同時，政府的最終決策還保證了決策的集中和高效，對現實問題作出及時響應。

5 結論與建議

決策層理念革新是推動政策變遷的決定性主動變量。積極有為的政府可以在焦點事件爆發后給予快速回應，還可能受到產業技術發展的影響，通過信息收集和科學研判主動推動政策變遷。在政策均衡期，決策層會保持對產業技術發展和國際環境的持續關注、熟悉產業動態，為決策理念的轉變蓄勢，當這種積累達到一定階段時便會進入間斷期，或借助焦點事件的爆發，或主動轉變政策導向，以快速推進政策變遷。2005—2021 年，我國光伏產業經歷了從“兩頭在外”到“內外兼備”的階段，產業鏈條逐漸完善，生產成本不斷降低，市場力量發展壯大，在關鍵節點推動著政策階段實現從啟動內部市場到促進區域平衡再到實現平價上網的轉變。此外，基于有為政府和較弱的制度摩擦，內部決策系統還可以直接推動政策變遷，而不必然依賴焦點事件的爆發。在間斷均衡理論的經典框架中，焦點事件是打破中央政府注意力瓶頸、引發政策間斷的必要條件；但在我國的制度體制中，中央政府亦會主動關注產業發展狀況和不同主體的訴求，通過對信息的早期收集和科學研判，積極思考如何運用政策工具更加有效地引導、培育和規范產業發展。因此，積極而有為的政府是導致我國政策演進區別于許多西方國家的重要原因，使我國有機會在潛在的焦點事件出現前即主動轉變政策圖景，避免負面事件爆發。

弱制度摩擦場景有利于決策層快速回應焦點事件和直接推動政策變遷。在經典的間斷均衡理論中，焦點事件爆發后，要經歷包括反對者、政策游說家以及民眾和社會組織在內的局外人動員、宏觀系統注意力被吸引、議程由子系統政治上升到宏觀系統政治等多個環節后才能實現政策的變遷；而在我國的政治情境下，焦點事件的爆發可以直接引起中央政府的高度關注，加速決策過程，通過快速回應的方式在最大程度上降低焦點事件帶來的負面影響。

開放政策場域下的多元主體協同模式有效地降低了決策風險，增強了決策的科學性。一方面，政策變遷的決策模式體現了從單一到多元互動的變化，政策場域的日益開放意味著多元主體的加入，多元協同下的決策風險被顯著分擔，光伏企業、政策企業家、公眾等主體被吸納到政策制定的過程中，使得決策可以更加貼合市場現狀，有效解決現實問題。另一方面，在更為開放的政策場域中，決策層可以在收集多方主體的意見和建議后及時對之前的政策作出適應性調整或糾偏，以回應相關利益主體的訴求，保證決策的科學性。

基于上述判斷，在未來的產業政策制定中，應當特別注意兩個方面的建設。一是加強決策部門的信息收集和處理能力。中央政府需要緊密關注現實需求和動態，更加關注產業變化的趨勢，提高決策的科學性和前瞻性，選擇恰當的政策變遷時機，利用體制優勢及時進行政策調整。二是擴大多方協同的政策場域。將更多利益主體納入政策場域，充分了解和回應不同主體的需求，以此推進我國產業政策體系的健全與優化。

注釋：

1）樣本政策文本如附表所示。

附表 2005—2021 年我國光伏產業政策統計

附表（續）