新型研發機構的財政支持偏好
——可視性視角

彭玉蓮，范明明，侯凌霞

（1.廣州城市理工學院管理學院，廣東廣州 510800；2.廣東工業大學廣東教育大數據研究中心，廣東廣州 510520；3.上海財經大學公共經濟與管理學院，上海 200433）

近年來我國經濟實力不斷增強，然而在一些共性關鍵技術方面仍面臨著美國等發達國家“卡脖子”的威脅，我國高科技企業頻頻遭受美國等西方國家的打壓，尤其是自2018 年3 月份以來，美國對我國有關高科技企業和高校院所等實施“實體清單”制裁，引起了國內外的廣泛關注。黨的十八大以來，我國中央政府將創新置于新發展理念之首，并在國家層面出臺了一系列政策來驅動創新，地方政府也紛紛加大對企業和研發組織技術創新的支持力度，將科技作為財政支出重點領域予以支持。財政部數據顯示，2016—2020 年，我國財政科學技術支出為4.12萬億元（其中中央財政科學技術支出1.53 萬億元），年均增長10.37%［1］?？梢姡訌娯斦夹g創新的支持已成為中央和地方的一種共識。作為一種新型研發實體，新型研發機構被認為是科技體制改革最具活力的“試驗田”，受到地方政府的大力支持。以廣東省為例，近年來廣東省出臺了一系列扶持政策以支持新型研發機構發展建設，全省新型研發機構數量在國內處于領先地位。然而，部分研發機構有新型研發之名卻無研發之實，甚至有部分機構以新型研發機構之名騙取政府補貼、擠占創新資源，破壞公平的市場競爭秩序。因此，探究影響政府財政支持新型研發機構的主要因素，從而更加科學地制定新型研發機構補貼方案，對促進新型研發機構高質量發展具有重要現實意義。

1 理論背景與研究假設

新型研發機構是推動我國創新驅動發展的重要引擎。如Wright 等［2］、Hall 等［3］研究指出，創新具有高不確定性、效益外部性等特征，因此企業組織的研發難以解決共性關鍵技術難題。傳統研發機構雖然長期關注基礎研究和共性關鍵技術，但由于體制機制問題很難關注到市場需求，因此難以打通科技成果轉化鏈條以及有效地引領創新驅動發展［4］。2016 年，國務院印發的《國家創新驅動發展戰略綱要》首次提出要發展和培育面向市場的新型研發機構，構建更加高效的科研組織體系。綜合學者如李棟亮［5］、左朝勝［6］和葉青等［7］的研究，新型研發機構是一個以多主體方式投資、多樣化模式組建、企業機制運作、市場需求為導向，主要從事研發及其相關活動，“投管分離”、獨立核算、自負盈虧的新型法人組織。新型研發機構能夠將產、學、研等的分散要素進行充分整合，形成集成式創新的全新研發機構組織形態，成為我國當前探索建立現代可科研院所制度治理體系的“特區”和深化國家科技體制改革的“試驗田”［8］，也是我國科技創新中的重要一極。

新型研發機構的發展離不開中央政府與地方政府的政策支持和財政補貼。首先創新活動具有高風險性、高不確定性，在一定程度上會減少外部投資者對新型研發機構的投資意愿。其次，研發創新的前期投入成本較高、投資回報周期較長，且新型研發機構在創新過程中還會產生大量的沉沒成本，因此與一般企業相比，新型研發機構面臨著更大的融資約束，需要地方政府進行財政支持。然而，財政補貼是一把“雙刃劍”，一方面，財政專項補貼和稅收減免政策對新型研發機構的創新績效均具有一定的積極作用［9］；另一方面，過度的補貼容易使企業對補貼產生依賴，或刺激企業或機構過度投資、陷入“補貼陷阱”［10］。因此，如何選擇適當的補貼對象并制定符合機構發展的補貼策略是地方政府對新型研發機構進行財政支持需要考慮的關鍵問題［11］。新型研發機構在設立初期往往面臨著資金不足、人才不強、規模不大的困境，此時，必要的財政支持對于新型研發機構的生存與發展至關重要；但在發展中期，資金短缺并不是其發展的最大障礙，利用自身優勢進行高質量成果轉化、實現經濟效益才是其主要目標，相應地，在財政補貼方面應當實行補貼的退坡機制，將有限的財政資源投入更需要財政支持的部門或領域。

地方政府也有動機提高地方研發機構的創新能力。區域創新能力是衡量地方發展水平的重要指標之一，也是地方經濟發展的力量之源。Martinez-Vazquez 等［12］和何凌云等［13］的研究均表明，地方政府擁有一定的稅收權力和支出責任范圍，可以自主選擇適合當地發展的政策類型，政府行為也極大影響地方經濟活動。郭宏寶［14］提出，政府財權源于公共服務供給的個體偏好向集體偏好轉換的困境消解。張明源［15］認為地方政府為了實現區域經濟增長，會著力通過財政支出政策實現經濟增長的目標。李智超等［16］研究發現，出于晉升、業績考核等多方面的因素考慮，區域創新能力和經濟發展水平在一定程度上顯著影響地方黨政領導干部晉升，并且在中央政府提出“大眾創業，萬眾創新”之后，地方政府有動機積極響應黨中央號召，利用財政支出自主權對創新進行補貼。

然而，地方政府在對新型研發機構進行財政補貼時存在著可視性的偏差，即地方政府更傾向于支持“看得見”的項目或者短期內能夠帶來“看得見”的政績的項目。政府以可視化標準進行研發機構財政支持資金分配的原因在于：一方面，受任期和考核晉升的影響，地方政府更傾向于短期內促進研發成功并實現產業化，從而促進地方經濟在短期內繁榮發展；另一方面，可視性程度高的項目或指標更容易度量和評價，為地方政府的決策提供了便利。具體而言，關于地方政府財政支出選擇性偏差已取得一系列研究成果，如Li 等［17］的研究發現所轄地區經濟增長越快，地方黨政領導干部得到晉升的可能也越高；Bardhan 等［18］研究表明，地方政府領導的任期是有限的，若其沒有在任期內通過績效考核就會失去晉升的機會，因此，寇恩惠等［19］認為地方政府在支出上更偏向于能夠帶來看得見的經濟增長的生產性支出而忽略公共品支出；Mani 等［20］從公共品的可視性視角對地方政府財政支出選擇性偏差現象進行了理論解釋：地方政府領導為本地群眾提供多種公共品，上級政府根據對其執政績效評估結果作出是否予以晉升的決策，并且有研究指出，晉升壓力越大的地方政府領導更容易干預地方公共服務供給，從而會導致公共資源配置效率不佳［21］；吳敏等［22］也通過實證研究發現，相對于面上設施，地下設施由于不在人們的視線范圍內，因此容易被地方政府的決策所忽視。

就新型研發機構而言，地方政府更傾向于支持具有較大創新潛力，或能夠在短期內實現研發成果產業化從而轉化為地方政績的新型研發機構，因此具有高級技術人才和完整成果轉化體系的新型研發機構在政府選擇性補貼政策中可能獲得更高的印象分，進而獲得更多的財政補貼?；诳梢暬暯?，地方政府提供的選擇性財政補貼可能只是錦上添花式的補助，對大多數新型研發機構而言，他們所需要的雪中送炭式補助則相對匱乏，從而導致財政補貼的錯位和失靈。具體而言，地方政府在對新型研發機構進行財政支持的決策中，會受到新型研發機構的既往研發能力和產出能力的影響，即地方政府可能根據新型研發機構的人才結構、是否進行成果產業化等特征采取選擇性補貼，在施行補貼中可能更加傾向于投資少、創新周期短、收益成效明顯的活動，而對于回報周期較長的創新活動投入則會更加謹慎。

首先，地方政府可能基于新型研發機構的人才結構采取選擇性補貼。研發人員的職稱結構是研發機構科研能力的重要衡量標準，一個結構合理、創新效率高的研發機構不僅需要高層次的研發人才引領創新發展和取得質的突破，也需要一般研發人才提供研發活動支持和量的積累。具體而言，新型研發機構在開展研發活動過程中，需要有機協調機構內知識、技能以及人、財、物等各種資源共同參與價值創造［23］，這既需要高層次人才進行基礎性研發活動以提升機構發展軟實力，也需要專注于產品市場化和產業化的專門人才以提升機構發展的硬實力。然而，現行有關研發補助政策往往過度重視高層次創新人才在研發創新中的突出作用，忽略一般人才在新型研發機構發展中同等重要的作用。究其原因，本研究的理論分析認為，高級職稱人才由于具有更高的“可視性”，更容易為地方政府重視，因此地方政府在提供財政支持時往往會參考新型研發機構擁有高級職稱的研發人員數量或占比作出決策。由此，提出如下假設：

H1：高級職稱人才越多的新型研發機構能夠獲得越多的政府補助，而中級職稱和初級職稱人員數量的多少與新型研發機構獲得政府財政支持無顯著相關關系。

在現行地方黨政領導干部晉升制度下的政績考核通過會考察一些可量化的經濟指標，比如地區生產總值（GDP）、財稅收支、招商引資等。而新型研發機構作為科技成果研發轉化機構，科研成果是衡量其發展狀況的重要標準，但是研發創新是一項周期長、投資大、風險高的活動，需要投入大量的人力和物力資源，但最后的結果往往也無法準確估計，能否成功進行創新也需時間檢驗；更進一步地，創新活動完成后，是否能夠進行創新成果的產業化也是一個至關重要的問題，關乎著能否為當地企業、高校和研發機構帶來實質性產出，也關乎著地方政府領導的政績考核結果。因此在對有限的財政資源進行分配時，出于財政支持可視化偏好的影響，最終能夠進行成果產業化的新型研發機構往往更容易獲得政府的財政支持。由此提出如下假設：

H2：相對于不進行成果產業化的新型研發機構，開展成果產業化的新型研發機構更容易獲得政府財政支持。

2 研究設計

2.1 樣本選擇

選取廣東省187 家新型研發機構為實證樣本，利用其獲得政府財政補貼的有關數據分析地方政府對新型研發機構財政支持的可視性偏好及其內在機理。

2.2 變量定義

以新型研發機構獲得的財政支持總額的自然對數、政府資助新型研發機構項目數量作為政府財政支持偏好的代理變量?；诳梢暬暯?，本研究認為新型研發機構的研發人員職稱結構和成果產業化狀況可以作為新型研發機構可視化的代理變量。具體而言，自變量選取新型研發機構中高級職稱研發人員數量來衡量人才結構方面的可視化程度；以新型研發機構是否進行成果產業化來衡量成果轉化方面的可視化程度，若重點進行成果產業化，變量取值為1，否則取值為0。此外，為了緩解新型研發機構的規模、盈利能力等變量帶來的內生性問題，選取新型研發機構的年齡、規模、上年度總收入、近3 年科技成果轉化收入、辦公場所面積、科研儀器設備總價值等為控制變量。各變量具體定義見表1。

表1 變量定義

2.3 研究模型

構建普通最小二乘法（OLS）模型研究新型研發機構人才結構方面的可視性程度與政府財政支持規模之間的關系。模型的形式分別如下：

式（1）～（4）中：Fina 表示地方政府對新型研發機構的財政補貼規模；Senior、Medium、Junior分別表示新型研發機構高級職稱、中級職稱和初級職稱的人數；是控制變量的集合；μ表示隨機誤差項；β1、β2、β3是各變量的相關系數。

此外，構建回歸模型研究新型研發機構是否進行成果產業化對獲取政府財政支持的影響。模型的形式分別如下：

式（5）～（8）中：Project 表示財政支持項目數；Indus 表示是否進行成果產業化；Tech 表示是否進行技術服務；Appli 表示是否進行研發成果應用；表示一組控制變量，i表示新型研發機構的序號，t表示年份。

3 實證分析

3.1 描述性統計分析

從表2 可見，樣本新型研發機構獲得政府財政支持經費額的差距較大，財政支持項目數也同樣存在差距較大的情況。從新型研發機構人才結構來看，研發人員中高級職稱人數的均值僅為初級職稱人數的一半，說明新型研發機構中高級職稱人數較少、中級職稱人才次之、初級職稱人才最多，人才結構較為合理，但不同層次人才分布的標準差較大，說明不同新型研發機構人才結構有較大差異。就成果轉化而言，有61%的新型研發機構進行了成果產業化，但進行試驗發展和研發成果應用的新型研發機構數量分別只占28%和22%。

表2 變量描述性統計結果

3.2 基準回歸檢驗

基于如式（1）至式（4）的基準模型，樣本變量的回歸結果依次如表3 中列（1）至列（4）所示。其中，β1系數在1%的水平上顯著為正，表明樣本新型研發機構中高級職稱研發人員數量與政府財政支持呈顯著的正相關關系；β2和β3的系數均不顯著，說明樣本新型研發機構科研人員中中級職稱和初級職稱研發人員數量與政府財政支持并無顯著的相關關系；其他結果也與預期一致。說明地方政府確實基于可視性偏好對新型研發機構進行選擇性財政補貼，當新型研發機構擁有較多高級職稱的研發人員時，地方政府傾向給予新型研發機構更多的財政支持，H1得到驗證。

表3 不同職稱科研人員數量對樣本新型研發機構獲得財政支持經費影響的分析結果

基于如式（5）至式（8）基準模型的回歸結果依次見表4 中列（1）至列（4）。其中，β1的系數顯著為正，說明進行成果產業化的新型研發機構能夠獲得政府更多的財政支持；β2和β3的系數均不顯著，說明新型研發機構是否進行技術服務以及是否進行研發成果應用與政府財政支持并無顯著的相關關系。表明政府在進行財政資金的分配時，更傾向于對已取得成果的新型研發機構進行扶持，更多的是一種“錦上添花”的支持，而非“雪中送炭”的補助。由于成果可視化偏好的影響，政府往往將有限的財政支持給予進行成果產業化的新型研發機構，由此，H2得到檢驗。

表4 成果產業化狀況對樣本新型研發機構獲得財政支持經費影響的分析結果

3.3 異質性分析

3.3.1 地區異質性分析

由于地理區位、經濟基礎等條件不同，廣東省部分地市，如位于經濟相對發達的珠三角地區的廣州、深圳、佛山等城市以只占全省三成的地域面積貢獻了全省80%以上的總產值［24］，表明廣東省區域發展差異非常明顯。受到區域因素影響，不同地區支持新型研發機構發展的動機不同，因此不同地區新型研發機構在獲得財政支持方面的表現也不相同。將樣本新型研發機構按照是否位于珠三角地區分為兩組，分別基于如式（4）和式（8）的基準回歸模型進行回歸分析。結果如表5 所示，珠三角地區更容易基于可視性特征對新型研發機構進行支持，這可能是因為在珠三角地區，新型研發機構數量較多，政府需要進行有選擇的財政支持；而非珠三角地區新型研發機構數量較少，地方政府一般會將其作為示范項目進行推廣，因此各新型研發機構獲得補貼的機會比較均衡。

表5 地區異質性對樣本新型研發機構獲得財政支持影響分析結果

表5 （續）

3.3.2 建設主體異質性分析

按照不同的建設主體，新型研發機構可分為企業主導型、高校與科研院所主導型、政府主導型以及社會組織、團體或個人主導型，所涉及的具體行業也眾多，建設主體的不同，新型研發機構高級職稱研發人員數量以及機構是否進行成果產業化對于建設主體的影響也有所不同。同理，分別基于如式（4）和式（8）的基準回歸模型進行回歸分析，由表6 的回歸結果可知，樣本新型研發機構高級職稱研發人員數量對于高校及科研院所主導建設的新型研發機構獲得財政支持經費額呈顯著的正相關關系，對于企業和政府主導型的新型研發機構獲得財政支持經費額則無顯著影響作用；高校和科研院所主導建設的新型研發機構進行成果產業化與獲得政府財政支持呈顯著的正相關關系，而在企業和政府主導建設的新型研發機構中則無顯著的相關關系。以上結果也說明，政府進行財政扶持的可視化偏好在高校和科研院所主導建設的新型研發機構中更為顯著。

表6 建設主體異質性對樣本新型研發機構獲得財政支持經費影響分析結果

表6 （續）

3.4 穩健性檢驗

進一步，分別基于如式（4）和式（8）的基準回歸模型，通過替換自變量的度量方式來檢驗研究結論的穩健性。首先，以依據學歷劃分的高級人才數量替換依據職稱認定的高級職稱人數。這是因為，在新型研發機構中，高級職稱人數往往較少，并且部分高級科研人員由于就職期限較短而尚未獲得職稱認定，這將有可能使得基準回歸結果產生偏誤，為此，以學歷來劃分高級科研人才規模，以減少由于變量度量帶來的偏誤。結果如表7 所示，高級職稱人才數對財政支持經費和項目數量的影響仍然顯著為正，表明本研究的實證結果具有穩健性。同理，將是否進行成果產業化這一變量替換為累計專利申請數量。這是因為新型研發機構進行成果產業化和申請專利都是顯性化的、可量化的成果指標，若新型研發機構是否進行成果產業化與政府財政補貼有正相關關系，那么新型研發機構累計申請專利數也會與政府補貼呈正相關關系，而表7 的回歸結果支持了這一點。值得注意的是，與表5 不同，累計申請專利數的系數在地區間無顯著差異，這說明雖然非珠三角地區新型研發機構獲取財政補貼的機會更具有均衡性，但地方政府仍會依據新型研發機構的專利申請數量等顯性化指標來進行補貼分配。

表7 替換變量的穩健性檢驗結果

3.5 進一步討論

新型研發機構獲得政府財政補貼表明其獲得了更多用于創新和發展的資源，同時也向市場傳遞出利好的信號，從而容易獲得更多的外部融資支持以促進其進一步發展。那么，新型研發機構獲得財政補貼能否提高其績效水平？對此，以新型研發機構獲得各級財政補貼為自變量，以新型研發機構的創新績效為因變量進一步討論新型研發機構獲得財政補助與其績效之間的關系，其中，樣本新型研發機構的創新績效使用數據包絡分析（DEA）超效率模型計算而得。如表8 所示，列（1）～（4）分別報告了財政支持經費總額、國家級財政支持經費、省級財政支持經費和市級財政支持經費對樣本新型研發機構創新績效的影響結果。回歸分析結果顯示，上述不同類型財政支持經費的回歸系數均顯著為正，表明獲得財政補貼越多的新型研發機構在創新績效上會有更好的表現，這一結果與周恩德等［9］的研究結論基本一致。比較3 種不同級別的財政支持經費對新型研發機構績效促進作用的大小發現，相對于省級政府補貼和市級政府補貼，國家級財政補貼對新型研發機構績效提升作用更加明顯，說明相對于地方補貼支持，國家級的補貼對新型研發機構的扶持效率更高、效果更好。

表8 財政支持經費對樣本新型研發機構績效影響的分析結果

綜上所述，地方政府在對新型研發機構進行財政補貼時確實存在著可視性的偏差，然而考核指標的可視化程度并不一定與重要程度成正比，為此，將新型研發機構的考核指標分為4 個象限（見圖1），可見政府補貼往往更容易對“可視化程度高-重要程度高”和“可視化程度高-重要程度低”的指標進行補貼，容易忽視“可視化程度低-重要程度高”的指標的重要作用，因而造成對研發機構補助的可視性偏差。

圖1 新型研發機構指標可視化程度分區

4 結論與啟示

4.1 研究結論

本研究基于可視性的視角實證分析發現，政府對于新型研發機構的財政支持具有一定的偏好性：新型研發機構中高級職稱科研人員數量對于機構獲得政府財政經費和項目支持具有顯著的促進作用，而中級職稱和初級職稱科研人員的數量則無顯著的促進作用；進行成果產業化的新型研發機構能夠擁有更多政府財政支持，而不進行成果產業化的新型研發機構對于獲得政府財政支持無顯著促進作用。同時，高級職稱科研人員數量以及成果產業化等因素對于新型研發機構獲得政府財政支持的影響在珠三角地區更為顯著，對非珠三角地區的影響不顯著。此外，相比于企業主導型和政府主導型新型研發機構，高校以及科研院所主導建設的新型研發機構在獲得政府財政支持時受可視化偏差影響更為明顯。

4.2 啟示

（1）政府在進行財政支持時，對于那些可視性程度高、重要程度也高的項目往往會給予較多的財政支持，因為這類項目不僅能夠促進地方發展，也有利于當地黨政領導干部績效的考核，為了更好地進行更長遠的創新活動，優化這樣的政策偏好非常有必要，因此應適當增加政府財政支持的普適性。（2）創新前期本就需要大量的人力和物力的持續投入，由于創新過程的復雜性和長期性，那些重要程度較高但可視性程度較低的項目往往難以獲得政府財政支持，因此政府提供財政支持若只是根據新型研發機構是否成功實現科技成果產業化未免有所不足，應當從多方面考慮創新過程的復雜性后作出決策。（3）政府應當細化財政支持政策，更好地扶持新型研發機構發展。通過設計更加全面、完善的考核體系，優化地方政府的創新支持手段，引導新型研發機構更加全面地發展。財政支持政策是推動地方區域經濟發展的重要推動力，為了使資源配置更為合理，政府的財政支持政策在保證基礎公共品供給的同時，應當根據新型研發機構的類型差異進一步細化政府扶持政策，力求政府財政經費能夠更好地促進新型研發機構的發展以及創新成果的轉化。