廣州市重大科技專項管理實踐與管理優化思考
——以首批重點領域研發計劃項目為例

王 麗，葉小廷，閆宇琪

（廣州市科技項目評審中心，廣東廣州 510095）

1 研究背景

科技立則民族立，科技強則國家強。推動科技創新發展，實現高水平科技自立自強，必須充分發揮政府財政專項資金的引導扶持作用，而科技計劃項目是政府支持科技創新活動的重要載體，因此做好科技計劃項目的組織實施與管理對于推動科技創新發展至關重要。

2014 年開始，我國中央財政科技計劃管理進行改革，將各部委實施的計劃類別統一整合為5 類，分別為國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）、基地和人才專項。其中，國家重點研發計劃由若干目標明確、邊界清晰的重點專項組成，聚焦國家重大戰略任務，以目標為導向，采取從基礎前沿、重大共性關鍵技術到應用規范進行全鏈條創新設計、一體化組織實施方式［1］。國家重點研發計劃從2016年實施以來，在社會發展、高新技術、農業科技、基礎研究、基礎配套領域均部署了不同的重點專項，截至2019 年9 月已啟動65 個專項（不含國際科技合作專項）［2］；共立項3 881 項，中央財政經費投入達803.02 億元［3］，項目牽頭申報單位基本覆蓋我國各省、自治區和直轄市。

國家重點研發計劃項目的布局和發展方向備受社會各界關注，專家學者們從不同角度和層次進行了分析和研究，并結合多維度的數據分析和管理實踐提出了許多值得參考借鑒的建議。在項目組織管理層面，如劉劍蕾［4］就如何有效加強重點研發計劃項目統籌組織與管理、提升項目實施成效提出了相關建議；馬行超［5］分析了“十三五”國家重點研發計劃項目過程管理中存在的主要問題，提出了項目組織實施的建議和措施。在立項評審機制方面，如樊俊［6］從立項評審機制角度對法國國家科研署項目和國家重點研發計劃項目進行比較研究；鄭床木等［7］、劉蔚等［8］從專項領域分別對農業領域和納米科技領域的立項情況進行分析。從項目承擔單位層面，張江等［9］、呂鑫等［10］從承擔單位性質分別對高校和科研院所承擔和申報項目進行了研究。

廣州市跟隨國家科技計劃體系改革步伐，于2019 年出臺了《廣州市重點領域研發計劃實施方案》等文件，并于當年發布了重點領域研發計劃項目申報指南。但目前還未發現針對廣州市重點領域研發計劃項目（以下簡稱“重點項目”）管理方面的研究成果。基于此，本研究對廣州市首批立項的重點項目情況進行分析，根據關鍵節點考核情況討論項目組織管理中存在的問題，并提出優化項目管理的對策建議。

2 廣州市首批重點項目立項情況

2019 年3 月，廣州市人民政府印發了《廣州市重點領域研發計劃實施方案》，明確將新一代信息技術、人工智能、生物醫藥與健康、新材料、新能源、海洋經濟等重點產業領域的產業發展技術瓶頸和技術創新問題作為重點主攻方向。同年7 月，廣州市科學技術局發布了《廣州市重點領域研發計劃 2020年度重點專項申報指南》（以下簡稱《指南》），部署了 5 個專項24 個方向的39 個項目，每個項目的資助金額為500 萬元～4 000 萬元不等，擬資助金額達37 300 萬元。經遴選，最終立項36 個項目1），資助經費達35 300 萬元。

2.1 立項數量和資助經費情況

首批廣州市重點領域研發計劃分為5 個專項：“智能網聯汽車”“腦科學與類腦研究”“新材料”“人工智能”“重點專項”，各專項項目立項總體情況見表1。從財政經費投入分析，“腦科學與類腦研究”的財政科技資金投入力度最大、占財政科技資金總額的比例最高，其次為“新材料”，投入最少的是“重點專項”；按單項平均財政經費分析，“智能網聯汽車”最高，“人工智能”和“重點專項”最低；從申報和立項項目數量分析，“人工智能”項目申報數量最多、競爭最激烈，平均競爭比為10 ∶1，而“腦科學與類腦研究”和“重點專項”的實際立項數量低于指南擬立項數量，其他部分專項的項目申報質量一般，未達到立項要求。

表1 廣州市首批重點領域研發計劃立項主要情況

2.2 牽頭承擔單位分布

習近平總書記指出，要優化和強化技術創新體系頂層設計，明確企業、高校、科研院所創新主體在創新鏈中不同環節的功能定位，激發各類主體的創新激情和活力［11］。因此，分析重點領域研發計劃的機構競爭力有助于了解廣州市科學研究的核心力量和生長點。按照機構屬性劃分，將首批重點項目的牽頭承擔單位分為高等院校、企業、醫療機構和科研院所4 類，各類單位承擔項目數分別為18 項、11 項、5 項和2 項。其中，高等院校和企業為主力軍，兩者承擔項目數和獲資助經費分別占比為80.56%和81.58%，而科研院所所占比例較低（見表2）。

表2 廣州市首批重點項目中不同類型牽頭承擔單位獲立項情況

如圖1 所示，“腦科學與類腦研究”的項目牽頭單位主要為高等院校和醫療機構，“人工智能”的項目承擔單位以企業為主，“新材料”的項目承擔單位以高等院校為主，“智能網聯汽車”和“重點專項”的項目承擔單位主要為高等院校和企業。

圖1 廣州市首批重點項目中不同類型牽頭承擔單位分布

2.3 項目實施模式

首批立項的重點項目中，有31 個項目為合作申報，占比達86%，表明重點領域研發計劃項目的研究開發方式以合作創新為主；涉及的合作單位共有60 家，其中廣州市的本土單位有40 家，以市內合作為主，同時也吸引了一部分外地科研優勢力量。從各項目承擔單位與合作單位情況來看，以“高等院校+企業”“高等院校+科研院所+企業”合作申報為主（見表3），體現了產學研融合、形成創新合力，符合深化科技體制改革的發展要求。

表3 廣州市首批重點項目中各類專項主要合作模式分布 單位：個

3 廣州市首批重點項目組織實施和管理存在問題分析

廣州市重點領域研發計劃項目實施周期為3年，截至2021 年6 月，首批立項項目已實施1 年多，廣州市科學技術局圍繞項目合同計劃進度執行情況、關鍵節點指標完成情況、取得的突出進展、經費到位與撥付、核算與使用情況等組織開展關鍵節點考核，5個專項36 個項目整體執行情況較好，部分項目已取得比較好的進展和成果；但也存在一些問題，如檢查專家組認為項目研究內容完成難度較大、項目執行缺少統籌導致研究內容碎片化、項目實際進度比預期滯后、經費使用不規范等，反映了重點領域研發計劃項目在組織實施及管理方面存在一定不足。

3.1 部分專項申報競爭力較低

在首批重點項目中，除“智能網聯汽車”，其他4 個專項均采用自主申報、競爭性評審、擇優立項的方式組織項目。其中，“腦科學與類腦研究”和“重點專項”部分方向的項目申報數不足3 項，競爭強度比較低；而腦脊髓損傷治療和康復臨床研究，腦修復與治療大動物腦疾病模型和高靈敏度、高精度四極桿質譜儀器方向的項目申報因質量未達到《指南》研發內容和指標要求最終均未立項。科技創新需求是重點研發計劃項目的重要來源之一，但《指南》主要采取自上而下的編制方式，可能無法精準識別出急需需求、真實需求，以需求為導向的項目形成機制有待進一步夯實。

3.2 專項間資助力度不平衡

在首批重點項目中，“腦科學與類腦研究”的資助金額占比達44.76%，比“人工智能”的資助金額高4倍多；從單個項目來看，“智能網聯汽車”與“人工智能”的平均資助金額相差2 倍。2017 年廣州市打造高端高質量新產業，率先提出重點實施新一代信息技術、人工智能、生物醫藥（IAB）和新能源、新材料（NEM）產業行動計劃，從《指南》支持方向和支持額度情況分析來看，總體符合廣州市重點實施產業布局，但從支持力度來看，不同專項和單個項目的支持金額相差較大，資源投入不平衡。

3.3 科研院所頭雁作用引領不足

高校和科研院所是國家重點研發計劃項目的主力單位。對首批重點項目相關信息統計可見，高等院校仍是項目主要牽頭單位，獲得立項數和資助金額占比分別為50%和51.84%，承擔技術創新與技術研發任務的科研機構在立項競爭力上明顯不足。根據廣州市科技業務管理陽光政務平臺注冊信息統計，截至2021 年4 月，已在廣州注冊的科研院所達140多家，其中具有獨立法人資質的有110 余家。由此看來，需要進一步挖掘科研院所的科技“火車頭”助力科技創新的作用。

3.4 財政經費撥付時間相對較長

首批重點項目《指南》發布于2019 年的9 月，經過立項評審、行政決策、公開公示等程序后遴選出立項項目，直到2020 年4 月份才開始撥付第一筆財政經費，歷時較長。重點領域研發計劃項目瞄準行業關鍵技術難題，甚至是亟待突破的“卡脖子”技術攻關，是實現由跟跑轉向并跑、領跑的關鍵，需與時間賽跑。這類項目一般從申報時就已經啟動相關研究，特別是高校或科研院所承擔的項目沒有自籌經費來源，財政經費如不能及時到賬，會大大影響項目實施進度。因此，應確保財政經費支持政策落實到位，加快重點項目資助款項撥付速度，為科研單位“雪中送炭”。

3.5 項目過程管理效果不及預期

首批重點項目各專項雖成立了重點領域研發計劃戰略咨詢評審專家委員會和各領域專家組，提出重點主攻方向、專項工作方案以及參與項目指南編制等，但專家委員會僅參與前期立項工作，未長期跟蹤項目實施，而第三方專業機構主要是在立項、實施、驗收階段組織專家完成評審，也未能系統性掌握或跟進項目執行。由此可見，廣州市重點領域研發計劃項目在管理環節上存在不連續性，未能及時發現項目存在的問題并提供指導，項目過程管理效果未達到預期目標。

參照文獻[7], 它的耗散另行在ξh=π處設置r=10加以限定. 改進B最終的系數為al= {-0.032 803, 0.225 61, -0.885 98, 0.110 61, 0.720 07, -0.159 24, 0.021 742}, 如圖1所示, 該改進關于色散獲得相當大的改善并在整個波數范圍滿足r≤10. 通過以上改進, 可在較短的距離內從主波面中消除原始的7點6階中心格式的偽波, 見圖2.

3.6 項目承擔單位組織管理水平參差不齊

在首批重點項目的實施過程中，各承擔單位的項目組織管理水平參差不齊。在經費使用方面，高校、科研院所和醫療機構等事業單位一般會為項目配備科研財務助理，基本能按相關管理規定執行；而企業作為市場化運營主體，通常專注于技術開發結果，在項目經費核算和使用規范性等方面相對薄弱。在項目管理方面，部分合作單位之間缺乏有效溝通，牽頭單位對項目的統籌和監督不夠到位；部分單位對項目變更程序和分期撥款進度了解不清楚，影響了項目計劃進度。

4 廣州市重大科技專項組織實施與管理優化的思考

4.1 強化頂層設計，做好規劃引領

4.1.1 完善申報指南編制與論證，精準識別科技需求

緊緊圍繞《廣州市科技創新“十四五”規劃》提出的發展布局，堅持“四個面向”，在戰略前沿與基礎研究領域、前沿技術與重點產業領域、城市治理與民生科技領域，加強技術領域系統部署。進一步強化頂層設計，將項目申報指南形成機制從“提需求—評需求—立項”的方式轉變成為“產業需求—戰略研究—頂層設計立項”的專家論證前置制，通過建立產業關鍵技術項目征集平臺，多渠道征集各重點領域最緊急、最急迫的技術需求。結合需求征集情況，可以由其他部委、專業機構共同編制指南初稿，同時應充分發揮咨評委和領域專家在指南編制中的專業支撐作用。對于初步形成的申報指南，在廣泛征求有關部門、產業界、公眾等多方意見的基礎上，明確參與指南編制的專家不得參與申報和立項評審，確保申報指南具有公信力。可參考國家和廣東省的做法，加強指南論證評估，可委托專業的第三方評估機構獨立、客觀地開展評估，確保項目指南中設定的指標可考核可評估、體量適中、合理可行，形成適度競爭機制，提高指南編制的科學有效性［12］。

4.1.2 合理配置財政科技資金，推進重點領域專項協同發展

科學調整財政科技資金的配置結構，既要突出重點、又要協調發展［13］。圍繞廣州市重點產業布局，結合重點主攻方向科學設計專項支持體量。通過完善項目組織機制和支持方式，合理配置財政資金，促進重點領域專項協同發展。結合項目研究內容和目標，適當平衡項目資助金額，可實行項目資金多元化投入，鼓勵引導區級財政資金、單位自籌資金以及其他渠道獲得的資金投入，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用。面向國家及省重大戰略需求的，可通過部省市聯動或省市聯動等方式，由中央財政、廣東省財政和廣州市財政出資，共同組織實施。綜合考慮廣州本地科技發展的關鍵領域、重點任務和重大項目安排，加強統籌協調，充分發揮地方政府在推進區域科技創新中的主體作用，不斷增強政府創新資源的有效供給能力［14］，最大化財政專項資金的投入效益。

4.1.3 補齊科研院所科研成果轉化短板

科研院所作為科技創新主體之一，主要從事與技術創新和技術轉移相關的工作，是科研成果從實驗室走向生產線的關鍵“橋梁”［15］，因此深入挖掘科研院所作為牽頭單位解決重大共性關鍵技術問題十分重要。廣州市作為粵港澳大灣區發展核心引擎的4 個中心城市之一，近年來通過引進境內外知名高校院所的科研成果和高層次人才等優勢資源設立本土的科研機構取得顯著成效［16］，建立以廣州實驗室、粵港澳大灣區國家技術創新中心為引領的“2+2+N”科技創新平臺體系，集聚了更多大科學裝置和高水平研究機構，所以應深入挖掘這些科研院所的技術資源，強化應用基礎研究，解決制約關鍵技術成果轉移轉化難題。在廣州市重點研發計劃項目的帶動下，可通過共建研發中心、中試基地、孵化器等創新載體的形式促進科研院所與企業、高校建立攻關項目組，開展產學研合作。推動科研院所更加接近市場，提高技術創新成果應用性，使技術優勢不斷擴展成為產業轉型升級的優勢。此外，建立以人才交流與培養為紐帶的產學研合作模式，打通高校和科研院所人才培育、企業技術團隊培養之間的人才通道，實實在在建立協同攻關機制，促進在穗的科研院所將取得的科研成果實現產業化，實現規模效益型發展，在可持續發展的道路上越走越遠。

4.2 完善立項評審機制，遴選優質項目

新時代下我國科技體制改革和科技治理現代化任重道遠。目前科研評價大多采取同行評議方法，受限于專家在細分行業領域的學術水平高低、權威專家導向、利益沖突等因素影響，公平公正性無法得到充分保證［17］。可考慮引入定量評估方法，采取定量與定性評審相結合的方式開展重大科技項目評審。如利用知識產權分析評議對申報項目的相關技術進行專利態勢分析、重點專利分析和侵權風險評估等，并形成分析報告，輔助評審專家進行判斷；針對成果轉化類項目，可以引入技術就緒度（technology readiness level,TRL）評價方法，在立項階段設立研發的TRL 基準，明確項目開始、中期檢查和結題驗收時所處的技術就緒度水平，定量評價項目關鍵技術的現狀和提升程度，為后期定量考核項目執行情況奠定標準。

4.2.2 優化評審專家遴選機制，提高評審質量

一是利用數據挖掘技術在評審系統中建立專家遴選應用模型，分析評審專家的研究領域和研究成果等信息，并通過與被評項目的項目名稱、所屬技術領域和研究內容等進行知識關聯［18］，讓最懂行的專家來評審項目。二是充分借助現代化技術手段提高專家遴選的科學性。如竇豆等［19］研究發現，國家自然科學基金委近年也在探索利用人工智能技術遴選專家，通過評審人和項目申請書的基本信息設定匹配算法，為被評項目自動匹配評審專家，提高評審工作效率和專家評審結果的公信力。此外，拓展評審專家資源，大力引入異地專家入庫，加強與外地專家資源共享，由此既可以減少項目申報中的“本地人情”關系，也可解決因本地高水平專家回避導致“二流的專家評審一流項目”等局限性。

4.2.3 完善評審指標體系構建，堅持分類評價

科學規范的評審指標體系是專家開展評審工作的“指揮棒”，也是遴選優秀項目的前提，因此應根據不同項目的特點和國家政策要求選擇適合的評價指標體系和權重值，確保對申報的科研項目進行科學客觀地評價和篩選。目前廣州市重點領域研發計劃項目評審指標是通過自上而下的方式構建，科技管理部門依據評估活動特點和自身經驗設計評估指標，經向專家咨詢優化完善形成評估指標體系，其有效性和科學性有待論證。因此，可進一步驗證和優化重點領域研發計劃項目相關評審指標。另一方面，廣州市重點領域研發計劃項目評審指標基本都是定性指標，受專家評審標準和尺度影響容易造成評審結果差異大，因此建議引入一部分定量指標客觀評價項目情況。此外，需要堅持分類評價原則，結合不同項目類型的研究特點建立分類評價指標體系，視情況靈活運用。

4.3 注重過程管理，提升實施成效

4.3.1 完善項目經費撥付制度，保證項目順利實施

健全科技項目管理體系，壓實項目承擔單位的主體責任，加強項目動態管理與監督，合理確定經費撥付計劃。根據項目研究進度緊急程度、資金需求等實際情況合理制定項目經費的撥付計劃［20］。對于研究任務迫切、沒有自籌資金或其他資金來源的項目，可以提前撥款；對于有配套自籌資金的項目，項目自籌資金支出認定可以追溯到申報之日。此外，應加快撥款進度，加強項目主管部門與財政部門的溝通協商，在項目主管部門預算得到批復前預撥科研經費，并在項目合同書簽訂后30 日內將資助經費撥付至項目承擔單位。在項目實施過程中定期督查、跟蹤、輔導項目經費支出情況，協助企業健全財務管理制度，嚴防出現“企業已關門，項目資金仍下達”等現象。

4.3.2 充分借助專業力量，建立長效跟蹤機制

建立完備的項目管理團隊，實施專業化管理。科技管理部門可組建一批思想品行好、專業水平高，并有一定時間和精力參與重大科技專項項目全流程管理的專家隊伍，協助做好項目的申報實施與橫向、縱向協調管理。根據項目發展的不同階段，有針對性地進行精準化、精細化服務保障。借助專業力量長期跟蹤項目實施進展，為提高專項項目的組織管理水平奠定堅實的基礎。項目承擔單位應組建項目管理團隊，項目負責人、科研財務助理、咨詢專家各司其職，并加強與科技部門的密切配合，切實從技術、財務、管理等方面做好項目過程管理。

4.3.3 把握科技評審新趨勢，優化組織管理機制

隨著廣州市重點領域研發計劃科技經費投入的不斷增長，做深做實做細項目全流程管理尤為重要。一方面可借鑒國家重點研發計劃做法，針對每個立項項目召開啟動會，由相關主管部門在對項目組開展全面培訓，講解項目管理制度、管理流程、項目過程管理、經費撥付計劃、財務管理、結題驗收等內容［21］；同時，組織專家組圍繞項目計劃方案、考核指標及考核方法、組織管理等進行深入探討，為項目順利實施提供專業指導與意見。另一方面，在項目實施過程管理的關鍵節點，對項目負責人、科研管理人員、財務助理等有計劃地開展科技政策、項目管理和經費使用等方面的培訓，確保項目管理各方能及時了解最新的政策文件要求，保證項目順利實施。

5 結論和展望

本研究以廣州市重點領域研發計劃首批立項項目為研究對象，分析了各專項的立項總體情況、財政經費資助額度、牽頭承擔單位分布及項目實施合作模式等，研究發現：（1）“人工智能”專項的項目申報數量最多，“腦科學與類腦研究”專項的財政資金投入最多，高等院校和企業是承擔項目的主導力量，合作模式以“高等院校+企業”“高等院校+科研院所+企業”為主。（2）在項目組織管理過程中，存在一些可以進一步改進的問題，比如項目申報競爭力較低、未充分展現技術需求導向的項目形成機制，不同專項領域資助力度不平衡、科研院所引領力不足，財政經費落實歷時長以及過程管理效果不及預期等。針對存在問題，并結合項目實施關鍵節點的檢查情況，從抓好頂層設計、完善立項評審機制和強化實施期管理三方面提出相應的優化完善建議，以期為科技項目管理效能提升提供參考，包括優化申報指南編制、合理配置財政專項資金，探索多元化評審方法、完善評審專家遴選，完善項目經費撥付制度、優化項目組織管理機制以及充分發揮專業力量加強項目管理。

此外，研究發現，對廣州市重大科技專項項目建立一套科學合理的立項評審指標體系有待進一步探討。因此，未來可根據重點項目的不同項目類別特點構建分類評價指標體系，準確把握評價重點，為做好重大科技專項項目管理提供保障。

注釋：

1）文中涉及到的有關數據，除非有特別說明，否則均為來源于筆者實際工作中積累。