食品安全社會共治的主體結構論

趙 謙，索 逸 凡

(西南大學 法學院，重慶 400715)

一、問題的提出

食品安全社會共治即是一種在多中心、多元化協同架構中，來推進彰顯“主體互動性……目標多樣性、策略因應性”[1]之食品安全共同治理的行為過程。伴隨《中華人民共和國食品安全法》(1)《中華人民共和國食品安全法》2009年制定，2015年、2018年、2021年修改。(以下簡稱《食品安全法》)第3條之專門原則性規定的出臺，其已經由一類理論爭鳴命題固化為一項頗具羈束性的規范意義概念。該類行為過程既是落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第50條確立的“最嚴格的覆蓋全過程的監管”基本原則的具體表現，也是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在“推進多層次多領域依法治理”中規定的“提高社會治理法治化水平”的一項重要內容。2017年《中國共產黨第十九次全國代表大會報告》在“八、提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”之“(五)實施健康中國戰略”中規定：“實施食品安全戰略，讓人民吃得放心。”[2]2019年《中共中央 國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》在“十、推進食品安全社會共治”中規定了相關風險交流、普法和科普宣傳、社會監督、投訴舉報機制等具體舉措。皆在事實上就上述原則、內容予以了更為明確、具體的價值取向和規范進路指引。

食品安全社會共治作為一種治理機制的具體創新嘗試，意味著我國食品安全治理實踐從監管中心主義邁向協作共治主義的適時轉進，也表明了我國在食品安全領域從“開放性控制”與“衡平化自律”[3]這兩個方面來推進后全能主義下國家與社會合作共治[4]之共同治理的基本立場。近年來，在食品安全社會共治的具體制度與踐行形態研究漸成熱點的背景下，不多的本體理論研究亦開始指向其可能的理念創新與體制突破[5]。試圖將“市場、國家、非政府組織等秩序的力量有機地結合起來”[6]，來解構所涉“支撐性保障”[7]，從而生成一種涵括“行動權利和接受權利”在內的公民權利[8]，并嘗試構建相應的“公民權利救濟制度”[9]。事實上，該類治理實踐更多地強調在維護既有監管權威的基礎上，通過食品安全監管部門、食品安全風險評估機構等相關非政府公共組織、消費者和食品生產、銷售相關行業組織等多方主體的參與、互動與反饋，來實現食品安全共同治理。該類活動的發起預期與行為效能皆取決于行為過程中不同治理主體的主觀認知程度與客觀評價水平。

故而有必要立足于相關法律規范“邏輯推理形式的實踐理性”[10]，在描述-經驗、邏輯-分析和規范-實踐的維度內[11]，來解構所涉共治主體的規范要義，最終為實現食品安全社會共治機制的優化[12]提供相應的體系化概念分析工具?？蓢@建立食品安全現代化治理體系的特定目標，將共治主體具體界分為監管主體、責任主體和權利人這三類。其中，監管主體是食品安全社會共治行為過程中的預設權威，責任主體即是預設權威的干預受眾，權利人則是相關風險承擔者與活動受益者。最終嘗試厘清各類主體在相應治理活動中的“法律地位和職權職責、權利義務”[13]等結構事項，以推進不同主體之間管制權力、自我約束與行動自由的良性協作。

二、食品安全監管主體的權威預設結構

承擔食品安全監督管理職責的政府相關職能部門即為食品安全監管主體。其作為食品安全社會共治行為過程中內含形式理性要素的法理型統治權威[14]，往往“承擔‘同輩中的長者’角色”[15]，從而在相關治理活動中來確證其“令人信服的威望和支配力”[16]。應嘗試逐步掃除所涉部門利益化傾向、地方保護主義等體制機制障礙，以實現相對集中的統一監管或高效協同的多頭監管，并為其他主體參與共同治理提供必要的制度空間。伴隨我國食品安全法的多次修改和國家機構改革的逐步深入，最廣延、全過程的食品安全統一監管體系已初具規模。食品安全監管主體作為相關行為的“規則的制定者和合作行為的推動者和激勵者”[17]，不妨通過可預測性、確定性與一般性維度的權威預設，來科學配置、協調各方監管力量。

(一)食品安全監管主體的議事協調型權威預設

該類權威預設往往與可預測性維度中相對宏觀層面的預先估計將如何行為[18]之方向性指引有關，其強調通過協商、溝通等協調性方法“對自身行為方式作出正確的選擇”[19]。該類方法旨在依托最大限度的體系調適性規范設定，來“預測具體的權利和義務，從而預測具體的法律后果”[20]。方向性指引所預設的權威往往是一種“承擔起組織協調重要的跨部門業務工作”[21]的議事協調型權威，在我國的食品安全統一監管體系中主要指向國務院食品安全委員會。

國務院食品安全委員會作為牽頭食品安全工作的“政策研究和規劃、信息交流與溝通、政策執行的協調與監督”[22]之高層次議事協調機構，具體負責食品安全相關形勢分析、工作統籌部署、重大舉措方向定性、督促落實監管責任等監管體系調適的宏觀預測性事項。該機構主要通過定期召開全體會議的方式來具體運作，會議事項往往涉及學習貫徹會議精神、總結相關工作、審議有關文件、研究部署重點工作等方面。所涉監管權責履行與法律后果衡量等實施性工作由國家市場監督管理總局承擔，日常事務則由市場監管部門的內設食品安全協調機構來負責辦理。

(二)食品安全監管主體的全過程監管型權威預設

該類權威預設往往與確定性維度中相對微觀層面的“秩序化的、有序性”[23]之準據性指引有關，其強調通過凸顯所涉系統要素之間的等級聯系和系統狀態的層次變化[24]的控制性手段實施干預。該類手段旨在于“新的攝入、連結、主觀形式、命題、多重性和對比”[25]所表征的過程場域中，來達致“事物內部諸要素的協調、和諧的狀態”[26]。準據性指引所預設的權威往往是一種凸顯“具體過程的識別、分析、設計以及在整個生命周期中對過程加以維護”[27]的全過程監管型權威，在我國的食品安全統一監管體系中主要指向市場監督管理部門。

市場監督管理部門作為專職的全過程食品安全監管機構，旨在通過“一致性、完備性、穩定性、清晰性以及法律適用過程的客觀性”[28]表征之確定性規范設定，為該部門實施的全程追溯式監管明晰“可預見的且客觀的行為指導和規制”[29]。只要食用農產品進入批發、零售市場或生產加工企業后即作為食品，由該部門從全過程督查、排查監管等方面推進預防性系統化控制，從特殊食品注冊、備案監管等方面推進準入性多元化控制，從抽檢、監測、預警、處置等方面推進環節性過程化控制，從落實主體責任與健全追溯體系等方面推進“由規制對象對自身施加命令和結果”[30]的自我規制。此外，該部門還要負責食品安全監管綜合協調的牽頭落實，從重大政策、應急體系、信息直報方面來推進相關制度的建構完善，從重大事件處置方面來提升相關制度的實施成效。并統一管理食品檢驗與認證工作，參與制定食品安全標準與風險監測計劃，負責食品安全風險監測計劃的執行而具體承擔風險監測工作。基于此，市場監督管理部門分別建立了食品生產監管、食品經營監管、食品抽檢監測監管、特殊食品監管、食品安全協調這五類專門內設機構來具體分工負責，并建立了認可與檢驗檢測監管、認證監管這兩類相關內設機構來處置食品安全相關事務。

(三)食品安全監管主體的協同監管型權威預設

該類權威預設往往與一般性維度中相對微觀層面的“特定效力范圍內的主體對于某一規范的同一遵守”[31]之結構性指引有關，其強調通過凸顯相應規范“系統內各組成要素之間的相互聯系、相互作用”[32]的整合性手段來實施協作。該類手段旨在面向不同組織要素，確立彰顯“制度正當性、智識合理性、功能有效性和結構科學性”[33]的協調合作過程中針對同樣事件的一般規則[34]。結構性指引所預設的權威往往是一種置于“主動的、多元主體合作共贏的協同運作機制”[35]中的協同監管型權威，在我國的食品安全統一監管體系中主要指向參加協同監管的農業行政部門、衛生行政部門和公安部門。

農業行政部門、衛生行政部門和公安部門作為特定事項范圍內的專業性監管機構，旨在切實彰顯所涉職能部門在不同分工領域的“組織、結構、程序、人員優勢”[36]，從而嘗試在體系性的權威框架內明晰更為廣延、更具公共性的“更大范圍有效的普遍準則”[37]。其一，農業行政部門負責食用農產品從種植養殖環節到進入批發、零售市場或生產加工企業前的質量安全監管，以及獸藥、飼料、飼料添加劑和農藥、肥料等其他農業投入品質量及使用的監管，由該部門的內設農產品質量安全監管機構來具體辦理。該類監管作為食品安全監管所涉“權利的射程范圍”[38]以外的前置性環節，凸顯針對“前”食品的質量安全監測、追溯與風險評估等保障性干預，以及標準、檢驗檢測體系等制度性建構。其二，衛生行政部門負責制定并公布食品安全國家標準，負責食品安全風險評估，組織制定食品安全風險監測計劃，由該部門的內設食品安全標準與監測評估機構來具體辦理。該類監管作為食品安全監管的工具性環節，凸顯“技術風險”“工具理性”[39]維度的科學事實類規制工具選擇，通過相關風險監測與評估來技術性啟動市場監督管理部門的全過程監管，并通過設定相應的行業內部控制技術標準為全過程監管提供類型化科學依據。其三，公安部門負責食品犯罪案件偵查工作，由該部門的內設食品藥品犯罪偵查機構具體辦理。該類監管作為食品安全監管的威懾性環節，凸顯金字塔型執法制裁體系中追究刑事責任的進階懲罰，從而為全過程監管提供兜底式規制策略選項。

三、食品安全責任主體的保障義務結構

履行食品安全保障義務的食品生產經營者與食品安全第三人即為食品安全責任主體，其作為食品安全社會共治行為過程中預設權威的干預受眾，在追求實現個體正當合法權益的基礎上，亦應基于理性的“公共利益衡量”[40]來做出恰當的行為判斷和選擇，從而在相應治理活動中積極發揮協同互動作用。該類主體既應恪守所涉食品生產經營、公共服務方面的安全保障義務，并積極落實相關責任，通過自主行為來達致“自發地約束其所實施的行政活動”[41]的自我規制；也當凸顯其應有的主體意識、權利意識與參與意識，并通過“對話式、實用主義式和內生式”[42]手段，依循“個體由于能采用他人的態度，以及由此能反思他或她的行為，而變成自我”[43]的反身性進路來實現針對監管主體的反向監督。

(一)食品生產經營者的內核性保障義務

該類食品安全保障義務人具體涉及整個食品生產、運輸、銷售全供應鏈上的各類組織體與個人，是主體性責任主體?！妒称钒踩ā返?條和《中華人民共和國食品安全法實施條例》(2)《中華人民共和國食品安全法實施條例》2009年制定，2016年、2019年修改。(以下簡稱《食品安全法實施條例》)第2條皆就食品生產經營者作為保證食品安全第一責任人的主體責任予以明確。前者從行為方式基準、行為道德指引和行為評判這三個方面就食品生產經營者的主體責任予以建構性規定，后者則從制度設定與過程性干預這兩個方面就食品生產經營者的行為方式基準予以闡釋性規定?；诖耍瑖@“落實生產經營者主體責任”[44]命題，《食品安全法》第33條至第83條，《食品安全法實施條例》第15條至第39條就從食品生產經營的一般性原則、全過程控制、標識及廣告準則、特殊食品準則等方面就食品生產經營者相應行為予以了體系化規定。

1.食品生產經營者的行為方式基準

《食品安全法》第4條和《食品安全法實施條例》第2條規定將“依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動”共同確認為實現相應合法性控制的行為方式基準，從而涵攝了“法律、法規”所表征的行為規范合法性與“食品安全標準”所表征的技術規程合法性之雙重要義。欲達致這兩類合法性要義，有必要以“建立健全食品安全管理制度”的相關制度設定為前提，強調以圍繞“預防和控制食品安全風險”所展開的全產業鏈過程性干預為主要舉措。

其一，在技術規程合法性要義方面，可考慮以落實質量安全管理為終極目的。既應依循《食品安全法》第48條的鼓勵性規定與保障性規定，建立健全“危害分析和關鍵控制點(HACCP)體系”[45]，以推進預防化食品質量安全管理；還應根據《食品安全法》第33條的準入要件規定和第44條的實施性規定，通過設置食品質量安全管理專門崗位與配備相應技術人員等措施，來推進專責化、技術化食品質量安全管理。其二，在行為規范合法性要義方面，可考慮以建立追溯體系為關鍵支撐。應基于《食品安全法》第42條之食品安全全程追溯制度的原則性規定，從生產經營主體和監管職能部門這兩個方面具體構建生產經營過程的全產業鏈“食品安全可追溯體系”[46]。生產經營主體應圍繞明晰上下游產品來源、去向的基本要求，通過真實、完整的記錄確立自我追溯體系；監管職能部門則應設定食品安全追溯標準與操作規程，并建立國家層面的追溯信息登記、管理平臺。進而推動這兩個方面自我追溯體系與監管信息平臺的有序對接，高效實現相關食品信息的全程、互通、共享、數字化追溯。

2.食品生產經營者的行為道德指引

《食品安全法》第4條設定之“誠信自律”準則作為所涉行為道德的原則性表達，即從自身素質要求與行為約束這兩個方面予以方向性指引。其一，“誠信”既是提升生產經營者作為主體性食品安全責任主體可信賴程度的道德基石，也是維系三方食品安全社會共治主體彼此間信任感和認同度的倫理支點。應嘗試明晰食品生產經營者誠信行為的期得利益屬性、利益配置狀況以及相應的利益協調規程，從而為達成必要的誠信共識確立相應的利益聯結點，以切實提升該方面行為道德指引的實效性。其二，“自律”作為一種凸顯規制者與規制對象同一性的行為約束方式，是降低食品安全監管主體控制成本、確保干預績效的有效途徑?！妒称钒踩ā返?條還進一步從行業自律的角度，嘗試推動從食品安全保障義務人到相應行業組織之自我行為約束的內外結合、雙向提升。

應嘗試梳理載明“依據、裁量權標準及承諾”[47]事項的食品生產經營者及其行業組織的自我約束權責清單與內部監督救濟規程，進而架構與來自食品安全監管主體、食品安全權利人之外部干預的協商互動渠道，以切實提升該方面行為道德指引的可行性。可考慮以加強自我過程控制為突破方向，基于《食品安全法》第47條、第83條之食品安全自查制度的原則性規定和第126條的罰則設定，圍繞生產經營過程中自查組織、人員、頻次、事項、程序、評價、整改與報告等事項，科學構建包括常規性自查與專項自查等形式的“食品安全自查體系”[48]。并通過對上市食品質量的主動性監測與風險隱患管控，積極推動食品生產經營者“基于管理的規制”“績效的規制”“原則的規制之自我規制策略”[49]有效適用前置性、自律性的生產經營過程控制。

3.食品生產經營者的行為評判

《食品安全法》第4條確立的“對社會和公眾負責，接受社會監督，承擔社會責任”的要求作為所涉行為評判的進路式表達，即從行為受眾、行為方式和行為結果類型這三個方面予以了列明。其一，“社會和公眾”是食品生產經營者相應行為的抽象意義受眾與具體意義受眾。食品生產經營行為不應僅僅只是一般意義的市場行為，還應是一種關乎社會公共利益的公共服務行為，必要的社會秩序考量應當是該類行為的應有之義。雖然該類行為的客體對象往往是普遍意義、非特定的食品消費者，但在相應的生產、經營、消費法律關系中，作為食品安全權利人的消費者則可以被具象化厘清。其二，“社會監督”即為對食品生產經營者相應行為的一種監督方式。該類監督旨在于在“多中心的公共行動體系”[50]下，將食品安全監管主體以外的他項監管力量引入監管過程。進而通過社會監督規范的設定，從社會監督的組織形式、技術手段、權責邊界與績效標準等方面，來推動實現食品安全權利人、相關人等廣延第三方對食品安全監管的積極、有效參與。其三，“社會責任”則為食品生產經營者應針對其行為所承擔的一種結果類型。該類責任形式更多地凸顯其作為食品安全共同體成員[51]，在協力推進形成理想食品安全環境過程中應承擔之法律責任以外的道德責任。其往往強調該類食品安全保障義務人在追求各種抽象、具體經濟效益的同時，還應在“道德境界”[52]層面明晰所涉生產經營活動在人本理念關懷、消費者權益保護、有序社會環境建構等方面“維護和增進社會公益的義務”[53]。

基于此，食品生產經營者因其食品安全違法行為承擔相應的行政、刑事法律責任以外，還須承擔相應的民事賠償責任，并在“適用范圍、認定構成與責任后果”[54]等方面予以清晰設定。為避免因各種事由造成該類賠償責任難以履行而流于形式，有必要依循《食品安全法》第43條之鼓勵性規定，通過體系性的食品安全責任保險設定“保障大規模侵權中的受害人權益、激勵經營者強化主體責任意識及能力、構建合理的風險分擔機制”[55]，以切實提升所涉“新興風險的處置效能”[56]。應根據2016年《食品生產經營風險分級管理辦法(試行)》的風險等級劃分規定，針對不同風險等級的食品生產經營者設定差異化的食品安全責任保險投保機制。A 級風險的食品生產經營者，應鼓勵性投保，由其自愿選擇是否投保；B 級風險的食品生產經營者，應引導性投保，但在做出書面承諾的前提下，可申請豁免；C 級風險的食品生產經營者，應原則性投保，但在提供有效擔保的前提下，可申請豁免；D 級風險的食品生產經營者,應強制性投保。

(二)食品安全第三人的衍生性保障義務

該類食品安全保障義務人主要涉及作為食品安全領域相關利益群體[57]之從事食品安全公共服務活動的各類組織與個人，是外延性責任主體?！妒称钒踩ā返?5條、第17條、第40條、第43條、第48條、第107條、第139條和《食品安全法實施條例》第51條、第84條、第85條、第86條等相關規定，針對食品安全第三人的外延責任予以原則性的闡釋規定。圍繞食品安全風險監測(3)例如，2010年《食品安全風險監測管理規定(試行)》(已失效)、2013年《食品安全風險監測承檢機構管理規定(試行)》、2013年《食品安全風險監測管理規范(試行)》、2013年《食品安全風險監測樣品采集技術要求》、2013年《食品安全風險監測問題樣品信息報告和核查處置規定(試行)》、2021年《食品安全風險監測管理規定》。、食品安全風險評估(4)例如，2010年《食品安全風險評估管理規定(試行)》。、食品檢驗(5)例如，2010年《食品檢驗機構資質認定條件》、2010年《食品檢驗工作規范》(已失效)、《食品檢驗機構資質認定管理辦法》(2010年制定，2015年修改)(已失效)、2010年《食品檢驗機構資質認定評審準則》(已失效)、2016年《食品檢驗機構資質認定條件》、2016年《食品檢驗工作規范》。、食品認證(6)例如，《綠色食品標志管理辦法》(1993 年制定，2012 年、2019 年修改)、2001 年《有機食品認證管理辦法》(已失效)、 2003 年《綠色食品認證及標志使用收費管理辦法》(已失效)、《中華人民共和國認證認可條例》(2003年制定，2016 年、2020 年修改)、2014 年《綠色食品標志許可審查程序》。這四類主要公共服務活動，所涉食品安全第三人相關責任的實施性、可操作性配套規定亦初具規模。該類保障義務人往往作為技術第三方來參與食品安全社會共治行為過程，既有規范設定主要從行為羈束性和活動科學性這兩個方面設定其責任指引。

1.食品安全第三人的行為羈束性責任指引

該類責任指引旨在凸顯保障義務人應在取得相應技術資質并獲得批準的前提下，嚴格按照預設計劃、方案所明晰的行為規程來開展相關活動。其一，從事食品安全風險監測與食品檢驗、認證工作的機構皆被明確要求需要取得資質認定或具備相應的技術能力，食品安全風險評估機構的技術資質則通過國家食品安全風險評估專家委員會章程和專家委員會委托、指導相關技術機構的隱性規定予以明確。在獲得批準方面，食品安全風險監測、評估機構皆要求應由相應監管職能部門來確定；食品檢驗、認證機構則更多地強調其作為法人組織在符合相應資質要件和技術規范前提下的獨立運作，以及參與事中過程監管、事后結果監管而不是事前審批監管。其二，食品安全風險監測圍繞國家層面與部門執行層面監測計劃的制定與實施這兩個基本環節，在承檢機構管理、樣品采集、問題樣品報告與處置等方面，皆設定了較為清晰、明確的技術要求與操作規程。其三，食品安全風險評估在評估組織、評估原則、評估任務確立與下達、評估方案制訂與實施、評估結果公布與解釋等方面，設定了較為全面的綱領性操作規程以及相關文書格式模板。其四，食品檢驗在機構組織、管理體系、檢驗能力、檢驗人員、環境設施、設備和標準物質等方面，清晰列明了檢驗機構的資質認定條件，并圍繞抽(采)樣和樣品管理、檢驗實施、結果報告、質量管理、監督管理等事項厘清了各個檢驗環節的具體要求。其五，食品認證則依循國家實行統一認證認可監督管理制度的基本原則，置于整體認證認可工作機制中，在認證機構、認證依據、認證原則、認證結果適用與監管等方面，確立了食品認證的一般性規定，并在綠色食品認證及標志使用管理等方面予以了特別規定?；诖?，應試圖通過在程序環節、行為指引方面，彰顯“明確法律依據”“實踐操作規定”“量罰基準格式”“執法程序”[58]諸項要素的指南手冊式控制，確保所涉數據、結果的規范性與真實性，否則即承擔相應的過程責任。

2.食品安全第三人的活動科學性責任指引

該類責任指引試圖通過相關專業術語的規范定義和關鍵事項的列舉式規定，強調該類保障義務人應依循相應的專業手段與技術方法開展相關活動。其一，圍繞食品安全風險監測、評估與食品檢驗活動中的“食源性疾病監測、食品污染、食品中有害因素、問題樣品、危害、危害識別、危害特征描述、暴露評估、風險特征描述、檢驗機構、檢驗方法證實、檢驗方法確認、復驗”等專業術語，皆厘清了其規范定義。其二，通過專門的實施性規定，分別就以下活動關鍵事項予以列舉式規定：承檢機構的資質要件與考核檢查事項；風險評估項目建議信息資料、應急評估啟動事由；檢驗能力結構要素、檢驗技術人員資質要求、檢驗工作環境功能要求、檢驗機構設施條件；認證機構設立要件與審批程序。標準化的技術規范與針對性的操作規程，即是在規范設定層面確認、固化所涉專業手段與技術方法的主要載體形式。基于此，應通過對相關規范標準的依法制定、執行和發展[59]，來試圖推進對各種客體類型、結構單元、影響因素的理性認知與標準化數據分析，以確保所涉數據、結果的客觀性與準確性，否則即承擔相應的結果責任。

四、食品安全權利人的參與形態結構

各種不同類型、不同場域中的食品消費者即為食品安全權利人。其作為食品安全社會共治行為過程中“食品安全風險的最終承擔者”[60]，應通過“反映廣大人民群眾的各種民生訴求、意見和建議”[61]維度的積極參與，在相應治理活動中具體彰顯食品安全社會共治在社會性和保障性屬性面向的消費者參與要義[62]。作為權利人的消費者雖然是食品安全共同治理活動的具體受益者，但也可在不同場域，以不同的方式來參與食品生產經營活動。事實上，食品安全權利人與各類食品安全保障義務人皆是依循食品供應鏈來開展活動的，一定范圍內兩者身份隨各自在供應鏈中扮演角色之不同亦可互換。應充分發揮食品安全權利人在具體治理活動所涉抽象利益與具體利益之利益平衡過程中的制約作用，通過食品安全共同治理中多元參與機制的確立，來達成國家與私人間合作[63]的強大治理合力，以嘗試推動各類主體間的對抗型利益關系逐步轉向互利共贏型利益關系?！妒称钒踩ā返?條、第12條、第23條、第89條、第108條、第115條、第116條和《食品安全法實施條例》第5條、第57條、第65條等相關規定，圍繞食品安全權利人的社會監督、投訴舉報、風險交流、普法和科普宣傳等行為事項予以了原則性規定，進而大致明晰了食品安全權利人參與食品安全共同治理的三種參與形態。

(一)食品安全權利人的監督型參與形態

監督型參與是食品安全權利人的主導參與形態。其作為一種經典意義的對抗式參與，旨在通過消費者及相關組織的投訴、舉報，發現食品安全問題、曝光食品安全違法行為，并督促相應監管部門工作人員依法履職。在該類參與活動中，投訴、舉報的對象即是監督客體，與食品安全權利人之間存在著直接的利益沖突。除了設置舉報獎勵制度調動權利人參與積極性外，還應保密相關信息，保護其合法權益。前述《食品安全法》和《食品安全法實施條例》規定主要通過“依法進行社會監督，有權舉報，依法了解信息、提出意見和建議，可以投訴、舉報”等授權性規定，來確證并固化權利人進行社會監督的合法權利；主要通過“應當公布，應當受理并及時答復、核實、處理，應當移交，應當及時處理，應當核實、通報”等限制性責任規定，來明晰權利人實施監督的途徑方式并確保其監督實效；主要通過“應當保密”等限制性責任規定和“不得打擊報復”等禁止性規定，保障權利人的合法權益；主要通過“給予獎勵，應當加大獎勵力度”等限制性責任規定和“制定舉報獎勵辦法，舉報獎勵資金納入預算”等保障性規定，將激勵式監督落到實處。基于此，有必要進一步從建構參與空間的制度完善層面有效推進該類監督型參與。

1.監督型參與的消極保障事項

該類保障事項旨在紓緩食品安全權利人實現參與所面臨的各種阻滯要素。作為監督客體的食品安全監管主體與責任主體，應積極強化自我行為規訓，以及明晰相應獎懲規范所表征的他律約束機制，從而為食品安全權利人的參與認知提供相對客觀的行為評判依據?；诖?，在不涉及個人隱私、商業秘密與國家秘密的前提下，嘗試通過適度公開監管標準、依據、結果等監管信息與生產經營、公共服務信息，以及新聞媒體的客觀真實報道，為食品安全權利人所主導的社會監督提供必要的資訊信息與監督渠道。

2.監督型參與的積極鼓勵事項

該類鼓勵事項旨在充分調動食品安全權利人的參與積極性。有必要設置多樣化的便捷投訴舉報渠道，并強調以實名投訴舉報為原則，以隨附翔實證據材料的匿名投訴舉報為補充。既應切實防范、遏止惡意投訴舉報行為，明確界定“惡意”乃至“惡意非法牟利”的判斷標準，并確立相應的“誰審查、誰舉證”規范，對投訴舉報行為報以最大限度的善意與信任。也要加強對投訴舉報人的有效保護，特別是針對打擊報復投訴舉報人的行為予以客觀定性、全面列明，并明晰相應的制裁措施。此外，還有必要落實舉報獎勵制度，不論舉報動機為何，只要舉報事項查證屬實，即應予以適當的物質獎勵為主、精神獎勵為補充之復合型獎勵。

(二)食品安全權利人的交流型參與形態

交流型參與是食品安全權利人的輔助參與形態。其作為一種互動合作式參與，旨在通過交流溝通食品安全風險評估、監管信息以及配合食品安全事故調查等資訊共享協作的方式，來增進權利人與監管主體、責任主體之間的共治共識。在該類參與活動中，食品安全權利人既是相關資訊的受眾，也可成為特定資訊的供給方。既有相關條款主要通過針對食品安全監管主體和第三人的“應當組織進行交流溝通”等限制性責任規定，確保權利人作為資訊受眾的知情權，并厘清相應的信息反饋渠道；主要通過針對食品安全責任主體、第三人和權利人的“應當予以配合，應當予以協助”等限制性責任規定和“不得拒絕，不得阻撓、干涉”等禁止性規定，來明晰權利人作為特定資訊供給方的配合調查義務?；诖?，有必要進一步從完善重在進行信息和意見交換的風險交流機制[64]方面具體保障該類交流型參與。

1.交流型參與的資訊受眾事項

該類受眾事項更多地強調食品安全監管主體和第三人所發布信息的質量與途徑，以切實保證權利人獲取資訊的權威性、科學性、便捷性與互動性。有必要列明食品安全相關權威信息、風險解讀的適格發布主體，由作為全過程食品安全監管機構的市場監督管理部門來履行官方資訊發布之責，各類技術第三方的待發布官方信息皆需要經該部門確認后由該部門統一發布。并設定常態化的食品安全信息月報制度，每月定期發布相應官方資訊；設定非常態化的食品安全動態信息發布制度，若發生有一定社會影響和關注度的食品安全事件則應進行即時的動態信息發布。亦應鼓勵相關研究機構、高校、協會、媒體和生產經營者，確立各自的食品安全學術資訊、行業資訊、媒體資訊等多樣化的非官方資訊發布制度。此外，還有必要通過“三微一端”等“互聯網+”途徑，來設置相應的食品安全資訊網絡互動平臺，從而及時回應、反饋權利人的信息咨詢與意見表達。

2.交流型參與的資訊供給事項

該類供給事項更多地強調在被動式配合調查過程中，應確保食品安全權利人提供“情況、資料、樣品”等資訊的真實性、準確性與充分性?？煽紤]以“食品及原料、工具、設備、設施”等證據材料現場封存、檢驗、固化和即時信息調取、談話筆錄等現場調查交流方式為基礎，以網絡互動平臺、電子郵件、熱線電話、信函、傳真等非現場調查交流方式為補充。作為相關資訊調查客體，如果食品安全權利人是直接肇事方，則負有羈束性資訊供給義務，應積極配合調查，否則即成為后續食品安全責任追究的加重懲戒事由；如果食品安全權利人只是利害關系方，則僅負有準羈束性配合調查責任，“不得拒絕、阻撓、干涉”調查，否則即承擔相應的不配合調查之罰乃至抗拒執法之責。該類交流就相關資訊調查主體而言，應由作為全過程食品安全監管機構的市場監督管理部門，統一實施相應事故調查處置；并通過必要的強制措施和衛生處置手段，推進及時、有效的“流行病學調查和違法行為執法調查”[65]。此外，還有必要充分發揮食品安全事故調查處理專家委員會等技術支持方的作用，從而在調查處理和應對處置過程中切實實現獨立、專業的第三方評估。

(三)食品安全權利人的教育型參與形態

教育型參與是食品安全權利人的補充參與形態。其作為一種氛圍營造式參與，旨在通過推進食品安全國民素質教育、食品安全知識普及等普法宣傳的方式，提升權利人實現參與所需素質能力，進而強化各方食品安全社會共治主體的食品安全意識，以有效營造實現共同治理所需環境氛圍。在該類參與活動中，食品安全權利人主要是被動的單向灌輸式普法宣講對象，但基于提升相應教育實效的考量，亦可在參與式普法活動中，積極發揮一定的宣講內容主動選擇與志愿者踐行作用。既有相關條款主要通過“國家”層面的確認性職責規定，明晰相關教育普及活動在結果面向應達致的“科學常識和法律知識”之知識結構要求，以及在實施方式面向所依托的“國民素質教育”途徑。基于此，有必要進一步從知識結構和實施方式這兩個方面積極落實該類教育型參與。

1.教育型參與的知識結構事項

該類事項旨在明晰所涉“科學常識和法律知識”的普及要義。“科學常識”主要指向食品衛生健康知識、食品安全知識與合理膳食倡議等行為常識指引，“法律知識”則主要指向食品安全規范性法律文件乃至其他規范性文件、食品安全國家標準與行業標準等行為規范指引?？蓢L試針對不同年齡段人群，厘清相應的初階、進階乃至終階的類型化知識普及要點。其一，針對未成年人的初階知識普及。應以“科學常識”為主導，旨在確立食品安全行為規則的普適性常識指引。其二，針對中青年成年人的進階知識普及。應以“法律知識”為主導，旨在于食品安全行為規則的普適性常識基礎上，充實必要的規訓性規范指引。其三，針對老年成年人的終階知識普及。應“科學常識和法律知識”并重，旨在于權利人風險承擔能力趨于弱化且更為倚賴所涉治理活動利益回饋之時，凸顯相應常識、規范指引的鞏固與實效。

2.教育型參與的實施方式事項

該類事項旨在明晰所涉教育型參與活動中不同主體的差異化屬性定位。其一，承擔食品安全監督管理職責的政府相關職能部門是實施相應普法宣教活動的第一責任人。該類主體應主動通過各種方式、手段推進宣教成效，營造良好的食品安全環境氛圍。其二，食品安全責任主體是該類活動的義務型受眾。該類主體必須積極配合監管主體來完成宣教活動，并將相應的知識普及評價結果列為食品生產經營風險等級評定的風險因素量化指標。其三，食品安全權利人是該類活動的權利型受眾。參與相關宣教活動是提升權利人實現參與所需素質能力的一種權利選項，當然有必要以尊重權利人的意愿、興趣為前提，但亦可將相應的知識普及評價結果列為權利人實施監督型參與的獎勵疊加指標。

五、結 語

多元化的食品安全社會共治主體是我國食品安全治理實踐邁向協作共治主義的關鍵表征，圍繞不同共治主體所涉管制權力、自我約束與行動自由的差異化定位，可將其界分為監管主體、責任主體和權利人。首先，監管主體作為食品安全社會共治行為過程中的預設權威，可依循相應的方向性、準據性與結構性指引，展開議事協調型、全過程監管型與協同監管型的類型化結構設定。應具體厘清國務院食品安全委員會、市場監督管理部門與參加協同監管的其他職能部門的地位屬性與權責清單事項。其次，責任主體作為食品安全社會共治行為過程中預設權威的干預受眾，可圍繞其履行食品安全保障義務的不同方式，展開內核性保障與衍生性保障的類型化結構設定。應嘗試從行為方式基準、行為道德指引和行為評判這三個方面厘清食品生產經營者的主體責任，從行為羈束性和活動科學性這兩個方面來設定食品安全第三人的責任指引。最后，權利人作為食品安全社會共治行為過程中的風險承擔者與活動受益者，有必要通過食品安全共同治理中多元參與機制的確立，推動各類主體間的對抗型利益關系逐步轉向為互利共贏型利益關系。監督型參與作為權利人的主導參與形態，應從消極保障和積極鼓勵這兩個方面有效推進；交流型參與作為權利人的輔助參與形態，應從資訊受眾和資訊供給這兩個方面具體保障；教育型參與作為權利人的補充參與形態，應從知識結構和實施方式這兩個方面積極落實?；诖?，通過對食品安全社會共治主體結構要義的類型化解構，可以為優化我國食品安全社會共治機制提供體系化的概念分析工具，進而為后續共治環境的規范特性與規制策略的控制要義相關研究設定必要的線索指引，最終以之為范型，來展開全域共同治理主體結構的自洽性、自足性檢視，或許是一種可行的部門行政法研究進路。