油田地面工程施工用地管理的認識

白春飛

大慶油田有限責任公司生態資源管理部

伴隨科學技術水平的不斷發展，經濟發展也步入了快車道，通過目前國際、國內形勢可以看出，原油和天然氣等資源作為重要戰略物資，逐漸變得緊缺，全球各個國家對其重視程度也在不斷增加，尤其是我國正處在高速發展的重要時期。為了保證國家石油天然氣等能源安全，各油氣田企業正在不斷研發提高采收率的措施和方法，增加對石油、天然氣的開采力度。為了動用更多有效儲層，需要增加和擴建石油天然氣開發、開采設施，作為石油天然氣開發、開采的基礎設施，油水井和各項配套設施的建設要全面完成，因此需要大量的土地作為基礎保障。不論是油氣開采的井場、井路，還是油氣加工的各類站庫，以及油氣集輸的各類管線和油氣配套的各類設施都離不開對土地的依賴。

油氣田地面工程基礎建設工作是服務于油田產能建設項目的，油田產能項目用地是指通過行政劃撥、有償使用等方式取得土地使用權或它項權利的土地，包括產能建設永久用地和產能建設臨時用地。大慶油田“十三五”期間年均臨時征用土地約2 723.4 公頃，永久征用土地約302.65 公頃，如何更加合理高效地利用土地資源是企業特別需要關注的。

1 國家相關政策法規

國家多次出臺各類法律、法規嚴格規定建設項目選址要集約節約使用土地，嚴格審批建設項目占用林地、草原、濕地和基本農田手續辦理工作。另外，從國家出臺的各項針對石油天然氣開發的政策看，國家對石油天然氣建設項目是大力支持的，具體表現在石油天然氣建設項目享有“先臨時后永久”用地手續辦理政策，享有“劃撥供地”取得土地使用權政策，還享有“單獨選址”用地選址政策，以上政策對石油天然氣產能建設項目用地手續辦理工作和用地保障方面起到至關重要的作用。

1.1 “集約節約用地”政策

《中華人民共和國土地管理法》（2019 修正）、《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）、《節約集約利用土地規定》（國土資源部令第61 號）、《大慶油田有限責任公司產能建設項目用地實施細則》（慶油發〔2016〕65 號）等法律、法規、規章中多次強調并指出，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策，油田公司（管理局）及所屬單位要認真貫徹執行，節約集約用地既是國家的大政方針，又是企業一貫執行的政策方針，嚴禁浪費土地以及低效率地使用征用土地。

1.2 “先臨時后永久”政策

自然資源部辦公廳《關于石油天然氣用地政策的復函》（自然資辦函〔2018〕1668 號）中指出“石油、天然氣、煤層氣、頁巖氣、致密油、頁巖油、致密氣等油氣資源開發涉及的鉆井及配套設施建設用地，可先由用地所在縣級以上人民政府自然資源主管部門按照有關法律、法規的規定以臨時用地批準使用，辦理有關手續。勘探結束轉入生產的辦理建設用地審批手續”；國土資源部辦公廳《關于進一步簡化報國務院批準的建設用地審批工作程序有關問題的通知》（國土資廳發〔2001〕43 號）中指出“石油天然氣生產企業按照上級主管部門下達的生產計劃，于每年年初，向擬鉆井區域所在地市、縣級土地行政主管部門通報產能及配套設施擬使用土地的有關情況，先按臨時用地申請辦理有關手續；每年下半年，再一次性由石油天然氣生產企業將產能及配套設施所需建設用地進行匯總，依法辦理正式用地手續；國土資源部《關于石油天然氣行業鉆井及配套設施建設用地的函》（國土地資函[1999]219 號）中指出“石油天然氣行業鉆井及配套設施建設用地，根據其特點，可先由所在地縣級人民政府土地行政主管部門按臨時用地批準使用，辦理有關手續。每季度末，石油天然氣企業再將所需鉆井及配套設施建設用地進行匯總，按土地管理法律、法規提出用地申請”。國家多次出臺各類文件支持石油天然氣生產建設項目按照“先臨時后永久”政策辦理用地手續，具有其他建設項目用地不具備的優勢，是保障油田取得合同法用地手續的重要支撐[1]。

1.3 “單獨選址”政策

《中華人民共和國土地管理法》（2019 修正）第二十五條指出“經國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，根據國務院的批準文件修改土地利用總體規劃”；《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2021年修訂）第二十三條指出“具體建設項目需要使用土地的，必須依法申請使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地。能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農用地的，按照下列規定辦理”。國家兩項法律法規明確對能源類項目進行用地選址時可以改變土地利用總體規劃，使用規劃圈以外的土地，只要按照國家規定辦理有關使用手續即可。

1.4 “劃撥目錄”政策

國土資源部二〇〇一年十月二十二日第9次部務會議：“一、根據《中華人民共和國土地管理法》（2019修正）和《中華人民共和國城市房地產管理法》的制定，制定本目錄。三、對國家重點扶持的能源、交通、水利等設施用地項目，可以以劃撥方式提供土地使用權”[2]。對于符合劃撥目錄的項目，享有按照劃撥供地的方式取得土地使用權，劃撥用地只需按照地方政府規定綜合區片地價繳納征地補償費，而其它以有償方式取得土地使用權的辦理費用較高且周期較長。

2 施工用地管理的做法

從資源有限性角度來看，土地屬于國家資源，耕地是保障糧食安全的基礎，少占土地和耕地是硬指標；從提質增效角度來看，石油公司剛剛經歷低油價的嚴冬時期，降本增效是今后工作的重點任務之一。在石油天然氣地面工程基建施工的過程中，既要符合國家和企業政策法規節約使用土地，又要滿足生產設施用地和安全距離等需要，這就對方案設計和土地管理工作人員提出了很高的要求。

2.1 合理布局節約用地

在方案設計時土地部門通過與規劃、設計、開發等部門充分結合，合理布局，參與界定用地范圍、面積等[3]；在參加項目選址時，做到科學選址，避免發生不必要的用地，避免造成因永久用地而導致的無法繼續耕種的土地（死角地）。在地面工程產能建設項目設計方案審查會上，提供工程項目用地調查情況，提出節約用地、合理用地的意見，編撰建設項目用地登記表[4]。

2.2 合理確定施工單位

建設單位每年有大量的地面工程建設施工工作量，包括新建產能、老區改造、安全隱患治理、科技研究等項目。大量的工作任務需要很多的施工單位來完成。按照管理規定，施工單位的確定通常是通過招標的方式，這樣選擇的施工單位工作標準高、業務能力強，便于施工管理并較好地完成建設工作。

2.3 提升事前約定的必要性

建設工程施工前，建設單位土地管理部門按管理規定與施工單位簽訂施工用地合同，指定用地范圍，標明用地標準，寫清考核機制，明確雙方責任，強化施工單位工作人員責任心，在施工前將用地量控制在最小范圍內[5]。

2.4 發揮事中監管的重要性

建設工程開工后，建設單位土地管理部門通過定期和不定期的對施工現場進行檢查，查看施工單位是否按照規定實施用地，是否超出指定范圍用地，是否對耕地進行表土分離[6]。在不定期的抽查時，主要檢查是否存在使用機械設備對需要人工施工的區域進行施工現象的發生。對于未按照合同約定和發生超占現象的，要求立即停工整頓，并按照合同規定和管理細則對施工單位開處罰單。在整改后符合規定的準予繼續施工，保證不發生不該發生的用地現象。

2.5 保證事后認定的準確性

建設工程竣工后，建設單位土地管理部門通過縣區級政府主管部門，會同被占地單位進行現場認定，現場認定時各方均采用兩人以上認定的方式，即現場認定人是第一責任人，嚴格核定占用土地權屬、地類、面積和地面附著物，保證占地面積丈量的準確性，根據國家和地方各級政府關于臨時用地補償標準有關規定[7]，在被占地單位、個人的權益得到有效保障的同時保護好企業利益不受損失。

通過調整布局、科學選址，“十三五”期間本公司年均節約永久征地面積約260公頃，節約臨時征地面積約190公頃；提過管理提升，年均節約臨時用地超110公頃。

3 保障施工用地的措施

土地征用是保障地面建設工程基建施工順利開展的必要前提條件，“十四五”期間，油田公司向國家、省、市各級政府爭取各類有利用地政策7項，有利的保障了用地手續辦理工作的順利開展。有了合法的用地手續，再輔以良好的企地關系，得到被占地單位和個人的理解支持，工程建設必然順利暢通。5 年來，年均辦理臨時用地許可211 項，辦理國有建設用地使用權出讓合同9份，辦理劃撥用地決定書7份。

3.1 取得政府合法用地手續

按照法律規定，建設單位在施工前要取得所在地國土部門的用地許可后方可開展建設[8]。建設單位在取得項目批復文件和投資計劃后，土地部門根據設計方案向縣區級國土部門提出用地申請，并由國土部門確定權屬地類后向建設單位發放確權圖；然后組織建設單位、被占地單位和個人對擬建設現場進行現場踏查，踏查后建設單位與被占地單位簽訂臨時用地合同，建設單位根據國土部門要求向其報送相關資料。如項目用地涉及林地、草原、濕地和基本農田等特殊地類，還應到相對應的政府主管部門辦理審批意見。最終國土部門通過公告、審批后發放臨時用地許可證。臨時用地許可證發放后，建設單位方可依據證載范圍和時間開展施工。臨時用地許可證即表明該項目施工用地合法、合規，任何個人和集體不得再對施工予以阻攔和制止。

3.2 取得被占地單位的支持

建設單位土地管理部門在工程開工前與被占地單位充分結合，通過簽訂臨時用地合同等方式取得被占地單位的同意和支持，被占地單位的支持是保證工程順利施工的前提條件之一[9]。通過結合，對現場情況逐一踏查，對于有特殊地面附著物的情況要充分考慮施工的可行性，充分考慮施工過程中還可能對周邊環境造成的其他影響，以此確定工程開工后不受任何阻礙，保證工程的順利竣工。

3.3 取得被占地村民的信任

油田施工征用的土地分為油田具有使用權的土地和不具有使用權的土地，不具有使用權的土地分為農村集體土地和企業國有土地，農村集體土地主要是耕地和草地，草地多數為被占地村委會集體所有，少數被個人承包，而耕地多數為被占地村民承包所有（即農民分地）。在油田滾動開發的60余年時間里，年復一年的建設中，每年都大量地征用很多農民的耕地，油田全部按照國家規定和省市政府的規定標準對被占地人予以補償，保證被占地農民的利益。通過及時將補償費發放到農民手中來處理好與被占地村民的關系，打消村民顧慮，從而保證在施工期間不受到農民群眾的阻擋。

4 結語

如何能夠合理、高效利用土地必須引起油田土地管理人員的重視。國家日益繁榮，石油天然氣需要量不斷增加，大慶油田經歷了60 余年的開發建設，本著大慶地下找大慶，大慶外圍找大慶的思路，深層天然氣和頁巖油的成功勘探和開發，為油田可持續發展注入了新的接續力量，產能建設項目不會間斷，開發建設者們應將節約集約用地內容納入到地面工程建設方案。建設單位要創新用地管理方式，積極推廣應用新技術、新工藝，降低建設成本，全方面保障產能建設項目的順利實施。