安寧市農村集體產權制度改革試點工作成功經驗與存在問題的反思

文/晏宏偉（云南省安寧市農村經濟經營管理站）

一、安寧市基本情況

安寧市位于滇中高原的東部邊緣，市域總面積1301.81 平方公里，距昆明市主城區28 公里，境內公路、鐵路交通發達，是昆明市的西大門和通往滇西8 個地州（市）的重要通道，具有得天獨厚的區位優勢。是“國家衛生城市”“國家節水型城市”“國家森林城市”“國家文明城市”，也是云南省唯一的全國縣域經濟百強縣。安寧市轄9 個街道辦事處，共有63 個村民委員會、338 個村民小組，37 個社區居委會、160 個居民小組，農村社區占63%；全市常住人口38.1 萬人，鄉村人口8.79 萬人，城鎮化率76.93%。安寧市于2019 年被農業農村部確定為國家級農村集體產權制度改革整縣推進試點縣，要求于2020 年10 月份全面完成。全市涉及農村集體產權制度改革工作的共9 個街道辦事處，484 個有集體經濟的村組，其中：村（居）委會80 個，村（居）民小組404 個。

二、農村產改工作完成基本情況

安寧市農村產改試點工作于2019年年初正式啟動，市、街道二級均成立農村集體產權制度改革工作領導小組，市級領導小組下設辦公室，在安寧市農業農村局下屬的安寧市農村經濟經營管理站（以下簡稱安寧市農經站）辦公，具體負責組織開展全市的農村產改工作。全市農村產改工作嚴格按《安寧市農村集體產權制度改革實施方案》規定的時間節點、工作完成任務組織實施，至2020 年12 月末，全市484 個產改單位全部完成了農村產改的主體工作，各階段工作完成情況如下：

——集體資產清產核資工作。全市484 個產改單位審核上報資產負債表匯總核實數為：農村集體資產總額403543.8 萬元，其中貨幣資金170385.5萬元、應收款項104625.8 萬元、存貨404.1 萬元、林木資產46.9 萬元、長期投資1273.8 萬元、固定資產102266萬元、固定資產清理12.1 萬元、在建工程24484.3 萬元、無形資產45.3 萬元；農村集體負債總額148163.1 萬元，其中短期借款318.9 萬元、應付款項118356.1 萬元、應付工資69.5 萬元、應付福利費24921.4 萬元、長期借款及應付款30.4 萬元、一事一議資金187萬元、專項應付款4279.8 萬元；農村集體所有者權益總額255380.7 萬元，其中資本11712.7 萬元、公積公益金271994.4 萬元、未分配收益-28326.4萬元。清理集體土地總面積約164.51萬畝，其中農用地總面積約156.56 萬畝，建設用地約7.92 萬畝，未利用地約0.03 萬畝。

——集體經濟組織成員身份認定工作。全市404 個組級產改單位共認定集體經濟組織成員147040 人，共50109 戶。按《安寧市農村集體經濟組織成員身份認定工作指導意見》的規定，凡被認定為組級集體經濟組織成員的，即同時被認定為所屬村級集體組織的成員。

——集體資產股權量化工作。全市484 個產改單位中，有經營性資產，包括有經營性固定資產、長期投資和經營性資源性資產的產改單位303個，占總數的62.6%，經營性資產價值38408.77 萬元，其中：經營性固定資產37134.94 萬元，長期投資1273.83萬元。經營性資源性資產共32.61 萬畝；只有非經營性資源性資產的產改117 個，占總數的24.2%；既無經營性資產，又無資源性資產的“雙無”產改單位64 個，占總數的13.2%；全市424 個產改單位量化集體經營性資產38408.77 萬元，量化資源性資產13.9萬畝。集體經濟組織股東總數290909個，其中村級股東數143869 個，組級股東數147040 個。

——成立新型集體經濟組織工作。至2021 年3 月末，全市484 個產改單位均成立了新型經濟村集體經濟組織，其中：成立村級經濟聯合社80 個，成立組級經濟合作社404 個，并完成了新型集體經濟合作組織的注冊發證、掛牌、刻制印章等工作。

三、農村產改工作取得的成功經驗

農村集體產權制度改革試點工作對于具體負責的安寧市農經站來說，也是一項全新和陌生的工作，在無上級具體指導的情況下，也只能根據自己對政策和具體工作的理解，摸著石頭過河，邊學邊干，邊干邊總結，也創新出了以下一些屬于自己的成功經驗和做法。

（一）強化頂層設計，精心組織、周密部署，確保試點工作步調一致

工作中，市級（市農經站）從始至終高度重視對整個工作的統籌和領導，對各階段工作應如何做、怎么做都作了精心的組織和周密的部署，包括工作方案、工作措施、工作方式、工作要求，以及各階段、各環節的工作內容和完成時限，工作中所需填報的各種表冊等，都以文件或通知的方式下發街道，確保了全市農村產改工作步調一致。

（二）牢固樹立以農民為中心的改革理念，把民主決策程序貫穿于工作的始終

農村產改的主體是村集體經濟組織，是農民自己的改革，只有把廣大農民動員起來，支持改革、參與改革，才能實現中央農村產改的宏偉目標。工作中，安寧市各級產改工作人員牢固樹立以農民為中心的改革理念，加強產改政策的宣傳、引導，廣泛動員農民積極參與、支持本村產改工作，并將產改各個階段、各個環節的工作均做到了村民民主討論、民主決策，結果公示、村民確認，把民主決策程序貫穿于工作的始終。

（三）創新工作制度、工作表冊、股權證書等，確保了工作的圓滿完成

產改工作中，市級結合工作需要和安寧實際，創新制定了農村產改工所需的一系列管理制度和工作實施意見，以及工作所需的各種表冊、股權證書等，確保了工作的圓滿完成。

（1）創新制定了《安寧市財政資金投入形成集體資產移交管理辦法》和《安寧市財政資金投入形成集體資產情況統計表》；

（2）創新制定了《安寧市農村集體產權制度改革試點工作檔案管理辦法》和《安寧市農村集體產權制度改革試點工作檔案目錄清單》；

（3）創新制定了《安寧市建立健全農村集體“三資”分類管理臺賬的實施意見》和《安寧市村集體經濟組織“三資”分類管理臺賬》；

（4）創新制定了《安寧市農村集體資產管理辦法》《安寧市關于依托新型村集體經濟組織加快發展農村集體經濟提高農民組織化程度實施意見》；

（5）編制下發了《安寧市村集體經濟組織資產負債表數據核實方法和相關賬務處理工作指南》《安寧市農村集體資產清產核資工作及清查數據檢查核實要求》；

（6）制定下發了清產核資階段工作所需各種摸底調查表冊和公示確認表冊；

（7）制定下發成員身份認定工作所需各種摸底調查表冊和公示確認表冊；

（8）制定下發股權量化工作所需各種摸底調查表冊、股份量化資產計算表冊和公示確認表冊。

（四）創新清產核資資產負債表數據的審核方式，確保了資產負債表核實數的真實和準確

針對清產核資資產負債表數據差錯較多的問題，創新了清產核資資產負債表數據的審核方式，即創新設計了《安寧村集體經濟組織二〇二〇年年末資產負債表情況清查核實明細表》，即對每個資產負債表科目的清查核實均設計了兩張表，一張核實明細表、一張核銷明細表。核實明細表用于填寫產改單位真實和有效的資產負債表各科目明細數據，并注明與賬面核對相符或盤盈情況，以及盤盈原因；核銷明細表用于填寫產改單位資產負債表賬面盤虧或毀損的各科目明細數據，并注明盤虧或減少的原因。各科目賬外盤盈增加數和賬面盤虧、毀損等核銷減少數，均應按安寧市農村財務制度的相關規定，辦理盤盈增加和核銷減少的財務處理手續。通過兩張表的清查、核實和填報，就可以準確得到每個科目的核實數，確保了資產負債表核實數的真實和準確。

（五）實現農村產改和鄉村振興工作的有效銜接，把發展農村集體經濟作為工作的重點

針對多數產改單位集體經濟薄弱的問題，安寧市高度重視農村集體經濟的發展，把鄉村振興戰略實施與農村產改試點工作緊密結合起來，以鄉村振興實施的項目為切入點，把鄉村振興項目與發展當地村級集體經濟結合起來，把各級政府投入的鄉村振興項目資金變為當地鄉村產業發展、集體經濟發展的撬動資金，而不僅僅是鄉村公益事業的發展資金。通過鄉村振興項目的實施，建成一批能產生穩定收入的集體經濟發展項目，2020 年全市財政共撥付16 個村的鄉村振興項目資金3160 萬元。

四、存在的主要問題和原因

安寧農村產改試點工作雖然按上級要求和本級實施方案的內容全面完成了，但工作不是一帆風順的，而是充滿艱辛和曲折，仍然存在和暴露出許多方面的問題，歸納主要有以下幾個方面：

（一）重視和認識不夠

一是領導層面，對農村產改工作的重視、認識、調研不夠，對工作沒有進行認真分析、研究和布置，對工作的艱難性、復雜性考慮不足，把工作想得過于簡單，認為就是農業和街道業務部門的一項具體工作，只要制定個實施方案，配合開會布置、強調一下就可以完成了。基于這種認識，安寧市級具體負責全市農村產改工作業務的只有3 人，街道級基本上是2—3 人，有的甚至由臨聘人員具體負責；二是村級層面，基本談不上認識、研究、分析了，更多的是上級安排怎么干就開會布置怎么干，多數村組干部甚至連上級政策、方案等文件都不看，只聽上級開會怎么講、怎么干，根本就沒想過我們村應結合政策怎么干的問題。

（二）基層工作人員業務是短板

基層工作人員業務素質能力弱是農村產改工作比較難的短板問題，也是一個無法回避、必須直面的問題。拋開農村產改理論上的東面不談，具體清產核資、成員身份認定、股權量化等具體業務應該怎么干？怎么組織？縣級工作方案、工作組織再好，最終落實的是街道和村組。安寧市街道級工作人員基本上是不具備經濟、財務等方面的抽調人員或兼職人員，對政策、業務的理解都不盡如人意，雖經培訓，但仍然不具備組織、培訓、指導所屬村組產改工作的能力，工作嚴重依賴市級；村級、組級工作人員也基本上是村組干部和村民代表，對產改工作業務的理解、掌握就更不用說了，能做的就是上級來人怎么教就怎么做，甚至基本做不對，要反復多次才能做完、做對。

（三）數據準確性不高

數據準確性不高是農村產改工作普遍存在的一個問題，主要包括兩個方面：一是基層工作人員難以完全理解、掌握農村產改相關表冊、報表的填報，導致清產核資相關報表數據準確性不高，特別是資產負債表核實數差異較大；二是資源性資產數據的填報缺乏依據，導致數據準確性不高。這主要是由于國土資源部門尚未完成農村集體土地的確權頒證工作，各產改單位也沒有能力對集體林地、水面、耕地、宅基地等資源性資產進行測量，無法準確填報各項資源性資產的數據；二是村與村之間沒有明確的界限，部分村與村之間存在土地、林地等方面的爭議。安寧市各產改單位填報的資源性資產數據，基本上是參照國土資源部門提供的、尚未確定的集體土地確權摸底調查數據填報的。

（四）農民積極性和參與度不高

農村產改實際工作中，從村干部層面看，更多的是把它看成一項上級安排、要求必須完成的工作任務，尚沒有擺正自己的位置，從上級“要我干”轉變成“我要干”，沒有結合本村實際，深入研究、分析應如何干；從村民層面看，由于目前農村產改尚不涉及大多數農戶的切身利益，或者說大多數農戶尚未看到農村產改帶來的實際利益，所以參與程度、重視程度均不高。且大多數村的青壯年人均在外務工，沒有更多的時間和精力來關注、參與，而留在村里的人，普遍又是年齡較大的村民，不怎么理解國家的農村產改政策，也不怎么關心本村的產改工作。

（五）重點環節工作流于形式

首先，在清查資產階段，沒有深入組織村民對侵占集體林地、耕地等的行為，以及明顯低價的集體資產承包合同、應收債權清收等進行清理、核查和查處，工作流于形式，深入程度不夠；其次，在成員身份認定環節，成員身份認定方案沒有體現“一村一策”的特點，沒有廣泛收集民意，方案文稿存在模仿抄襲、內容粗枝大葉、相關條款制定不嚴謹等方面的問題，很容易造成法律上的糾紛，甚至有損害少數村民合法權益的條款。

（六）執行政策有偏差

在工作開展過程中，往往使用上級通報下級、問責或處分下級的行政手段推動，沒有考慮和解決基層實際工作的困難，更沒有考慮農民的意愿，把國家產改政策等同于法律，工作被冠以“必須”二字。比如：所有產改單位必須100%的完成股權量化、100%成立村級新型合作組織，大有農村產改不是村民自己的事，而是上級的事一樣。

（七）工作急于求成

在工作中，過于片面追求形式上的工作完成率，而不考慮完成率與實際是否相符，完成率是否有違民意。

五、存在問題的反思

農村產改作為黨中央、國務院的一項重大決策部署，是全國農村都將開展的一項重要工作，作為工作先行試點縣的業務主管部門，對工作中存在的各種問題值得反思，并提出有效應對的解決建議。

（一）加強基層農村產改隊伍建設

農村產改是一項政策性、業務性較強的工作，必須建立一支有文化、懂電腦、有一定財務知識和掌握產改政策、業務的村級產改工作隊伍，才能確保農村產改各項工作按質按量完成。

（二）加強政策的宣傳、引導，讓農民積極地、主動地完成屬于自己的改革

農村產改是農民自己的事、自己的改革，應加強做好政策宣傳和引導工作，讓廣大農民理解、支持國家的產改政策，充分調動農民參與的積極性，樹立起產改主人翁的意識，主動地、深入地完成屬于自己的改革。否則，我們的農村產改，只能流于形式，只能是工作任務的完成而已。

（三）把握政策界限，充分尊重農民意愿

必須嚴格執行《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，把依靠群眾、尊重民意貫穿于工作的始終，農民不同意、不贊成的事，不宜使用行政手段強行干預，應因地制宜、分類指導。強化行政高位推動，完成的只是工作和數據，而傷害的是民愿，這是嚴重違背中央農村產改精神的。

（四）循序漸進，穩步推進

農村產改是一項長期性的工作，不能有急于求成、一蹴而就的思想，應根據各地農村集體經濟的實際情況，循序漸進，穩步推進，特別是股權量化階段的工作。

（五）發展集體經濟是目的

發展壯大集體經濟是實現鄉村振興的必由之路，也是農村產改的最終目的。這個目的達不到，農村產改的意義就難以全部實現，也就難以獲得廣大農民群眾的支持。應利用清產核資工作的結果，理清發展思路，盤活集體資產，把主要精力放在如何鞏固和發展農村集體經濟，實現鄉村振興，增加農民收入方面。