新形勢下高職院校整體性治理的內在邏輯與實踐機制

伍 小 兵，楊 剛

(宜賓職業技術學院，四川 宜賓 644000)

新時代以來，國家高度重視高等職業教育的發展，先后印發多個文件要求提升高職院校治理水平，推動高等職業院校治理現代化。在“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯點，中央出臺了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，其不僅開啟了“中國之治”新篇章，也為高職院校的治理帶來新的機遇與挑戰[1]。在這一新形勢下，強調破解單一主體治理困境、注重多元治理主體的參與協調以及公私部門協同合作的“整體性治理”為高等職業教育發展提供了新的思路與一定的理論指導。本文基于整體性治理的視角，對高職院校整體性治理的合理性展開分析，并探明其內在邏輯以及實踐機制，為新形勢下高等職業教育的高質量發展提供參考。

一、整體性治理：高職院校高質量發展的合理選擇

自希克斯(PerriSix)在《HolisticGovernment》(1997)中首次提出“整體性治理”以來[2]，其逐漸廣泛應用于公共治理的諸多領域。在“整體性治理”中，“重新整合”是其著眼點。這不僅意味著治理理念的重塑，更凸顯了治理方式的變革。整體性治理在高職院校治理中的應用，不僅能促進單一中心治理向多元主體共同治理轉變，同時也可形成多元主體參與、協調整合，相互制衡、相互合作的治理新格局。因此，整體性治理是新形勢下高職院校落實高規格人才培養要求、適應類型教育定位以及實現治理現代化的合理選擇。

(一)整體性治理是高職院校高規格人才培養的合理選擇

隨著我國產業結構轉型升級逐步深化，不僅使社會對高規格人才的需求進一步加大，也使得人才培養過程中各相關利益主體之間的利益沖突日益加劇，這一定程度上阻礙了高規格人才的培養。而整體性治理，以其“倡導以問題解決為導向，并注重解決問題過程中的協調性”[3]的價值導向為高職院校破解這一沖突提供了新的理念與思路。在整體性治理的理念下，高職院校可于多方協調整合中推進高規格人才的培養。

首先，整體性治理對國家、高等職業院校以及行業協會組織等服務地方產業高技術技能人才時賦予了更多的內涵和理念更迭[4]。近年來，國務院相繼出臺《中國現代教育化2035》[5]《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》[6]和《國務院關于印發國家職業教育改革實施方案的通知》[7]均對于新形勢下高技術技能人才培養的階段目標任務、人才培養方法、技術技能人才適用類型做出了詳細的分析。作為技術技能型人才培養的重要陣地，高職院校培養高規格人才的關鍵就是精準對接各方主體對高素質人才的能力素養要求。整體性治理強調圍繞多方主體的共同需求與問題采取整體的而非局部的治理，高職院校與國家、行業企業共同圍繞區域人才培養問題，以資源效率優化配置為前提，建立信息交互平臺機制從而實現高技術技能人才培養和適用的無縫對接[8]。

其次，整體性治理的利益相關者原則可以有機銜接新形勢下高職院校“五大”職能與企業要素之間的深度融合[9]，利益相關者雙方以產業轉型升級能提提升，產業現代化轉型，產業市場競爭核心培養等方面開展合作，圍繞新形勢下產教融合、校企合作的新形勢、新路徑開展資源深度融合合作[10]。

最后，整體性治理促進高職院校高水平專業建設。專業建設是落實高規格人才培養的重要載體，對人才培養質量產生直接影響。通過整體性治理，高職院校精準對接區域人才培養要求，打造高水平專業群，從而培養具有交叉學科研究能力和跨界遷移能力的高水平復合型技術技能人才，為區域社會經濟發展提供重要支撐。

(二)整體性治理是高職院校適應類型教育定位要求的合理選擇

2019年，面對產業升級下人才培養需求新形勢的《國家職業教育改革實施方案》，首次將職業教育和普通教育賦予平等的教育種類定位[11]。同時表明：未來一段時間(5～10年)內，我國高職院校辦學主體將由單純的“政府+N元”逐漸調整為普通高校辦學模式為借鑒，高職辦學特色鮮明的類型教育獨有模式，其單獨的招生、培養就業等新型模式自成體系[12]。高職院校作為類型教育的組織載體，須通過企業與學校聯姻的跨界合作；社會價值上產業與教育鏈接的需求整合；制度創新上共性與個性并蓄的框架重構適應類型教育的定位要求。整體性治理，正是完成這一要求的關鍵所在[13]。

一方面，整體性治理能促進高職院校深化跨界合作。如今，在類型教育的定位要求下，高職院校的治理應超越其原有的治理邊界，充分吸納區域內的政府、行業、企業、社區等各方參與決策。整體性治理的科學內涵與類型教育定位要求深度吻合[14]。整體性治理的有效實踐需要政府部門發揮綜合協調職能、辦學主體市場化水平提高、企業行業要素高度融合，形成獨特的種類轉變新局勢，破解單一主體治理，將多元主體間的治理權限明確化，形成上下銜接、左右協調、高效運轉的職業教育發展新格局，實現各方的深度跨界合作[15]。另一方面，整體性治理可整合各方利益需求。在整體性治理的大框架下，高職院校立足于職業教育職業屬性和教育屬性雙重性質，進一步整合各相關主體需求，能有效促進產業鏈與教育鏈、創新鏈與人才鏈之間相互銜接。這種有機銜接使企業、行業等等多元化辦學主體在利益驅動下主動驅從于高職院校公益主體地位的辦學目標，這種利益主導下的被動驅從會從資源優化的視角下有效提升高職院校的教學水平和育人主業能力提升[16]。由此，高職院校以整體性思維促進多元治理主體圍繞共同育人目標協調整合，在規模化發展的同時提升治理效能，在回應百萬擴招計劃和類型教育定位要求的同時實現自身內涵式發展。

(三)整體性治理是促進高職院校治理現代化的合理選擇

新形勢下現代化的高院校治理之路是職業教育面向未來的重要途徑。《中國教育現代化2035》《職業教育提質培優行動計劃(2020-2023年)》均對職業教育不斷適應未來發展的治理結構和現代化治理水平做出了不同視角的要求[17]。然而，當前部分高職院校將發展重心置于人才培養模式創新、師資隊伍建設以及辦學條件改善等主體性改革方面，作為保障性改革的“治理”未得到足夠重視。治理體系的散亂與治理機制的僵化成為制約高職院校高質量發展的瓶頸所在。因此，科學認識整體性治理的內涵，治理體系的不斷完善和治理機制的不斷優化是高職院校治理現代化的重要途徑[17]。

目前，雖然高職院校的治理主體已從單一逐漸走向多元，高等職業教育獲得了快速發展，但治理的碎片化問題也不斷凸顯。如，不同辦學主體提供的教育資源的豐富性和有效性受限；人才培養目標實現過程中各部門的職能交叉和重復管理；權力分散、組織界限難以固定使上下內外資源發揮作用時的浪費與內耗；各參與群體之間信息溝通的短缺和失真問題頻發等。一些問題時至今日仍未得到根除，給高職院校治理現代形成了諸多障礙。那么，“整體性治理”無疑是破解上述難題，推動高職院校治理現代化的重要手段。

基于治理體系視角，新形勢下高職院校治理體系現代化就是要在利益相關平臺搭建的基礎上，嘗試改變政府統籌管理的單一化職能，探索體系內多元化的利益相關者共治結構[18]。而整體性治理正是架設在政府、高職院校、企業等多方主體之間的橋梁，為完善高職院校平衡多元治理主體利益需求，促進職業教育可持續發展提供了理論借鑒和實踐指導。治理機制視角下，新形勢下高職院校治理體系現代化是以機制內部有機融合的共同約束和相互激勵、促進、改變為基礎而共生的[18]。通過整體性治理，高職院校可協調整合多元治理主體，明確各治理主體治理地位與治理權限，并通過開放共享各種要素資源，建立起功能明確、結構合理、關系融洽的高職院校整體性治理運行機制。由此，在整體性思維下促進各方治理主體相互合作，以有機協調動態的治理機制為高職院校治理現代化提供保障，進而實現機構層級間、功能部門間的無縫對接，最終推動高職院校高質量發展。

二、高職院校整體性治理的內在邏輯

整體性治理致力于對治理層級、功能以及公私部門進行整合的整體性運作[19]。因此，高職院校整體性治理須打破現有功能化的分工模式，在形成良好結構性關系基礎上提供全方位整合性的服務。高職院校整體性治理的基本邏輯不但要回答治理的主體、目標、對策方法等問題[20]，還應結合新形勢下高等職業教育發展的要求，準確把握治理中的主體關系、治理權限、治理方式等方面的自身內在邏輯，從而形成“多元”主體下政府和學校分工明確，目標同向，利益相關者優化的新格局[21]。

(一)平等對話：多元主體共治關系邏輯

整體性治理擺脫了“主體-客體”分離對立的二元論模式，走向“主體-主體”的思維邏輯，強調以問題的解決作為各利益相關者一切活動的邏輯起點，彼此合作，以實現正和博弈目標的價值導向。進一步講，整體性治理所追求的在于利益相關者的聚合，并能以此產生協同效應。如何基于利益相關者在“聚合”中的平等對話而實現多元主體共治，是高職院校整體性治理需把握的重要準則。

利益相關者是“與團體既定目標發生交互作用行為的任何組織或者個人”[22]。高職院校的公益性及行業區域服務等性質決定了其利益相關者包含了主管部門、企業行業組織等外部相關者和師生員工等內部相關者[23]。因此，平等對話的多元主體共治關系不僅應在“內部”“外部”中各自實現，更需在“內部-外部”中共同實現。

從內部而言，高職院校作為高職教育的具體執行機構和辦學主體，是整體性治理的主要責任者，要在學校管理、教學活動、科學研究、專業和文化建設等方面確保主體地位。整體性治理應圍繞政治權力、行政權力、學術權力和監督權力整合形成黨委領導下的決策體系、校長負責下的執行體系、紀委統合下的監督體系三種平等的權力體系，三種權力體系權責明晰，內涵與外延邊界清楚，相互制約又相互賦能，從而改進整體性治理內效力，保證治理體系內部和諧有序可持續性發展[24]。從“外部”而言，應形成包括政府機構、市場主體以及非政府組織在內的各利益相關者共同參與的多元化治理。外部治理主體須符合合法性、影響力和緊迫性三大特性[25]，換而言之，外部治理主體是與高職院校治理最密切的利益相關者，即：政府、行業、企業。其中，政府作為高職院校整體性治理中的主導者，政府主導、政策推動是職業教育發展中最為重要的動力之一；行業企業作為整體性治理中的重要參與者，不僅要基于市場需求制定、檢驗人才標準，還應在平等對話基礎上推動產教深度融合，積極參與協同育人。就“內部-外部”來講，學校、政府、行業、企業應在確保各自合理利益的基礎上形成合力，搭建外部需求為導向，內部利益相關者不斷得到激勵與促進的“外部-內部”閉環治理結構[26]，進一步形成“政府統籌管理、行業企業積極舉辦、社會力量深度參與的多元辦學格局”[6]。由此，在“狹隘利益”走向“共容利益”的多元主體共治中推進高職院校的良好發展。

(二)權責明晰：多元主體治理權限邏輯

職業教育治理體系建立的關鍵是職業教育的利益相關者及特定主體建立明確交流及合作機制[27]，而交流合作機制的建立，須明晰利益相關者之間的治理權限。隨著職業教育發展中利益主體多元化的凸顯，高職院校整體性治理需充分考慮各方主體，從橫向和縱向兩個層面明晰高職院校多元主體治理的權責關系。

橫向視角，應該建立供給側向需求側轉換的有效路徑[28]。作為供給側的高職院校，其自身便是整體性治理的重要主體。高職院校應明確包括專業建設、教學活動、文化建設等在內的自主權力，在行使辦學行為決策權的同時承擔培養高規格人才培養的辦學責任，面向企業、面向社會培養高水平技能型專業人才。作為需求側的企業，要擺脫傳統校企合作中單一的“指導者”角色，深入推進產教融合、校企合作等辦學模式，深化與高職院校的共同育人、合作研究、機制共建與資源共享；同時，還應直接參與到整體性治理中，積極承擔技術資源支持、人力資源供給輸出的責任與義務。

縱向視角，應明確政府與高職院校的權責關系。在政府與高職院校之間明晰治理權限，其并不意味著單純的權力的分配，而是治理主體間的一種互動性體現。就政府而言，自上而下的行政命令是政府組織的必然存在，而在整體性治理的邏輯之下，政府則可從直接治理中抽離出來轉向調控性治理。政府職能與高職院校職能再次明晰，從直接干預演變為宏觀調控和資源協調[29]，明確頂層統籌的權責。就高職院校而言，則應準確回應黨和國家人才培養需求，在政府的頂層統籌下結合高職院校自身發展特色，集中精力做好頂層戰略的實施。同時，還需確保學校領導層面的決策、職能機構層面的服務協調和二級院系層面人才培養的縱向貫通：其一，要規范議事決事的運行規則與程序，推進黨務、院務公開制度以及領導責任追究制度，提高戰略謀劃的科學性、公開性。其二，要進一步發揮職能機構的橋梁作用，職能機構既要服從和服務戰略謀劃的貫徹實施，亦要管理和服務二級院系，督促二級院系貫徹落實校級層面的決策。其三，要準確定位學校與二級院系之間的關系。一方面，應賦予各二級院系相對獨立的自主權；另一方面，需確保二級院系在學校總的決策下合理進行資源配置、績效評價等，落實整體性治理目標。此外，還需特別注重發揮教師、學生在整體性治理中的作用，為教師和學生的利益訴求提供反映渠道和制度保障。如此，在清晰的權責劃分中實現高職院校的共治。

(三)協調整合：多元主體治理方式邏輯

整體性治理的基礎在于各個利益相關者之間開放共享、平等協商，實現參與主體合作共贏，突破治理的碎片化。因此，高職院校的整體性治理應打破傳統各自為政的治理方式，以“整體”為出發點和落腳點，強調整體內部各個利益相關者之間“必須跨越功能過度分化及部門中心主義，通過對話與協商，使組織間的目標、資源得以充分整合”在協調與整合中實現各主體之間關系的協同與穩定[30]。

“協調”是“在信息、認知和決策方面理解相互介入和參與的必要性”[30]，主要解決治理主體認識上的差異。高職院校整體性治理需圍繞高職院校人才培養問題理清各相關利益主體，明晰各利益主體的權責邊界，在此基礎上進行協調，共同尋求問題的解決。通過各個利益相關者的平等對話，強化高職院校治理與人才培養的共同目標與價值取向認同，以此增強高職院校整體性治理的凝聚力。

整合是以面向對象的需求、服務而將共同的組織結構進行認知、實踐等的相互統一，從而使整體性治理達到最優化的一種手段和過程[31]。在高職院校整體性治理中，對各利益相關者的整合是實現治理目標的重要一環，其包括各利益相關者之間“治理層次的整合、治理功能的整合和公私部門的整合”[31]。其中，治理層次的整合要求高職院校內外部各個縱向不同層級部門之間在協調共識的基礎上一致行動；治理功能上的組合要求高職院校對內建構內聯關系，對外發展外協合作關系，同時注重跨層級、跨部門之間的聯動；公私部門的整合要求將公共部門、私人部門整合起來，在決策、實施、監督等各個環節中共同參與高職院校治理。由此，實現治理組織的整體性設置和伙伴關系的形成，以及政策制定與執行中共識的達成，完成治理方式和治理目標之間的有機匹配。

三、高職院校整體性治理的實踐機制

新形勢下，整體性治理為高等職業教育發展提供了治理主體多元、整合、協作的全新治理模式。作為以人才培養為核心的高職院校，其整體性治理不僅要圍繞于此遵循“平等對話”“權責明晰”“協調整合”的內在邏輯，更需在此邏輯基礎之上進一步建立科學高效的“決策-執行”機制、多元互通的“協調-支持”機制以及雙向循環的“監督-評價”機制，于整合中推動高職院校治理實踐的深刻變革。

(一)科學高效的決策-執行機制

高職院校整體性治理的主體具有多元化的特征，各利益相關者之間利益與意見的相互協調是整體性治理的關鍵。高職院校整體治理要建立利益相關者平臺下的多方共同發力，“內部”和“外部”“需求”和“供給”有機銜接互補，從而逐漸取代“一元管理”的被動局面，形成參與和收益相關的主動治理結構[32]。為此，需構建與多元主體共同參與相協調的縱橫貫通的決策-執行機制。

科學有效的決策是整體性治理的重要保證。各治理主體應以國家發展與人才需求為導向，統一治理目標，以確保治理向正確的方向推進。首先，要確保黨的領導和國家的宏觀管理貫穿于治理全過程。一方面，高職院校要在地方黨委政府的宏觀引導下貫徹“黨委領導下的校(院)長負責制”，嚴格執行“三重一大”民主決策制度，責權明確，互相制約，學術權力、行政權力和監督權力有機統一。另一方面，高職院校自身要做到合理的“放管服”，建立健全二級黨組織議事規則和黨政聯席議事規則，合理確定二級學院的決策權。同時，學校應組建完善教代會、學術委員會、教學指導委員會等教師組織以及學生組織，并納入決策過程，發揮其咨詢、協商和議事作用，確保師生參與公共事務決策的合法權益落到實處。

在科學決策的基礎之上，高職院校整體性治理應構建協調有力的執行機制，確保決策的落實。執行機制的構建重在“整合”，以從根本上解決傳統治理的碎片化痼疾。執行機制應從三個維度予以構建。其一，整合“政府-學校”關系，構建“外部-內部”縱向執行機制，加強信息交流、利益協調和行為約束，增強決策執行合力；其二，整合學校內部機構之間關系，構建內部縱向執行機制，強化內部機構整體責任意識，建立責任清單制度和追責制度，提高決策執行的協同性；其三，整合“學校-行業企業”關系，構建“內部-外部”橫向執行機制，要承認并尊重行業企業的主體地位，拓展溝通渠道，整合信息資源，擴大行業企業在高職院校治理中的廣泛參與，提升決策執行的凝聚力。

(二)多元互通的協調-支持機制

高職院校整體性治理過程實質上是高職院校內部與外部等治理主體圍繞技術技能型人才培養的相關問題而協調整合、協同治理的過程。高職院校整體性治理作為一項內外縱橫交錯的復雜治理工程，需要內外部各個利益主體聯合行動以達成共同治理目標，保障整體性治理的暢通，最終實現高職院校治理的整合性。

整體性治理強調“組織在目標和手段之間的沖突問題并非是專業化和分化等組織內的問題，而是不同組織‘間’的問題，其根源在于組織間的碎片化問題”[33]。整體性治理重在治理的整體性運作，而整體性運作，應“從運行機制上著手，超越原有的議事協調機制，建立跨部門協同治理機制”[34]。因此，高職院校整體性治理要在明確各組織機構具體職責的基礎上從學校內部與外部“雙管齊下”，實現各組織機構間的權責匹配與整體協作。一方面，成立由政府相關部門共同組成的跨部門的協作治理機構，統籌處理治理中的各類事項，強化各方的政策溝通，整合治理資源，形成風險共擔、相互協同對接的合作伙伴關系，共同應對治理中的各項事務。另一方面，在現有高職院校的機構與層級基礎上搭建二級管理平臺。二級管理平臺對外協調政府與社會關系的外部治理；對內協調學校與二級院系、管理部門等內部機構以及與教師、學生、家長等群體的內部溝通。如此，通過跨部門、跨組織的治理流程重塑，使多元職能主體和各種治理資源得以整合。此外，還應利用5G、物聯網、數字孿生等現代化信息計劃搭建信息共享平臺，充分發揮動態信息對高職院校整體性治理決策的支持、執行落實及質量保障的監測監管、評估評價等各方面的價值，避免多元主體間出現“應用孤島”和“數據孤島”，促進高職院校整體性治理決策得到高效的執行。

基于整體協同，還應著力構建內外相通的支持機制，為整體性治理的實施提供有效支撐。構建內外相通的外部支持機制要以“政府統籌管理、社會多元辦學、企業社會參與、專業特色鮮明”的格局和類型轉變要求為立足點，將多元主體間的治理權責明確化、治理利益均衡化、治理過程程序化，確保各主體依法民主參與治理。同時，為確保高職院校整體性治理的科學性，需組建多元跨界咨詢機制，通過理事會、職教集團、校友會、發展基金會等組織共同支撐高職院校治理。高職院校應加快推進混合所有制辦學模式探索，實現“市場+公益”的新興辦學模式，引導行業企業、科研機構、信息機構等多元主體自覺參與治理，使高職院校整體性治理成為各方參與者共同協商、各種利益意愿表達和博弈的結果，共同促進高職院校治理的科學化、民主化。

(三)雙向循環的監督-評價機制

整體性治理的運行效果需得到外部檢驗，而檢驗標準在于能否為社會經濟發展提供技術技能型高質量人才。因此，構建可協調各利益相關者權益、推進高職院校內部績效激勵與外部質量評價相結合的雙向循環“監督-評價”機制，既是確保高職院校高質量人才培養的重要途徑，亦是高職院校治理結構不可或缺的重要組成。

監督制約機制可從三方面進行構建。首先，在學校內部應將教師、學生的民主價值和公共利益置于重要地位，建立健全學校內部的兩級管理制度，促進師生合法參與高職院校協同治理與監督。其次，成立由“外部”和“內部”相互結合的利益相關者代表組成的監督機構，對院校的權力運行情況進行有效監督，實時發現“權力”的過度使用和失靈，以保證治理的適當和高效。最后，強化監督反饋，實現內部監督制約循環，建立“決策-執行-監督”的內部治理循環機制，促進高職院校及時發現問題、診斷問題和解決問題，確保整體性治理的有效運行。

在質量評價機制方面，應建立由政府、學校、行業、企業、第三方組織共同組建的評價系統。作為實施統籌管理的政府，應從宏觀上對高職院校的發展以及校企雙方的合作展開整體性評價；而作為人才需求方的行業企業，不僅要評價高職院校專業設置與產業要求的對接是否有效，還要評價課程設置與職業資格標準的銜接是否合理等等。同時，應大力推進管辦評分離，在產教深度融合、校企深度合作的基礎上引入由第三方專業組織所主導的評價機制，并鼓勵行業、企業、社區等共同參與其中，以實現利益相關者的共同治理，在雙向循環的“監督-評價”中持續推動高職院校高質量發展。

四、結語與展望

基于高職院校過往單一主體治理存在的諸多的困境，從整體性治理的視角，提倡組織治理的“跨界”思維，注重多元治理主體的參與協調以及公私部門協同合作的“整體性”治理范式，克服單一主體治理的部門封閉主義的弊端以及內部治理“碎片化”的問題，通過整體性資源整合，促進決策目標的有效執行，顯然是新時代高職院校高質量發展的一個合理選擇。基于此，在理論層面，高職院校依據整體性治理理論，有著“多元主體共治的關系邏輯、多元主體治理的權限邏輯以及多元治理的方式邏輯”等內在邏輯。在實踐層面，自然可以構建一類全新的實踐治理模式：一是構建科學高效的“決策-執行”機制，強調從“一元管理”向“多元治理”的范式轉變以及由此形成多元主體決策機制；二是構建多元互通的“協調-支持”機制，強調各組織機構間的權責匹配與整體協作；三是構建雙向循環“監督-評價”機制，強調內部績效激勵與外部質量評價相結合的監督制約機制。總體而言，高職院校治理的理念應突出“整體化、系統化和全局化”目標，善于整合資源，促進并協同各治理主體合理分配決策權力，決策目標保持一致，從而提高整體決策的效率和質量，推動形成高職教育高質量發展的新格局。

如L.V.貝塔朗菲所言：任何系統都具有獨立性、開放性和動態調整性，高職院校作為一個系統，已然具備這些屬性，而尤以其開放性和及時的動態調整性為甚。故而無論是基于整體性治理理論的引領，還是高職院校“跨界”的類型教育特點，高職院校確乎存在以整體性治理的內在邏輯，但現代職業教育的發展需求與目前我國職業教育的現狀之間、與我國目前的產業發展之間尚存在諸多的不適應性。德國的職業教育的成功，一個重要原因在于德國高度發達的高端制造業，在極其發達的制造業推動下，企業需要高層次復合型技術技能人才，于是紛紛直接主動介入培養企業需要的人才，這就形成了德國雙元制職業教育非常重要的產業基礎，而這個背景是我國職業教育暫時不具備的。因此，盡管高職院校具備整體性治理的內在邏輯，但在實踐機制的落地上，仍需“外部”系統的認識和行為給力，方能使整體的力量得到統合，使整體性治理的理論價值得以在真正的實踐層面實現最大化。