新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的制度探究

王川綺

（南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西 南昌 330031）

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是鄉(xiāng)村新生產(chǎn)力和發(fā)展力的重要推動(dòng)力量，也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新成果。然而，鄉(xiāng)村治理制度對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的定位是市場(chǎng)生產(chǎn)者和服務(wù)者，嚴(yán)重落后于時(shí)代發(fā)展實(shí)踐需求，進(jìn)而造成一系列不良影響。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體逐漸由經(jīng)濟(jì)訴求向政治訴求拓展，體現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理的客觀必然性和主觀需求性。為此，基于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的內(nèi)涵和制度需求，從激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制方面，分析其參與鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化途徑，為充分發(fā)揮他們的作用提供參考。

1 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的內(nèi)涵

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主要是指直接或者間接從事農(nóng)產(chǎn)品加工或者生產(chǎn)等行業(yè)的工作者。隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)變革，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)運(yùn)而生。它主要指在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下大規(guī)模、集中化、強(qiáng)技術(shù)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織和農(nóng)民。國(guó)內(nèi)的學(xué)者和研究者賦予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不同的內(nèi)涵和定義。

陳錫文認(rèn)為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體時(shí)，必須家庭經(jīng)營(yíng)與多種經(jīng)營(yíng)共同發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體高質(zhì)量發(fā)展。陳曉華則認(rèn)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主要是在家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展要求不斷擴(kuò)大規(guī)模，實(shí)現(xiàn)專業(yè)集約化生產(chǎn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織形式。

雖然不同學(xué)者對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的界定不同，卻不約而同地強(qiáng)調(diào)家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的重要地位。相比于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體具有規(guī)模化、集約化和多元化等特征。

2 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理中的制度需求

2.1 參與原因

目前，大多數(shù)企業(yè)未能實(shí)現(xiàn)承包農(nóng)民土地后為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)的承諾，導(dǎo)致大批農(nóng)民既失去土地使用權(quán)，也沒(méi)有工作維持自身生存，這是市場(chǎng)化改革的弊端之一。從市場(chǎng)型農(nóng)業(yè)視角來(lái)看，大多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)著向鄉(xiāng)村提供公共物品的責(zé)任，但部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體過(guò)度重視經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)鄉(xiāng)村振興缺乏興趣，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)“偏區(qū)現(xiàn)象”。甚至部分經(jīng)營(yíng)主體打著務(wù)農(nóng)旗號(hào)肆意掠取鄉(xiāng)村資源，并參與鄉(xiāng)村治理。

其主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以向鄉(xiāng)村提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式，為出讓土地的農(nóng)民牟取福利；二是加大鄉(xiāng)村資源掠奪力度，惡化“失地”農(nóng)民處境。總而言之，目前新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的目的和效果，都取決于該群體的主觀意識(shí)。缺乏政策制度規(guī)范的情況，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

2.2 參與途徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要一環(huán)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展，即立足于現(xiàn)有鄉(xiāng)村社區(qū)不斷優(yōu)化自身結(jié)構(gòu)和謀求高質(zhì)量發(fā)展。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)成為農(nóng)業(yè)與農(nóng)村之間溝通的橋梁，但由于相關(guān)制度缺失，它們可能會(huì)異化為掠奪鄉(xiāng)村資源的下鄉(xiāng)資本。

雖然新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已經(jīng)以各種形式廣泛參與到鄉(xiāng)村治理環(huán)境中，但大多依附于非制度化的體制外。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為土地改革和鄉(xiāng)村治理的交集點(diǎn)，參與鄉(xiāng)村治理的途徑主要有以下幾種：第一，在村委會(huì)的主導(dǎo)向村集體提供資金或者公共設(shè)施；第二，通過(guò)村干部選舉和入黨等渠道參與鄉(xiāng)村頂層設(shè)計(jì)；第三，獨(dú)立向村集體提供基礎(chǔ)設(shè)施或者公共物品。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的中流砥柱，也是鄉(xiāng)村公共物品的提供者，在一定程度上能替代集體組織，是農(nóng)業(yè)多樣性的體現(xiàn)。但受國(guó)家土地以及農(nóng)業(yè)政策的影響，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)常被大眾單純定義為生產(chǎn)者和服務(wù)者。然而，實(shí)際上新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已經(jīng)超越這一角色定位。這種角色矛盾導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興出現(xiàn)諸多問(wèn)題。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、主體由經(jīng)濟(jì)訴求向政治訴求轉(zhuǎn)變后，中央和地方政府沒(méi)有及時(shí)回其訴求，使其落后于基層實(shí)踐發(fā)展，并隨著土地流轉(zhuǎn)的擴(kuò)大日益嚴(yán)重。由于缺乏有效的制度支持，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理過(guò)程中引發(fā)一定的負(fù)面效應(yīng)，與鄉(xiāng)村治理行為產(chǎn)生分化。

3 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的制度供給

從21世紀(jì)開(kāi)始，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與鄉(xiāng)村集體建立起一定聯(lián)系，并在鄉(xiāng)村治理中承擔(dān)重要作用。例如在豫東鄲城縣，村委會(huì)在解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、征地補(bǔ)償?shù)燃m紛時(shí)，經(jīng)常需要新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的協(xié)助。然而，若新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中與村民之間產(chǎn)生矛盾，又過(guò)分依賴于村干部調(diào)解的話，就極易滋生貪污腐敗，甚至出現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體掠奪鄉(xiāng)村資源的現(xiàn)象。

當(dāng)前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展早已超出鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展速度，其制度與基礎(chǔ)實(shí)踐要求有一定差距。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)政策制定過(guò)程中，政府更傾向于關(guān)注主因素和主效果，忽略集約化農(nóng)業(yè)給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)的不利影響。

目前，規(guī)模化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體缺少明確的文件或法律支持。部分地區(qū)率先鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等以入黨、競(jìng)選村民代表等方式，加入鄉(xiāng)村治理體系。例如，遼寧省昌圖縣推廣“村社合一”模式，有效發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢(shì)，并結(jié)合農(nóng)業(yè)合作社的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)形成資源合力，共同促進(jìn)鄉(xiāng)村治理建設(shè)發(fā)展。

實(shí)踐表明，型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體被納入體制內(nèi)有利于完善鄉(xiāng)村治理體系，以及深入挖掘村莊資源。但由于缺乏制度選拔、監(jiān)督、激勵(lì)等機(jī)制，出現(xiàn)村組織和干部“一言堂”的現(xiàn)象，為其掠奪鄉(xiāng)村資源提供機(jī)會(huì)。大型的合作社領(lǐng)辦人和家庭農(nóng)場(chǎng)主等新土地精英憑借規(guī)模化、集約化的經(jīng)營(yíng)，在鄉(xiāng)村獲得一定的政治社會(huì)地位和影響力，在其為鄉(xiāng)村提供公共物品的同時(shí)，可能存在套取政府補(bǔ)貼等投機(jī)取巧行為，成為空殼合作社、偽家庭農(nóng)場(chǎng)等。

土地制度改革傾向于關(guān)注規(guī)模化對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極作用，忽略農(nóng)業(yè)發(fā)展的多功能性。這就需要打破傳統(tǒng)觀念中的“弱周邊”思維，并采取科學(xué)的應(yīng)對(duì)措施，降低改革鄉(xiāng)村社區(qū)的成本支出。

4 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)路徑

小農(nóng)農(nóng)業(yè)主要依靠自己勞動(dòng)，滿足自身需求的小范圍農(nóng)業(yè)發(fā)展。為適應(yīng)規(guī)模化、集約化的農(nóng)業(yè)模式，他們會(huì)根據(jù)社會(huì)的農(nóng)業(yè)需求和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益做出一些調(diào)整和改變。但是這種改變可能是積極的，也可能是消極的。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府開(kāi)始逐漸重視集約化、規(guī)模化的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)價(jià)值，但把新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的其他價(jià)值排斥在設(shè)計(jì)框架之外，導(dǎo)致功能多樣的土地制度被簡(jiǎn)化，制度供給與制度需求錯(cuò)位，無(wú)法有效推動(dòng)其參與鄉(xiāng)村治理的制度創(chuàng)新。為此，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的制度具體落實(shí)到對(duì)積極行為激勵(lì)和消極行為約束兩個(gè)方面。

4.1 激勵(lì)機(jī)制

為有效發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的積極作用，中央與各級(jí)地方政府在制度設(shè)計(jì)中大力支持其參與鄉(xiāng)村治理建設(shè)，充分發(fā)揮他們的優(yōu)勢(shì)。中央和地方政府應(yīng)該重視人才培養(yǎng)，給予參與鄉(xiāng)村振興的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶頭人或者參與者政策扶持和資金補(bǔ)貼，滿足其治參與訴求，不斷調(diào)整和優(yōu)化政治法律法規(guī)中的“弱周邊”現(xiàn)象。采取名譽(yù)提升以及資金優(yōu)惠等多元激勵(lì)手段，鼓勵(lì)更多的高科技與高技術(shù)人才參與鄉(xiāng)村治理。

具體操作流程如下：第一，中央和地方政府應(yīng)從國(guó)家政策方面，定位新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的角色。第二，鼓勵(lì)黨支部引導(dǎo)和吸納新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶頭人、優(yōu)秀員工等代表，以入黨、競(jìng)選村干部等形式參與基層治理決策，調(diào)動(dòng)他們參與鄉(xiāng)村治理的積極性。第三，對(duì)做出杰出貢獻(xiàn)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體給予一定的稅收優(yōu)惠、項(xiàng)目扶持和精神獎(jiǎng)勵(lì)。第四，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r創(chuàng)新農(nóng)業(yè)振興方式，營(yíng)造良好社會(huì)輿論環(huán)境，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理工作。

4.2 約束機(jī)制

針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的問(wèn)題，既需要激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的參與積極性，也需要約束機(jī)制規(guī)范新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的行為，規(guī)避下鄉(xiāng)資金掠奪鄉(xiāng)村資源的現(xiàn)象，減輕“失地”農(nóng)民生存困境。通過(guò)強(qiáng)化法治建設(shè)完善法律法規(guī)，加強(qiáng)群眾監(jiān)督等多種約束手段，預(yù)防和打擊謀取個(gè)體私利、損害村民個(gè)人利益或者集體利益、阻礙土地改革等惡劣行為。

第一，嚴(yán)格審查新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的資格，規(guī)避套取政府補(bǔ)貼和掠奪鄉(xiāng)村資源的現(xiàn)象。第二，政府根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的定位和發(fā)展方向，及時(shí)調(diào)研鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)背景，設(shè)計(jì)符合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理發(fā)展的土地改革政策體系，保證現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量，逐漸建立適度的規(guī)模化農(nóng)業(yè)。第三，規(guī)劃新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)工作，加強(qiáng)決策候選人資格的政治審查，避免新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在鄉(xiāng)村治理中牟取個(gè)人私利。第四，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村內(nèi)部和臨近地區(qū)之間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展本地新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。生長(zhǎng)于鄉(xiāng)土的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，建設(shè)家鄉(xiāng)的意愿高于其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，有利于落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

5 結(jié)語(yǔ)

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)，能有效推動(dòng)鄉(xiāng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系變革，進(jìn)而優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高質(zhì)量發(fā)展。多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，只有采用科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，才能不斷促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展。