事業單位預算績效管理對策研究

吳曉晴

（江蘇省秦淮河水利工程管理處，江蘇 南京 210001）

預算績效管理是一種預算管理模式，是事業單位在多年預算的基礎上進行的規范性改革，體現了行政管理單位預算管理的全過程，促進了單位財務預算管理向全面規范、公開、規范、透明、完善管理的轉變。研究事業單位預算績效管理對提高管理和服務水平具有重要意義。

事業單位預算績效管理以委托理論、公共選擇理論和新的公共管理理論為理論基礎，為事業單位在不同領域的預算控制提供了理論指導。但在實踐中，一些預算績效管理方案并不最優，由于諸多因素和制約因素，需要進一步優化。針對這些問題，本文從優化預算績效管理的原則和提高預算績效管理意識等方面提出了具體的優化措施。

一、研究的目的和意義

事業單位是指為了社會公共的利益，為衛生、教育、科學、技術和文化活動及其他公共資產提供保護和服務的社會組織和公共機構。

預算績效管理是一種注重成果、成本效益高、問責性強的預算管理新模式，是績效管理與預算管理的融合創新，涉及預算執行情況評價管理五大方面；管理預算執行目標；和預算執行指標的管理。監測預算執行情況，管理預算執行情況評估過程，以及預算執行情況評估和應用程序管理。

研究事業單位預算績效管理的積極意義首先體現在提高組織預算管理的效率，即提高組織預算管理的效率。二是有利于完善經濟單位的預算管理制度，即完善預算管理制度。完善對預算財務及資金的規劃和使用，使經濟、社會效益及對公共服務質量產生有利影響，是一種全面的有組織和體系的管理機制，它在實現事業單位預算績效目標的同時還能促進整個管理體系的改革完善。使體系的各部門能更積極、更全面地參與預算績效管理中來。預算績效管理作為管理框架的一部分，對過程中每項業務的預算目標和績效指標都要進行詳細的規劃和執行。使本單位所有崗位的工作人員都能納入預算執行評價體系。根據這些指標對預算執行情況進行評估，以確保其充分參與。

二、事業單位預算績效管理理論基礎

預算績效管理基于多種管理理論作為研究的基礎。

一是委托代理理論。委托代理理論是美國經濟學家柏勒米恩思在20世紀30年代提出的。根據這種理論模型，在事業單位的管理實踐中，不同的管理主體都有不同的有效約束機制，導致代理會使委托人的利益受到損害。在目前事業單位管理機制下，制度成為其中的代理人，而公眾則成為委托人主體。在這個機制下，只有針對性地管理財政預算案的執行，才能確保各單位盡量提高效率和效率，從而保障社會公眾的廣泛利益。

二是社會選擇理論。社會選擇理論是基于現代經濟發展下的重要理論成就，它主要對個人和集體之間的偏好和選擇就是分析。社會選擇理論的最大優勢在于可以用經濟分析理論剖析行政事業管理中的問題。利用這種理論，可以分析干預的無效性、短期管理行為下的不正確不合適的績效預算及問題。這種理論可以為事業單位的預算績效管理政策提供理論支撐，即：以人為基礎的事業單位管理中心將由開始的以結果為導向的理念轉向強調向社會提供公共產品和服務的方向轉變。

三是新的公共行政理論。弗雷德里克森是新公共行政學思想的奠基人物之一。他的理論強調責權明晰的問責制、業績目標和績效后評價模式。因此，主要目標是降低成本、提高效率和加強問責機制。關于事業單位預算績效管理的新公共管理理論的主要思想是在公共服務引入了新的公共管理理念。

三、事業單位預算績效管理存在的主要問題

預算績效管理在單位全面預算管理中起著重要的催化作用，但在實踐中受到各種因素和制約。

（一）認知理念和執行意愿低

雖然當前一些事業單位提出了績效管理的最終目標，這種認知理念對于做好績效管理提供和創造了良好的環境，但總體上對預算績效管理的整體認識還很薄弱，這體現在：對預算績效管理的認識不夠明確。一方面，他們對預算績效管理的認識還比較薄弱。部分參與預算績效管理的人員對于預算績效管理和預算管理的本質區別沒有深刻的認識，實際管理和操作中注重挖掘前期、中期和后期的主要工作事項。這就導致了一些績效管理要素缺失，績效與預算管理關系破裂，預算績效管理實際效果大打折扣；另一方面，負責績效管理預算執行情況的協調成員的人數偏低，其他員工仍然認為預算績效管理只涉及部門的管理和財務，預算績效管理缺乏主動性，也在一定程度上阻礙了預算績效管理。

（二）目標規范性和合理性差

預算執行目標是預算績效管理的程序性內容之一。隨后的預算評估和監測應以預算執行目標為重點。在這方面，設計標準化和合理化具有特別重要的意義。

總的來說，績效預算管理最終目標要實現三個要素，即：前期投入、執行規模與力度、投入產出比。在確定預算績效指標時，應充分考慮其完整性、相關性、可衡量和可監測。首先，在實踐中，一些單位的績效指標編制不正常，也不合理，主要原因是沒有充分制定預算執行目標，重點放在產出和績效指標所涉的預算執行問題上；第二，預算績效指標目標不夠明確，過于寬泛，預算績效指標的重點不夠明確。雖然這些目標似乎有足夠的針對性，但涉及單位日常業務管理時缺乏有效的實踐指導，范圍太廣，無法準確界定；第三，在進行預算績效指標確定時，沒有針對性地預算后期處理體系及措施。這也會導致對結果進行更主觀地定性評價，從而對最終的評價結果產生影響。

（三）預算績效情況效果后評價機制欠缺

預算執行情況評價機制是根據既定的預算執行指標，對預算執行情況評價所采用的技術、體制和對策進行統領性說明，對其執行情況做評估，評價主要缺點和不足之處，見圖1預算績效評價工作流程圖.一方面是在評估過程中只列出與目標比較的績效指標，分量和總分不足。但是，在預算執行情況評價中檢驗的關鍵指標不夠明確，不能及時發現和解決組織預算績效管理中的主要缺陷和問題；另一方面，預算執行情況評估結果的應用并不足夠，因為有些機構將預算執行情況評估視為一項任務，即使在完成評估并交由主管部門處理之后，也沒有認真分析預算執行情況評估的結果，也沒有找出問題的主要原因。將這些問題和原因有效地與單位預算管理進行聯系和改進，可以提高其未來預算的管理水平。

圖1 預算績效評價工作流程圖

（四）預算績效缺乏靈活性和時效性

預算績效監控實際上是一個分析和收集預算績效差異及其原因信息的過程，因此其生命力和及時性非常重要。在實踐中還存在一些不足，即：一方面，他們無法實時獲取監控業務層面預算執行所需的所有基礎數據，并通過信息手段和方法將其與計劃預算執行目標進行比較，及時發現和分析預算執行不一致的原因；同時在績效預算指標和信息管理系統中，信息共享的權限受到限制，有效信息與其他部門來源隔離，不同管理部門和業務信息模塊之間的信息資源及數據共享存在一定程度障礙，信息傳輸流程普遍滯后。預算執行延遲可能會影響預算執行和整改措施的分析結果，在一定程度上難以跟蹤預算執行情況。

四、預算績效管理優化對策研究

由于預算績效管理過程中存在上述問題，難以實現組織預算績效管理的有效性，因此需要采取對應措施進行優化。基于預算績效管理和內部控制理論，本研究提出優化組織績效預算管理的對應措施。

（一）確定預算績效的管理原則

一是全面原則預算績效管理體系應覆蓋組織預算管理的全過程，形成完整的鏈條。同時，績效預算指標的制定和評價機制也應充分反映本組織的整體情況；二是預算業績管理應以管理優先事項為指導，重點關注管理困難和風險因素這一原則的重要性；三是程序標準原則，即預算績效管理制度必須遵守嚴格規定的程序；四是公開、客觀原則，是指預算的執行和管理必須在公眾監督下公開，克服主觀影響，強調客觀性。

（二）明確績效管理預算機制各環節的關系

在明確優化原則的基礎上，還應更明確地界定預算績效管理機制各組成部分的重要性。只有這樣，才能充分發揮催化劑的作用，建立科學的合理的預算績效管理體系，事業單位預算績效管理環節關聯圖，見圖2。

圖2 事業單位預算績效管理環節關聯圖

（三）制定針對性優化措施

一是樹立預算績效管理意識，營造良好的預算績效管理環境。一方面，單位領導和財務人員要改變傳統的預算管理觀念，將績效管理要素融入整個預算管理過程中，以達到高預算、低績效和認知偏差的目的；另一方面，各單位應包括通過培訓、會議等加強所有工作人員在預算管理方面的積極性和主動性。

二是進一步規范經營預算指標結構。首先，在制定預算業績指標時，應考慮到執行的所有經濟活動。目標的確定應側重于以下方面：預算編制、執行、產出和產出，而不是合并；第二，必須有針對性地制定預算績效目標，即：在制定績效預算目標時，必須考慮實際可行性。定性指標應與定量指標相結合，以減少主觀因素對評價過程的影響，強調客觀性和公正性。圍繞著制定的組織目標，對績效進行評價，并反向作用于預算績效計劃制定和溝通，從而實現持續循環，見圖3。

圖3 預算績效管理持續循環路徑圖

三是使用更廣泛的數據和信息的檢測和控制技術，使執行過程中存在一個更加有效和實時動態的信息環境。隨著大數據和智能化處理技術的融合發展，將各類海量信息進行綜合分析處理。依托海量數據和信息交換，實現不同部門不同管理機構的信息共享，然后進行綜合分析與對標，對其中存在的問題和風險及時預警和提示，采取相應的改善糾偏對策，從而保證預算績效管理的準確，并可執行落地。

五、結束語

本研究以委托代理理論、公共選擇理論和新公共管理理論為基礎，結合組織預算績效管理存在的主要問題，從優化組織預算績效管理的原則出發，提出了預算績效管理不同環節之間的關系及具體措施，對于新形勢下事業單位的預算績效管理有重要的參考價值。