關于完善低收入群體幫扶機制 促進共同富裕的思考

文 范詩武 陳豪 黃相瑋 汪華婕

低收入群體主要指低保、低邊、特困這三類低收入群體。低保對象（家庭）指共同生活的家庭成員人均月收入低于當地最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的本地家庭；低保邊緣人口（家庭）指未納入最低生活保障范圍，家庭成員人均月收入在兩倍的最低生活保障金以下，且家庭財產狀況符合杭州市政府規定的家庭；特困人員（特困家庭）指具有本市戶籍的城鄉老年人、殘疾人以及未滿18周歲的未成年人，且無勞動能力、無生活來源的、無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定義務人無履行義務能力的人員，且收入及財產符合低保標準。

杭州低收入群體及幫扶體系基本情況

總數接近總人口的1%。截至2021年底，全市包括低保人群、低邊家庭、特困群體在內的三類低收入群體共計12.06萬人，約占全市總人口的0.98%。數據顯示，低收入群體在總人口中的相對占比不高，但絕對量近年來均穩定在12萬人左右，從根本上幫助低收入群體脫困任務仍然艱巨。

“一老一小”占比過半。從年齡分布上看，60歲以上老年人口和18歲以下未成年人口在低保人群、低邊家庭、特困群體中的占比分別為51.77%、55.72%和94.98%；其中老年人口在特困群體中的占比高達94.95%。

就業致困占比高。從致困原因看，主要有就業致困型、病事致困型、高齡致困型、殘障致困型等。其中，就業致困型占比約為低收入群體的42.03%，是占比最高、人數最多的致困類型；病事致困型占比約為低收入群體的31.16%，主要是指家庭成員中有因病、因重大事故致殘致死，導致家庭失去主要經濟支柱。

經過多年探索實踐，杭州目前已基本建成一套相對健全、運行有效的低收入群體幫扶體系。

在政策體系上，構建形成以支出型貧困救助為主的“1+8+2”的杭州大救助體系。杭州市在全省率先出臺《關于推進新時代社會救助體系建設的實施意見》，全面實施支出型貧困救助，基本建成以浙江省大救助信息平臺為支撐，以低保、特困、醫療、教育、住房、受災、就業、臨時救助等8項基本救助為重點，強化慈善和福彩兩大社會資源，形成綜合、多元、內外雙驅并行的，以多元社會力量參與為補充的“1+8+2”大社會救助體系。

在幫扶標準上，形成與全面建成小康社會相適應的社會幫扶標準體系。杭州市目前已實現市域社會救助標準的統一，形成多種低收入群體保障資金幫扶渠道，主要有最低生活保障資金、特困公養基本生活保障資金、殘疾人生活補貼、殘疾人護理補貼、失業補助資金、失業人員基本醫保繳費補助、困難群眾物價補貼、符合條件困難群眾臨時救助資金等。

在幫扶模式上，形成以“三社聯動”為特征的基層幫扶模式。在低收入群體救助的基層實踐中，杭州市堅持以低收入群體實際需求為導向、以社區建設為基礎、以社會組織為載體、以社會工作者為支撐，逐步形成政府與社區、社會組織、社會工作者“互聯、互動、互補”的低收入群體基層幫扶模式，如西湖區困難群眾幸福探訪方案實踐、淳安縣王阜鄉低收入農戶一戶一干部結對實踐等。

現階段幫扶工作存在的短板

政策體系缺乏彈性，部門協同機制有待完善。目前，低保、低邊、特困三類人群范圍仍相對較窄，部分低收入群體沒有納入救助體系，救助機制運行中的低收入群體動態退出和進入機制有待完善。同時，涉及困難群眾的各類幫扶救助項目有二三十項之多，分散在民政、人社、衛健、住保房管、殘聯、婦聯等十多個部門，政策碎片化、信息孤島化、認定多頭化等問題仍然存在，各部門之間數據互通互聯性有待加強。

扶持機制以經濟救助為主，資助形式相對單一。目前，杭州市低收入群體救助幫扶的內容涉及生存、安全、就業、教育等各個方面，大多是圍繞基本生活需求而展開的服務，低收入群體在能力提升、心理健康、社會參與等方面的需求仍難以獲得充分保障。與此同時，各項服務都是以免費、減免、補貼等形式提供，基本屬于現金型救助方式，服務內容有待進一步豐富。

申報認定維度相對單一，全面評價體系亟待建立。目前，低收入群體申報認定標準相對單一，尚不能完全反映致困原因、困難維度以及困境持久性等問題。對低收入群體的認定，基本都以最低生活保障金為標準，在運用家計調查（居民家庭收支調查）“覓標”的過程中，家庭收入和財產在現階段尚不能完全通過金融、證券、稅收、公積金管理、社會保險等機構進行查詢核實，只能通過觀察家庭生活形態、考察日常消費支出來確定家庭經濟狀況。

三次分配政策存在空白，社會參與度有待提升。目前，杭州市幾乎沒有民企知識產權捐贈、專利技術捐贈、人力捐贈、股權捐贈、有價證券捐贈等非資金和非實物的捐贈渠道，相關捐贈認定和資源使用政策仍是空白。同時，杭州市慈善公益事業一攬子政策尚未完全形成，對參與社會公益和社會捐贈突出的企業在降低融資成本等方面的政策保障不夠完善，共富領域相關捐贈稅前扣除政策仍是空白。

幫助低收入群體實現共同富裕的政策建議

進一步構建衡量、評價、預警體系。明確低收入群體的三個衡量標準。一是謀生困難。該維度延續當下的各類政策的低收入人群識別方式，重點從謀求生存這一基本需求角度來衡量。二是發展能力困難。與謀生困難低收入群體不同，該群體已可滿足基本生存需求，具有較強發展潛能，但由于客觀上相關要素缺失，限制其發展空間，因此收入水平較低。三是社會融入困難。這類人群既包含新時代特征的新興低收入群體，又囊括之前政策并不太涉及的邊緣性群體。

構建低收入群體評價指標體系。結合三類困難型低收入人群衡量標準，進一步細化各維度人群的二級指標，并從該重點指標出發形成三級指標內容。構建實時評價體系反饋機制，從前端工作中充分采集對評價指標體系各類意見，以修正意見庫的形式做好意見沉淀，反饋至后端體系頂層設計部門，從被幫扶人需求出發增刪指標、修正量化范圍，實時動態調整指標評價體系。

構建低收入群體識別預警體系。采用大數據、云計算、人工智能等技術，構建全面可靠的低收入群體云平臺架構，將低收入群體相關特征數據錄入系統，開發研究高效識別預警算法，隨時更新數據庫中低收入群體信息特征，做好即將掉入低收入群體行列的群體預警，提前做好幫扶準備，縮小該群體數量。

進一步完善現有幫扶政策體系。細化施策要素供給，精準匹配低收入群體需求。充分了解不同困難人群各類需求，以需求為導向增加各類除資金外的技術、知識、精神關懷等要素供給，提升幫扶效用。利用大數據、云計算、人工智能等手段綜合分析對應到個人的困境需求，進一步細化需求分析，讓低收入群眾幫扶如繡花針般精準高效。

提升人群識別廣度，保證政策覆蓋全面性。建立健全困難人群識別評價體系，拓寬困難人群識別范圍，既囊括新時代特征下新興低收入群體，又涵蓋易被忽略的邊緣困難人群，保證政策所涉困難人群全覆蓋，不遺漏任何一個困境群體，讓幫扶工作先全后精。

建立政策反饋評價機制，提高實施效能。深入學習國家、省政策精神，完善健全幫扶政策反饋評價機制，在實踐中評價修正政策實施效能，充分征詢被施策人群、專家學者等多方意見，綜合考量工作實際與時代特性，以實踐修正政策，用政策引領實踐。

進一步拓寬社會力量共同參與救助幫扶的渠道。完善社會力量參與體制機制，調動參與熱情。優化民企參與慈善公益的激勵政策。適當擴大公益性捐贈全額稅前扣除范圍或適度提高稅前扣除比例。進一步加大財政資金的支持力度，充分發揮政府對公益慈善事業的引導帶動作用。鼓勵民企開展多形式的社會捐贈，積極開展慈善信托試點。

培育社會力量參與救助主體，規范救助流程。對參與慈善公益活動的社會力量，強化政策培訓、業務指導、協調服務、監督管理，引導和規范社會力量有序參與社會救助。進一步拓展企業參與公益慈善事業渠道，支持具備條件的企業依法設立各類型慈善公益活動載體；扶持公益創投、網絡眾籌、公益拍賣、社區微創投等新型公益模式。

發展社會購買社會救助服務，滿足多樣需求。制定政府購買社會救助服務清單，通過委托、承包、采購等方式，將有條件的社會救助服務轉移給社會力量承擔，提高全市社會救助服務效率和質量，更好地滿足低收入群眾個性化、多樣化需求。