中國康養旅游政策演化態勢及效果評估

張廣海，董躍蕾

（中國海洋大學 管理學院，山東 青島 266100）

0 引言

在“健康中國”戰略背景下，大眾健康意識與保健需求急速膨脹，與健康相關的文旅產品不斷創新，醫療旅游、中醫藥旅游、森林康養、溫泉康養等以養生為目的的旅游業態日益豐富?？叼B旅游產業契合了健康與旅游的雙重需求，正在成為旅游經濟增長的“新藍海”和新引擎。自新中國成立以后，療養院、休養所等成為康養旅游的萌芽。改革開放時期，我國療養事業向多元服務化轉型，到20 世紀90 年代銀發旅游市場成為最成功的康養產品之一。新世紀初期康養旅游領域業務范圍、產品類型、產業規范均步入提質升級的發展階段［1］。2016 年原國家旅游局發布《國家康養旅游示范基地》標準，標志著康養旅游逐步形成規范化的發展路徑，并被正式確立為新型旅游形式［2］。據第七次全國人口普查數據顯示，我國60 歲及以上人口相對于第六次人口普查上升了5.44個百分點，老齡化使人口結構均衡發展面臨重大壓力。一方面，老齡化給社會帶來了諸多養老挑戰；另一方面，說明老齡化將為康養產業提供巨大的市場空間。加之中青年群體對慢性病及亞健康等的關注度提升和我國中產階層規模不斷擴大，均成為康養旅游的潛力市場，共同催生著全齡康養呈現規?；瘮U張的發展態勢。在產業發展實踐中，康養旅游的快速發展既得益于市場需求的驅動，又得益于國家政策體系的保障，政府制度安排對康養旅游起到了規范的引導作用，學術界對旅游政策的綜合梳理已取得了一定成果。

針對旅游政策的相關研究，國際層面包含對巴西的旅游政策成果和西班牙、葡萄牙的旅游政策演變進行分析等［3，4］。國內層面可分為兩種尺度：一是針對中國旅游業總體歷史演進中涉及的旅游政策進行文本量化分析，認為我國旅游政策結構略有失衡之態［5，6］；二是將旅游產業進行細化，在紅色旅游、文旅融合、鄉村旅游等領域對政策的演進特征與規律研究較為成熟［7-10］，而鮮有涉及康養旅游領域。盡管目前已有學者闡釋了日本森林康養政策及作用機制［11］，但屬于定性分析且尚未考慮政策的作用力度。整體來看，缺乏對我國康養旅游政策的系統性梳理與定量考察，難以為后續政策制定提供借鑒。在旅游產業轉型升級過程中，政策的頒布對促進產業發展具有一定的積極作用，但政策的制定是否與現實產業發展存在不合拍的盲點？康養政策的關注重點是什么？政策力度究竟如何？這些問題值得深思，康養產業政策亟須評估?；诖?，本文運用文本分析法分階段對我國康養旅游政策的基本結構、演化邏輯及戰略焦點進行了研究，并進一步對政策效應力度進行了量化計算與評估。

1 數據來源與研究方法

1.1 數據來源

以康養旅游為主體對政府頒布政策進行收集。為保證文本的全面性和豐富性，通過網絡查詢的方式訪問有關政府部門官網；同時，為保證文本的典型性和效力性，僅選取能夠體現國家層面（不包括省級及以下機構）政策意志的規劃綱要、意見、辦法、通知等條目，基于“康養旅游”“健康旅游”“醫療旅游”“中醫藥健康旅游”“森林康養旅游”等關鍵詞進行檢索。剔除重復發布及與“康養旅游”內容相關性低的政策文本，按照頒布時間、單位、政策名稱進行匯總，最終以2013—2020 年間39 份政策文本為研究對象，試圖從中提取康養旅游的核心內容與要素。

1.2 研究方法

首先，采用文本分析對信息資料進行系統和定量挖掘檢索，其關鍵是對內容復雜的文本進行歸納與精煉［12］，提取文本特征詞，能夠在政策分析過程中有效觀測政府關注點、意識傾向和政策的執行軌跡。主要從統計分析與內容分析兩個維度對政策文本展開研究。首先，對2013—2020 年康養旅游政策文件形式、制定主體、頒布年份等信息進行結構式匯總；其次，借助質性研究軟件NVivo 11 分階段對政策文本進行詞頻提?。?3］，在此基礎上，將目標與措施作為主類目對涉及康養旅游的精確文本信息點概括歸納并進行編碼［14］，以此分析產業政策背后的演化趨勢，挖掘康養旅游的戰略焦點。其次，綜合參考主流評估方法對政策效應力度進行定量考察［15-18］，從政策的效力、目標、措施3 個維度構建我國康養旅游政策量化評估標準體系（表1）。其中，政策效力體現行政影響力和權威性，由文件類型和發布部門級別決定，結合康養旅游政策主體將效力分為三級，分別賦值為差別較明顯的5、3、1。僅從效力角度分析政策過于片面，不同政策實施效果不同，級別高的部門頒布的政策相對宏觀，細致程度較為欠缺，對產業未來發展方面的約束力偏小，因此引入政策目標和政策措施兩個維度加以輔助。政策目標用于描述康養旅游政策中所提及目標的明確與可度量程度，對目標的表述越具體賦值越高；政策措施用于描述實現康養旅游發展所需采取方案的可操作與可執行程度，對措施的制定越詳細完整賦值越高。

表1 康養旅游政策量化評估標準Table 1 Quantitative evaluation criteria of health and wellness tourism policy

根據上述賦值標準對各年度所含政策進行累計，得出每年政策力度值。計算公式如下：

式中：i 為年份；N 為i 年的政策數量；j 為i 年頒布的第j 項政策；PFij為i 年第j 項政策的效力值；POij為i 年第j 項政策的目標值；PMij為i 年第j 項政策的措施值；TPPi為i 年整體政策力度值。

2 康養旅游政策演化態勢分析

2.1 結構分析

從文件形式來看，中國康養旅游政策主要包括：意見15 份，占比為38.46%，其中由國務院單獨發布的意見9 份；通知、規劃綱要各8 份，占比均為20.51%；標準、方案各3 份，占比均為7.69%；法規、辦法各1 份，占比均為2.56%，這表明康養旅游政策形式較為多樣化，在一定程度上具有前瞻性，但是缺乏法律層面的制度保障，政策效力有待進一步提升。

從制定主體府際合作來看，參與康養旅游政策制定的主體有20 余個，國務院單獨頒布政策數量為13項，國家林業和草原局（原國家林業局）單獨頒布數量為5 項，原國家旅游局、國家中醫藥管理局單獨頒布數量均為4 項，單獨部門頒布政策共占比66.67%；由兩主體合發的政策數量為4 項，占比為10.26%；由多部門合發的政策數量為9 項，占比為23.08%。制發主體的跨部門數量體現政策的覆蓋面是否廣泛、政策是否重要。統計分析發現，政策發布主體以單部門為主，國務院政策數量最多，反映出國務院是政策制定的核心，對康養旅游較為重視，而兩部門、多部門合發共占33.3%左右，表明各部門間在康養旅游產業發展雖存在協調配合，但府際協同力度仍有待強化。

從數量上來看，在選取的39 份研究樣本中，2013—2015 年康養旅游頒布政策較少，83.33%以國務院為發布單位，內容主要涉及醫療、溫泉、中醫藥健康旅游，尚未出現“康養”概念，但為后續康養旅游的發展提供了“預熱”效果。2016 年數量激增并達到峰值，數量占比28.21%。究其原因：2016 年《國家康養旅游示范基地標準》這份標志性文件將康養旅游產業推向規范化道路，并迎來發展良機［19］，加之《“健康中國2030”規劃綱要》開始促進健康與其他領域的融合，催生健康新產業、新模式的發展，國家日益重視健康的戰略地位。此外，原國家林業局、原國家旅游局聯合國家中醫藥管理局相繼出臺多份森林養生、中醫藥健康旅游相關政策，促使2016 年成為康養旅游備受關注的一年。2017—2020 年政策數量逐漸減少，但相對2016 年以前數量較多。典型政策如2017 年中央一號文件提到要在鄉村旅游業態打造中融入養生養老基地、森林康養服務設施的建設；2018 年中央一號文件提及實施鄉村旅游精品工程中康養基地的建設問題。在政策搜集過程中發現，2020 年受新冠肺炎疫情影響“康養”領域政策數量相對較多，關注點側重于疫情防控、醫療服務、養老服務、鄉村振興、康養人才等領域［20］，但較少涉及“旅游”，因此未納入樣本。此外，研究中雖然無2021年國家層面政策，但是并不意味著政府淡化了對康養旅游的重視。2021 年，甘肅、云南、海南等多省市相繼出臺新政策足以證明康養旅游仍在強勁發展。通過上述時間序列的分析，將康養旅游政策的演化分為兩個階段：初步探索階段（2013—2015 年）和逐步成長階段（2016—2020 年）。

2.2 演化階段

首先，通過NVivo 軟件分階段對所有政策文本進行詞頻統計，篩選出有研究意義的前20 個關鍵詞（表2），以對政策整體走向有大致了解；其次，由于部分政策僅有少數句段提到康養旅游相關內容，統計所有文本詞頻不夠聚焦，因此提取政策中涉及康養旅游的內容并進一步編碼，直到無新的概念和范疇，達到理論飽和［21］，以此把握戰略的重點及政策實施的偏向性（表3、表4）。

表2 康養旅游演化階段詞頻統計結果Table 2 Statistical results of word frequency in the evolution stage of health and wellness tourism

表3 第一階段節點編碼舉例Table 3 Example of node coding in the first stage

（續表3）

表4 第二階段節點編碼舉例Table 4 Example of node coding in the second stage

初步探索階段（2013—2015 年）：這一階段的康養旅游發展尚處于萌芽狀態中，政策數占總量的15.38%。由表2 可知，“服務”的頻數最高，6 份文本中共出現560 次，加權百分比為2.44%，主要涉及服務設施、服務機構、服務能力、服務體系、服務質量、服務項目、服務模式等內容；“健康（1.31%）”、“溫泉（1.01%）”、“養老（0.93%）”、“中醫藥（0.86%）”、“醫療（0.74%）”等頻數也較高，它們與旅游的融合是康養旅游在初步探索階段的主要提法。其中，2015年國家旅游局出臺的《國家溫泉旅游名鎮》為溫泉小鎮制定了明確的建設標準，助推了溫泉旅游規范化發展，是這一階段的重要文件之一。此外，“標準（0.45%）”、“管理（0.40%）”、“衛生（0.38%）”等高頻關鍵詞同樣體現出在初步探索階段政策對產業規范發展有著較高要求。

由表3 可知，第一階段得到46 個編碼參考點，產業目標主類目的焦點包含產品、建設、經濟3 層次類目。其中，建設目標（8.70%）的占比最高，主要包含建成一批中醫藥特色旅游城鎮、旅游示范區、度假區、養生體驗基地等目標。發展措施主類目的焦點包含規范管理、資源整合、產品開發等11 個次類目。其中：規范管理（23.91%）占比最高，表明政策實施階段較為關注行業標準的制定、服務流程和標準的規范與對市場產品質量的監督管理；其次是資源整合（13.04%），主要側重于中醫醫療資源，涉及對醫療機構、中醫藥保健機構、中藥企業、養生保健產品生產企業等資源整合；第三是產品開發（10.87%），包含旅游路線、品牌、商品的開發；互聯網平臺、宣傳推廣、醫療保障占比最小，均為2.17%，表明政策在措施方面有待加強旅游網站和信息平臺的建設、擴大對康養旅游的宣傳、開發康養旅游商業保險產品等。

逐步成長階段（2016—2020 年）：這一階段康養旅游逐漸成熟，政策數占總量的84.62%。由表2 可知，除“旅游”一詞外，“生態”的頻數最高，在33 份文本中共出現1859 次，加權百分比為1.15%，主要涉及生態文明建設、生態環境保護、生態文化傳播、生態工程建設、生態產品供給、生態效益補償等內容?？梢姡咴絹碓街匾暰G色生態資源的開發，講求生態與產業發展的有機統一。相比第一階段的康養旅游業態，第二階段頻繁出現“森林（0.53%）”、“林業（0.38%）”等相關業態詞匯。國家林業和草原局（原國家林業局）多次聯合各部門出臺政策倡導森林康養旅游的發展，如2019 年《關于開展國家森林康養基地建設工作的通知》從總體要求、建設條件、申報程序等方面指明森林康養基地建設工作，提出要根據保健、康復、養老等康養類型開展森林康養活動。同第一階段，“衛生（0.42%）”和“管理（0.39%）”仍位于高頻詞之列，說明政策一直偏向于產業的規范管理。

由表4 可知，第二階段共得到430 個編碼參考點，產業目標主類目的焦點包含產品、建設、經濟、人才、體系機制、文化6 層次類目。與第一階段相同，建設目標（7.44%）的占比最高，增加了對康養旅游基地、基礎設施和配套服務設施的建設目標；體系機制目標（6.05%）次之，主要包含構建我國康養旅游產業、產品、服務、標準化體系及發展協作機制；人才目標（0.47%）的占比最小，表明康養旅游政策欠缺對專業人才隊伍建設的目標要求。發展措施主類目中規范管理（12.33%）、產品開發（9.53%）、資源整合（5.58%）仍然是戰略焦點，占比較高；產業融合（7.67%）、提 升 服 務（7. 67%）、完 善 基 礎 設 施（5.81%）、政策扶持（5.12%）在該階段也得到較高的關注，參考點均大于20。政策多次提出通過國際交流、人才培養、市場引導、互聯網平臺、生態保護、金融支持、組織規劃、宣傳推廣、部門合作、醫療保障等措施促進康養旅游業的發展，參考點均大于5。相比之下，安全保障（0.93%）、宏觀指導（0.70%）、用地保障（0.47%）的占比最小，表明政策在措施方面有待提高旅游安全保障、強化政府對規劃項目的調研指導、加強用地保障，以滿足康養產業用地需求。

3 康養旅游政策效應力度評估

根據政策力度公式進行計算，結果如圖1 所示。從圖1 可見，政策力度值與政策數量走勢大致相同，2013—2016 年政策力度呈上升趨勢，2016 年達到最大值200。進一步分析可知，2013—2015 年政策多數由國務院發布，效力值較大，但往往級別越高的機構政策越宏觀，在政策目標與措施方面相對模糊［22］，加之發文量較少，因此整體力度值并不高。2016年是康養旅游步入正規化的關鍵之年，國家層面開始大力營造政策生態、增加監管與服務來推動康養旅游產業發展，政策基數大，總體力度到達高峰。從效力來看，包括國務院發布的《“健康中國2030”規劃綱要》《關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓等領域消費的意見》《“十三五”旅游業發展規劃》等級別較高、效力值較大的康養旅游促進政策；從政策目標來看，如《林業發展“十三五”規劃》明確量化標準，力圖在2020 年建設500 處森林康養和養老基地、5—10 個森林康養國際合作示范基地等；從政策措施來看，如《中醫藥發展“十三五”規劃》提出要優化中醫藥健康旅游發展環境、加強市場監督管理、完善基礎與配套服務設施等措施。2016年以后政策力度值開始出現波動下降趨勢，是由政策數量下降及國務院發布的高效力政策比重低等因素綜合作用的結果，加之，壯大中醫藥健康養老服務產業、打造智慧中醫藥健康旅游等目標值為1的宏觀目標過半數，因此這段時期政策力度值并未呈現持續上漲態勢。

圖1 政策力度發展趨勢Figure 1 Development trend of policy power

單位政策力度值由總力度值與數量的比值構成，體現的是各年份政策強度，其高值點往往是產業發展的重要節點。由圖1 可知，2015 年單位政策力度值最高，數值為30，雖然政策數量不多，但是國務院頒布的高等級政策中，對中醫藥健康旅游做出了較為明晰的要求，強調要培育中醫藥旅游復合型人才，發揮醫療、養生、保健等資源優勢，建設產業示范區，推動中醫藥與旅游產業的深度融合，并逐漸引領中醫藥傳統文化向世界傳播。同時，原國家旅游局頒布的《國家溫泉旅游名鎮》從資源與環境保護、規劃建設、基礎服務設施、綜合管理等方面對溫泉名鎮建設做出了詳盡的執行措施與期望標準要求，提升了2015 年單位政策力度值。

4 結論與討論

本文對我國康養旅游政策演化態勢及力度進行了分析，初步梳理了2013—2020 年39 份政策文件的形式、制定主體、頒布年份等信息，借助NVivo 軟件對兩個階段政策提取詞頻并編碼，綜合政策效力、目標、措施3 個維度對政策效應力度進行量化分析。主要結論如下：①從文件形式來看，康養旅游政策形式多樣，意見類政策占比最高，但是法律層面康養旅游還未得到足夠重視，政府應注意用法律武器保障康養旅游業發展；從制定主體來看，政策發布以單部門為主，國務院對康養旅游產業發展較為關注，原國家旅游局、國家中醫藥管理局在中醫藥健康旅游政策制定中合作較為突出，各部門仍需加大力度協同制定康養旅游政策，以擴大產業影響力；從頒布年份來看，2016 年前后政策數量呈現先升后降態勢，以2016年國家旅游局頒發的《國家康養旅游示范基地標準》文件為代表，康養旅游產業正式走向規范化發展之路，但未來將會面臨更多機遇與挑戰。②根據政策頒布趨勢將康養旅游政策發展劃分為兩個階段：初步探索階段（2013—2015 年）、逐步成長階段（2016—2020 年）。由詞頻統計結果可知，第一階段康養旅游主要表現在旅游與健康、溫泉、養老、中醫藥、醫療等產業的融合，第二階段開始頻繁與森林產業的融合；第一階段政策強調服務設施、服務機構、服務能力等培育，第二階段強調生態與產業的協調發展，同時兩個階段皆對產業的規范管理有著較高的關注。根據編碼歸納結果可知，在目標類目中，康養旅游產業發展目標逐漸多元化，兩個階段政策期望均偏向于建設目標，包含示范基地、基礎設施等建設；在措施類目中，康養旅游產業發展措施日益豐富化，兩個階段政策實施均偏向于規范管理、資源整合、產品開發等領域。簡而言之，政策承載的是不同階段的制度安排，對康養旅游產業的規范化監督管理一直是政策的焦點。③由政策力度計算結果可知，政策力度值與政策數量走勢大致相同，2016 年政策力度達到峰值。2016 年較多政策對康養旅游制定了明確的目標與執行措施，政策可行性較強，根據2016 年后下降趨勢判斷，政策制定方今后應細化康養旅游的發展目標與政策執行的實施細則和步驟，避免執行過程中出現失真與脫節現象，以為我國社會結構新變化和嚴峻的老齡化形勢提供長久的應對之計。④康養旅游雖得到了部分政策支持，但是距離一個完整的、有規模影響力的康養旅游市場還很遠，不過可以相信康養旅游產業的發展勢頭會愈加強勁。首先，健康與養老需求的急速上升和市場供不應求的現狀，連同健康政策紅利迭出，為康養旅游產業帶來了極佳的發展機遇。其次，新冠肺炎疫情使得與健康相關的文旅產品加速調整升級，被疫情限制的旅游業雖遭受了前所未有的打擊，但隨著疫情好轉旅游業將會迸發出積蓄已久的一股力量，森林生態游、康養運動游、中醫藥康養游等健康綠色的旅游模式將會不斷推陳出新，游客的出游意愿也將不斷增長。同時，全齡康養時代迎來發展提升機遇，康養群體不再僅限于老年群體，追求健康是各年齡段生活的主流，康養旅居度假、康養研學等一系列新業態的產生為全齡康養提供了可行的發展模式?？傊?，康養旅游產業的良性運行有賴于市場供給端與需求端的雙向促進，有賴于社會經濟系統的制度安排，在各方力量的共同驅動下，康養旅游將會成為我國旅游經濟的重要支柱之一。