韌性城市基層應急第一響應人制度的實踐分析與探討
——以雅安市蘆山縣為例

張毅博 鄒 浩 周沿汝 先 洪 蔣沐娟

（西華大學應急管理學院 四川成都 610065）

隨著我國經濟社會的快速發展，社會連接愈發緊密，各類風險交織疊加，層出不窮的突發事件威脅著人民群眾的生命財產安全。在十九屆五中全會和“十四五”規劃藍圖中，黨和國家明確提出“人民至上，生命至上”理念，不斷推進國家應急管理體系和能力現代化建設，在強調統籌發展與安全的基礎上，“韌性城市”被納入國家戰略規劃體系，在推進建設更高水平的平安中國中發揮重要作用[1]。在我國應急管理主體多元化、工作重心不斷下移的發展趨勢下，基層社區應急響應能力在應急管理體系中的重要意義和戰略價值日益凸顯。

我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，具有災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重等特點。其中，西南山地區域地質環境脆弱，自然災害活動頻繁，2019年，西南五省受自然災害造成的直接經濟損失高達511.3億元，受災人口達1871.52萬人次[2]。雅安市位于四川盆地山區西緣，易發多發的自然災害對人民群眾生命財產安全和社會經濟發展構成嚴重威脅，防災減災工作任務繁重復雜、形勢嚴峻。然而，基層群眾在面對突發災害事件時，往往缺乏有效應對能力，難以將災害損失控制在最低限度。為提升基層應急能力，“雅安韌性城市創新項目”于2019年5月正式啟動[3]，以蘆山縣為試點，在“家庭、社區、城市”三個層面開展韌性系統建設工作。經過兩年的努力，蘆山縣在促進災害風險治理領域的信息、技術和知識共享，推進韌性社區、韌性城市路徑構建以及推廣具有中國特色和國際借鑒性的城鎮公共安全治理體系建設等方面取得顯著成果，已初步建成覆蓋每個村（社區）的基層第一響應人隊伍。隨著我國應急管理主體多元化，工作重心不斷下移，第一響應人隊伍作為政府救援力量的有效補充，正逐漸與其他救援力量一起構成“由政府主導、社會力量協調參與、公眾共同應對”的大格局應急救援體系。

基層應急管理是整個應急管理體系的基礎，探索具有基層社區特色的防災減災路徑，提高基層單位的防災減災能力，將有效提升我國應急管理水平。本文在梳理相關研究的基礎上，對蘆山縣基層社區第一響應人隊伍建設情況開展問卷調查，并分析了第一響應人制度的實踐效果，最終提出對策建議。

一、韌性城市與第一響應人制度研究現狀

“韌性”的概念最早由Holling[4]于1973年首次提出，用來強調生態系統適應外部沖擊和控制互動變化的能力，并將復原力分為工程復原力和生態復原力。20世紀末至21世紀初，韌性理論拓展到災害管理領域，并逐漸被運用到城市安全建設領域[5-7]。2005年，世界減災大會明確了韌性概念在減災領域的理論和實踐基礎[8]。至2010年，韌性理論的相關研究已取得較為成熟的研究成果，ICLEI（宜可城?地方可持續發展協會）在聯合國可持續發展全球峰會上首次將“韌性”引入城市與減災領域，提出了韌性城市的概念。美國洛克菲勒基金會于2013年啟動“全球100韌性城市”項目，通過總結城市韌性框架與指標體系，極大地促進了韌性城市的發展和實踐[9]。目前，已有眾多學者對韌性城市相關理論開展研究，并取得了較為豐富的成果。在Yang等[10]的研究中，韌性城市的發展進程被分為發芽期（2010—2011年）、快速擴散期（2012—2016年）和反思與創新期（2017—2019年），其對應的關注重點分別為城市系統的復原力特征、應用和多樣性。結合目前韌性城市的研究現狀，朱正威等[11]對韌性城市建設進行了總結，提出從樹立“發展-安全”同構的韌性治理理念、構建常態與應急相結合的韌性治理體系和探索形成本土化的韌性城市建設經驗等三個方面來推進中國韌性城市實踐。此外，Meerow等[12]將“韌性城市”概括為城鎮中的個人、社區和系統在應對外界壓力沖擊下的抗壓和恢復能力。

“第一響應人”最早起源于急救醫療服務，是指能夠首先到達醫療救助現場并且在緊急情況下能夠對現場進行判斷，從而采用有限技術方法開展醫療救助的人[13]。第一響應人被定義為能夠在第一時間趕到現場進行救援，快速融入群眾，指揮在場民眾開展搶險救災，對第一時間應急救援工作起到一定作用的人員[14]。針對第一響應人在災害救援中的作用，吳思瑾[15]的研究表明，第一響應人在災害發展的災害前、災害時、災害后三個階段，都能運用自身專業救援知識與技能進行自救和黃金時間內的他救，發揮出對災害第一時間的處置作用。在制度建設方面，文旭升[16]指出，第一響應人制度可以為易受災害影響發生變化的公共危機治理主體提供統一遵守的應對準則和治理標準，依靠一系列的法律規章，提升公共危機治理實效。此外，雷曉康等[17]認為，在中國實施并推廣第一響應人制度，能減少事故損失，提升全民危機意識與應對突發事件的能力，促進中國應急管理水平的提升。綜上，本文將第一響應人制度概括為：具備一定防災減災救災的相關技能、能夠部分或全部參與到應急管理全過程（包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、恢復與重建）的第一響應人隊伍，在突發事件發生后第一時間到達現場并快速組織群眾進行自救、互救和黃金時間內的他救，發揮先期處置作用的全過程管理制度。

韌性城市最基礎的單元為基層社區，提升基層治理水平，可有效提升城市整體抗壓和恢復能力。第一響應人制度的建設完善，能夠為基層應急處置提供制度保障，提升基層應急能力，促進韌性城市建設。同時，韌性城市社區的建設又為第一響應人制度改進完善提供實踐平臺，在實踐反饋與理論改進過程中，不斷促進第一響應人制度發展。因此，在“韌性城市”理念已逐漸深入到城市規劃設計和公共政策制訂等各層面的前提下，對基層應急第一響應人制度實踐展開分析研究，具有重要的理論價值與實踐意義。

二、韌性城市基層應急第一響應人隊伍建設現狀調研分析

在2013年蘆山地震災后重建過程中，雅安市在省委省政府的指導和社會各界的支持下，積極探索“中央統籌指導、地方作為主體、災區群眾廣泛參與”的恢復重建新路徑，并取得顯著成效。在市縣鄉村各級基礎設施建設過程中，雅安市積累了大量的災害綜合防范經驗，并通過建立平戰結合的社會參與機制與創新基層的災害社會治理體系，增強了城鄉韌性。蘆山縣某行政村（社區）于2013年建立了由社會組織與村組干部志愿組成的應急志愿者救援隊，并在2020年雅安韌性城市建設全面推進過程中，轉變為以政府和社會力量為主導的全新合作模式，成立了基層應急第一響應人隊伍，在應對突發事件及減少損失等方面發揮了重要作用。因此，本文選取該地區某行政村（社區）第一響應人隊伍作為調研對象，開展調查研究。

（一） 研究方法

基層群眾作為災害應急救援的見證者與受益方，能夠客觀真實地反映基層應急第一響應人隊伍的建設情況與實踐效果。本文采取發放調查問卷的形式，透過群眾視角獲取當地群眾對雅安市蘆山縣某行政村（社區）第一響應人隊伍的知悉度、滿意度、信任感和參與度等相關內容，以此分析隊伍建設現狀。調查問卷設計以系統、準確和科學為原則，綜合考慮調查對象的主體特征、認知、看法和態度等因素，對影響公眾參與第一響應人隊伍意愿度的因素進行分析。問卷設計盡可能考慮到研究主體和研究問題的各相關方面，確保受訪者回饋信息的準確性。受新冠肺炎疫情的影響，調查組最終借助網絡平臺，于2021 年 7 月以線上訪談形式對雅安市蘆山縣某行政村（社區）106戶居民進行了問卷調查，最終獲取有效問卷68 份。

（二） 結果分析

調查對象對第一響應人隊伍的認知程度見圖1。圖1顯示，90%以上的受訪者關注防災減災工作并知悉當地有第一響應人隊伍，80%以上的受訪者清楚第一響應人隊伍概念、人員組成、成立時間、通過第一響應人隊伍學習到了應急知識及了解當地應急預案等。由此可見，隨著雅安市蘆山縣韌性城市建設工作的推進，基層群眾對于防災減災及應急管理的認知度不斷提升，對第一響應人隊伍建設情況也有較清晰的認識。圖2顯示，受訪者了解到的第一響應人隊伍參加應急任務次數達到6次及以上的占50%左右，表明第一響應人隊伍參與應急任務頻次較高，且群眾關注度較高。圖3為受訪者對第一響應人隊伍完成應急響應任務的滿意度情況。圖3顯示，受訪者的總體滿意度近90%，且65%以上的受訪者認為很滿意，可見當地第一響應人隊伍執行任務時表現良好。

圖1 受訪者對第一響應人隊伍的認知程度調查結果

圖2 第一響應人隊伍參加應急任務次數調查結果

圖3 受訪者對第一響應人隊伍完成應急響應任務滿意度調查結果

圖4 為受訪者對第一響應人隊伍的信任度調查結果。圖4顯示，受訪者對第一響應人隊伍非常專業且令人信任、在災害發生時能幫助群眾解決問題、決策令人放心、對風險點把控以及擁有可靠的救援技術與知識等方面總體同意的占比達到70%以上，僅有救援裝備相對較低，可見受訪者對第一響應人隊伍總體信任，但認為救援裝備配置方面有待提高。此外，由圖5可知，受訪者對積極主動參與第一響應人隊伍組織的演練和宣傳活動、遇到風險隱患或突發事件時主動聯系以及清楚第一響應人隊伍聯系方式等方面表示非常同意的占比均超過50%，總體同意的達到75%以上，表明受訪者積極參與第一響應人隊伍建設的意愿較為強烈。

圖4 受訪者對第一響應人隊伍的信任度調查結果

圖5 第一響應人隊伍參與度調查結果

綜上，本次調查結果清晰顯示，在韌性城市建設的基礎上，蘆山縣基層群眾對第一響應人隊伍建設的關注度較高且有清晰的了解，對第一響應人隊伍的應急響應能力總體滿意，且自身有較強烈的參與意愿，但也認為第一響應人隊伍建設在救援裝備配置和救援知識水平等方面有待進一步提高。

三、韌性城市基層應急第一響應人制度實踐效果分析

基于上述調研結果，本文擬結合蘆山縣某行政村（社區）第一響應人隊伍建設工作中積累的成功經驗與不足之處，對雅安市蘆山縣韌性城市基層應急第一響應人制度的實踐效果展開分析。

（一） 第一響應人制度逐漸形成，隊伍建設有待完善

自“十三五”規劃實施以來，雅安市蘆山縣依據“韌性城市建設”理念，分“減災示范社區”“韌性社區”“韌性城市建設”三個階段推進以基層應急隊伍為主體的應急體系建設探索工作，并逐漸形成了以政府和社會力量為主導的具有基層社區特色的韌性城市第一響應人制度體系。當突發事件發生時，依據就近原則，離事發地較近的第一響應人隊伍成員將接受調度先行趕赴事發地，在保障自身安全的前提下，盡自身所能對突發事件展開先期處置。 此次調研顯示，第一響應人隊伍成員絕大多數為在職或退休村組干部，隊伍穩定性較高，延續性較強，但行政色彩相對濃厚。同時，第一響應人隊伍成員的身份在居民、村組干部、第一響應人之間切換，在具體應急處置中，難以劃分主體責任，降低了處置效率。此外，第一響應人隊伍在經費保障、應急設備設施配置、技能培訓等方面仍較薄弱，在一定程度上制約了應急志愿服務效果。

（二） 應急預案體系逐步完善，培訓與演練有待提升

通過第三方公益組織提供配套應急設備設施，開展防災減災技能培訓，舉辦災害隱患排查、心理建設等專題講座，蘆山縣基層第一響應人隊伍防災減災能力顯著增強，應急處置技能更加豐富。目前，通過多主體協作，蘆山縣已逐步建立起基層應急的“家庭—災害隱患點—村莊”三級應急預案體系（如圖6所示）。該應急預案體系能更好地應對潛在的突發事件，減少災害人員傷亡和經濟損失，提升基層防災減災整體水平，形成具有城鎮特色的防災減災路線。調研中還發現，基層應急隊伍仍存在學習新知識、接受新事物的效率相對不高；應急預案缺乏完整性培訓及實操演練；第一響應人制度的相關培訓在內容和質量上需進一步提升；應急技能的實用性有待提高等問題。

圖6 “家庭—災害隱患點—村莊”三級應急預案體系

（三） 科普宣教應急知識，群眾應急能力明顯提升

通過開展群眾參與“演練+宣講”的活動模式，當地基層（村）社區居民委員會協同應急管理部門，組織區域內群眾分批參與了針對滑坡、地震、洪澇和消防等的專題演練。此外，基層第一響應人隊伍通過輪流參演的活動形式，確保應急演練科目覆蓋到區域內易發頻發多發的突發事件范疇，在應急響應觸發時，提高基層群眾與第一響應人隊伍應急處置工作的磨合度，進一步提高總體救援活動的應急處置效率。在應急演練活動結束后，第一響應人隊伍向群眾宣講實用的防災減災知識和基礎應急設施的使用，幫助群眾樹立憂患意識、自救互救意識，學習到實用的防災減災技能。科普宣教實踐顯示，通過活動形式多元化，內容更加科學實用“接地氣”，能夠有效提升“演練+宣講”的活動效果，最大限度地調動群眾學習應急知識的積極性、主動性和創造性。此外，應急演練結果也顯示，基層群眾在應急處置中能較好運用從宣教中學習到的應急知識與防災技能，應急能力得到顯著提升。

四、韌性城市基層應急第一響應人制度建設措施建議

基于上述研究，本文依據現有應急管理理論，結合基層應急體系的實際情況，提出以下建議。

（一） 強化政府作為，完善制度保障

基層應急力量是韌性城市建設的重要內容之一，而第一響應人隊伍則是基層應急的第一道防線，是守衛人民群眾生命財產安全的強大力量，更是我國基層應急管理體系的重要組成部分。在第一響應人隊伍建設過程中，政府的支持必不可少且至關重要。根據職權特征，可考慮從管理規劃、權責分離、政策制度、應急預案和物資保障等五個方面強化政府作為，促進韌性城市基層應急第一響應人制度的完善。一是相關政府部門應考慮出臺相應管理辦法，明確第一響應人制度在應急管理體系中的地位和作用，把第一響應人隊伍建設納入本地區應急救援隊伍建設統籌范圍，統一規劃，統一組織實施，厘清管理主體責任，明晰職責權限。二是通過推進行政事務與應急任務相分離，逐漸削弱第一響應人“行政化”色彩，推進以村組干部為主要成員的第一響應人隊伍減負工作。三是政府有關部門可通過出臺相應的法律法規、政策及規章制度，為第一響應人隊伍提供可靠保障，保護其合法權益，為第一響應人減輕“后顧之憂”。四是各級應急管理主管部門應結合區域內實際情況，優化完善第一響應人隊伍應急預案，在應急預案中明確第一響應人的職責與義務，將責任落實到崗到人，明確先期處置的具體行動措施。五是完善資金與物資保障機制，為第一響應人隊伍購買安全保險，同時建立健全由政府資助托底、社會捐贈發揮主要作用、企業補充的出勤補貼機制，為第一響應人隊伍建設提供必要的物資和設備保障，確保應急志愿活動的順利開展。

（二） 豐富培訓演練，提升響應效率

第一響應人隊伍必須熟練掌握必要的防災減災救災知識和應急救援技能，才能有效提升應急響應效率。主管部門應規劃設計因地制宜的第一響應人隊伍管理體系，規范隊員平時的訓練和戰時的響應行動，提高隊伍內部運行的科學性和高效性。此外，主管部門應建立由政府主導、聯合相關高校以及應急領域專家等多方合作的培訓模式，如政府購買社會服務和產學研結合等，科學規范地建立健全第一響應人培訓體系，力爭實現培訓師資專業化、培訓場所固定化、培訓教材統一化、培訓對象常態化和培訓內容實用化等相關要求。應急演練與培訓要從公益性、廣泛性、專業性、高效性四個方面重點發力，提升培訓效果。一是時刻不忘救援的公益性，黨員發揮先鋒模范帶頭作用；二是應急知識學習的廣泛性，自覺主動加強各類減防災知識的學習；三是提升救援的專業性，要不斷提升第一響應人隊伍專業能力建設；四是重視救援的高效性，做到災害發生時第一時間響應，及時組織自救互救。此外，平時應加強第一響應人隊伍培訓，不僅要注重理論知識學習，更要在實操中磨煉能力、勤于訓練、訓演結合，提升第一響應人隊伍的應急處置能力。

（三） 規范隊伍建設，明確職能范疇

政府相關部門應加快制訂第一響應人隊伍建設管理規范，對隊伍的組織架構、職責定位、日常管理、培訓演練、工作考核和獎懲條例等進行規范，并要求相關主體嚴格執行。首先，相關部門應根據區域實際情況制定監測預警、信息報告、隊伍集結、應急響應、災后重建等工作制度，將責任落實到崗到人，明確先期處置的具體行動措施。其次，負有管理主體責任的相關部門要實時跟進、定期開展監督考核與能力評估，對隊伍建設中出現的問題及時解決，保證隊伍建設的質量和效果，將第一響應人隊伍建設成布局合理、功能多樣、注重實效、充滿活力的基層應急力量。最后，相關部門要明確第一響應人隊伍職能范疇，厘清隊員職責，充分發揮排風險查隱患的災害信息員作用、轉移救助群眾的救援員作用和宣講應急知識進基層的宣傳員作用。

（四） 構建交流平臺，共享建設經驗

網絡信息平臺共建共享已成為新時代應急管理工作發展的必然趨勢，將信息共享思維引入韌性城市基層應急第一響應人隊伍建設，不僅可以發動社會力量參與應急管理建設，還能實現第一響應人隊伍之間的有效交流。一是由政府牽頭統籌建設第一響應人網絡信息交流平臺，加強不同區域之間的經驗交流，共享隊伍發展經驗，實現對特定區域內第一響應人隊伍的統一管理和綜合協調。二是發揮網絡交流信息平臺的宣傳引導作用，弘揚應急精神，傳遞社會正能量，擴大第一響應人的社會影響力和公眾知曉度，營造尊重與認同第一響應人身份的社會氛圍。此外，第一響應人隊伍宣傳是提升基層防災減災工作質效的重要途徑，通過信息交流平臺，第一響應人要敢于向人民群眾“亮身份”，堅持群眾路線，筑牢群眾基礎，提升在群眾中的知曉度、號召力和公眾影響力，促進日常防災減災、執行應急響應任務和科普宣教防災減災知識等活動高效開展。

（五） 鼓勵公眾參與，推進協同共建

基層應急管理能力建設是基層社會治理能力的重要構成部分。第一響應人的涵蓋范圍并不局限于專業性的救援隊伍，也包括擁有救援能力的群眾及其他社會組織，因此，必須鼓勵公眾參與第一響應人隊伍建設，實現協同共建。一是構建地方政府主導、多方參與的社會動員響應體系，健全基層應急管理組織體系，統籌社會資源，建立統一指揮、綜合協調、屬地管理的第一響應人隊伍。二是統籌村社干部、企業力量和村社志愿者等力量，切實將基層應急力量建好建實，發揮好基層一線在應急響應中無可替代的作用。三是第一響應人隊伍作為緊密聯系和接近群眾的組織，應當帶領群眾充分發揮其在基層社會治理中的主體作用。四是推動應急知識科普宣教進社區、進農村、進企業、進學校、進家庭，讓公眾參與應急能力建設工程，增強公眾防災避險意識，提高災害應對能力，充分發揮基層治理的特色和優勢。

五、總結與思考

基層應急組織是直面突發事件的前沿陣地，是應急管理體系的重要組成部分，韌性城市建設能夠有效降低突發事件帶來的損失并保障社會正常運行，而第一響應人隊伍作為韌性城市基層應急管理的關鍵環節，承擔著基層防災減災主力軍角色。在韌性城市建設的基礎上，基層群眾對第一響應人隊伍已有較為清晰的認識，且保持了較高的關注度，產生了較強烈的參與意愿。本文的研究顯示，第一響應人制度在建設主體、隊伍能力提升和科普宣教等方面有待完善，對此，本文建議從強化政府作為、豐富培訓演練、規范隊伍建設、構建交流平臺和鼓勵公眾參與等五個方面進行改進，逐步建成由政府負責、社會協同、公眾參與的“三位一體”災害綜合治理格局，提升基層群眾自救互救意識，強化基層防災減災能力。目前關于第一響應人隊伍建設的研究成果較少，本文的研究可為基層防災減災工作提供參考，有助于第一響應人制度在基層應急管理領域的推廣應用。