重慶市科技創(chuàng)新政策體系現(xiàn)狀分析及優(yōu)化建議
——基于“十三五”時期的政策文本分析

胡 娜 陳 秀 李 華

(1.重慶師范大學 教育科學學院,重慶 401331；2.重慶大學 工程科教戰(zhàn)略研究中心、可持續(xù)發(fā)展研究院，重慶 400044)

科技創(chuàng)新是推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的原動力，對實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。科技創(chuàng)新政策作為政府宏觀調(diào)控科學技術(shù)活動的重要政策工具，是塑造創(chuàng)新環(huán)境、激發(fā)創(chuàng)新活力的重要手段，是保障科技創(chuàng)新高質(zhì)量服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵舉措[1]。從國家戰(zhàn)略來看，黨的十八大明確提出“科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置”。黨的十八大以來，我國對科技創(chuàng)新政策價值及效用認識不斷深化。黨的十九屆五中全會明確提出：“把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，加快建設(shè)科技強國”，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》更是將“四個面向”的創(chuàng)新驅(qū)動提到前所未有高度[2]。從理論研究來看，陳勁教授團隊就“建設(shè)面向未來的世界科技創(chuàng)新強國”[3]開展了“科技創(chuàng)新強國的理論與實踐”[4]研究，并基于“全球科技創(chuàng)新的前沿分析及對策”[5]，提出了面向2035年的中國科技創(chuàng)新范式：“整合式創(chuàng)新”[6]與“融通創(chuàng)新”[7]。陸遠權(quán)教授團隊運用空間杜賓模型開展了實證研究，揭示了科技創(chuàng)新水平的提升對于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義[8]。可見，科技創(chuàng)新對于國家和區(qū)域經(jīng)濟及社會全面高質(zhì)量發(fā)展具有重要價值。當前，重慶市正處于落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵時期，持續(xù)優(yōu)化和完善科技創(chuàng)新政策體系，持續(xù)發(fā)揮政策體系的環(huán)境營造和創(chuàng)新激勵作用具有重要戰(zhàn)略意義。

科技創(chuàng)新政策體系優(yōu)化首先是要對已有的科技創(chuàng)新政策進行全面分析和深入比較。“十三五”期間，重慶市把科技創(chuàng)新提到事關(guān)區(qū)域經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略高度，先后出臺《重慶市科技創(chuàng)新促進條例》《關(guān)于深化改革擴大開放加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的意見》等多個專項政策，為推動重慶市科技創(chuàng)新活動繁榮發(fā)展搭建了基礎(chǔ)性政策保障體系，然而“十三五”時期科技創(chuàng)新政策體系的完善度和協(xié)同度仍有待提升，現(xiàn)實問題依舊存在。同時，關(guān)于重慶市科技創(chuàng)新的相關(guān)理論研究主要集中于高校科技創(chuàng)新能力[9]以及成渝雙城經(jīng)濟圈科技創(chuàng)新能力的耦合性研究[10][11][12]，而關(guān)于重慶市的科技創(chuàng)新政策文本的研究梳理較缺乏。因此，全面分析重慶市“十三五”期間的科技創(chuàng)新政策體系，從現(xiàn)實審視中發(fā)現(xiàn)問題，緊扣重慶市建設(shè)成渝雙城經(jīng)濟圈建設(shè)等國家戰(zhàn)略需求，持續(xù)優(yōu)化和完善重慶市科技創(chuàng)新政策體系，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新政策對推動“十四五”時期重慶市高質(zhì)量發(fā)展的重要作用。

一、研究設(shè)計

(一)研究框架

科技創(chuàng)新政策體系文本分析是優(yōu)化和完善科技創(chuàng)新政策體系的重要環(huán)節(jié)。科學技術(shù)部組織編寫的《中國科技創(chuàng)新政策體系報告》將科技創(chuàng)新政策定義為“以創(chuàng)新為核心的有關(guān)科學、技術(shù)和創(chuàng)新政策的統(tǒng)稱”，并基于科學、系統(tǒng)、全面的歸納和整合，提出了“要素政策”“主體政策”“關(guān)聯(lián)政策”“產(chǎn)業(yè)與區(qū)域創(chuàng)新政策”“創(chuàng)新環(huán)境政策”五維分析框架[13，15-16]。在研究方法上，1989年美國國家總評估辦公室首次將內(nèi)容分析法應用于政策分析；張寶建等運用文本內(nèi)容分析法就我國科技創(chuàng)新政策的主題與演化過程開展了研究[14]；鄭代良等運用實證分析方法剖析中國改革開放后30年高新技術(shù)政策發(fā)展歷程[15]；熊勇清等運用“政策年度”“適用范圍”“政策工具”和“政策文種”四維分析框架[16]。可見，研究者視角的不同，建構(gòu)的科技創(chuàng)新政策分析框架就有所不同。本研究接受《中國科技創(chuàng)新政策體系報告》基于系統(tǒng)論建構(gòu)的五維度分析框架。在政策文本分析過程中利用五維分析框架，結(jié)合各區(qū)域科技創(chuàng)新政策特點，得到重慶、浙江、天津、廣東4省市科技創(chuàng)新政策體系分析框架(見圖1)。

圖1 科技創(chuàng)新政策體系分析框架

(二)樣本選擇

1.縱向分析樣本來源。為了開展重慶市科技創(chuàng)新政策的縱向分析，本研究一方面全面梳理了重慶市科學技術(shù)局編撰的《重慶科技政策解讀》(2018年12月)，該文件收錄了對重慶市具有重要影響的科技創(chuàng)新政策，所列條目詳實、權(quán)威，具有重要研究價值。該文件共列舉了32份與重慶市有關(guān)的科技創(chuàng)新政策文件，“十三五”規(guī)劃期間的有12份。另一方面，項目組通過重慶市科學技術(shù)局官網(wǎng)收集整理了38份“十三五”期間重慶市發(fā)布的科技創(chuàng)新政策，剔除4份失效的政策后，最終確定了46份科技創(chuàng)新政策文本為縱向分析樣本。

從發(fā)布時間來看，重慶市在“十三五”期間發(fā)布的科技政策數(shù)量呈現(xiàn)“兩頭大，中間小”的情況：2016年發(fā)布13份，2017年發(fā)布1份，2018年發(fā)布3份，2019年發(fā)布19份，2020年10份。從發(fā)布部門來看，有獨立發(fā)布也有聯(lián)合發(fā)布，其中獨立發(fā)布29份，以重慶市科學技術(shù)局為主，聯(lián)合發(fā)布17份(見表1)。

表1 “十三五”期間重慶市科技創(chuàng)新政策發(fā)布部門情況

2.橫向比較樣本來源。選取浙江省、天津市、廣東省3個省市的科技創(chuàng)新政策作為橫向比較分析樣本。一方面，項目組通過發(fā)函、官網(wǎng)搜索等形式收集相關(guān)省市近年度科技創(chuàng)新政策匯編，其中包含浙江省科學技術(shù)廳編撰的《企業(yè)自主創(chuàng)新政策要點選編》(2019年1月)，天津市科學技術(shù)局編撰的《天津市科技創(chuàng)新政策要點匯編》(2019年3月)，廣東省科技廳聯(lián)合教育廳、財政廳等公布的《關(guān)于進一步促進科技創(chuàng)新的若干政策措施實施指引》(粵科政字〔2019〕61號)。項目組對政策匯編中相關(guān)政策文本進行了初步整理，剔除掉重復、失效、無關(guān)以及“十三五”之前發(fā)布的政策文本，形成相關(guān)省市科技創(chuàng)新政策匯總初表。另一方面，項目組又以各省市政府網(wǎng)站、科技局/廳、財政局、知識產(chǎn)權(quán)局、北大法寶等官方網(wǎng)站為檢索對象，補充豐富政策文本，最大程度保證分析樣本的完整性。最終獲得3省市有效政策文本共計124份(浙江省33份、天津市49份、廣東省42份)。

就發(fā)布時間和發(fā)布數(shù)量來看，“十三五”期間重慶市科技創(chuàng)新政策發(fā)布總量與其他3省市相當，但年度間發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)不平衡性。就發(fā)布單位來看，相關(guān)省市科技廳/局和當?shù)卣强萍紕?chuàng)新政策發(fā)布的主要部門：重慶市以市科技局為主，約78%份文件是其單獨或聯(lián)合其他部門發(fā)布的；浙江省則以省政府發(fā)布為主，44%的政策文件由其發(fā)布；天津市以市科技局發(fā)布為主，約82%的文件由其發(fā)布；廣東省以省科技廳為主，60%的政策由其發(fā)布(見圖2)。

圖2 “十三五”期間各省市科技創(chuàng)新政策發(fā)布數(shù)量

(三)研究工具

NVivo12是一款質(zhì)性研究軟件。項目組借助NVivo12軟件對有效政策文本在主題與范疇數(shù)據(jù)之間進行有序、結(jié)構(gòu)化處理，同時時刻保持敏感性，積極地與NVivo12捕捉到的文本數(shù)據(jù)進行交互，以獲取有意義的分析結(jié)果。為了深入了解相關(guān)省市科技創(chuàng)新政策文本內(nèi)容，開展縱向分析及橫向比較，以掌握相關(guān)省市科技創(chuàng)新政策現(xiàn)實情況，研究以要素政策、主體政策、關(guān)聯(lián)政策、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域創(chuàng)新政策、創(chuàng)新環(huán)境政策5個一級指標，以科技投入政策、科技人才政策等15個二級指標為分析框架，將各省市樣本政策文本導入NVivo12質(zhì)性研究軟件進行文本內(nèi)容分析。

二、文本分析

(一)縱向分析

利用NVivo12開展重慶市的46份科技創(chuàng)新政策文本分析，根據(jù)五維分析框架將要素政策、主體政策、聯(lián)合政策、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域創(chuàng)新政策、創(chuàng)新環(huán)境政策設(shè)為父節(jié)點，其下的各二級指標和三級指標分別為一級子節(jié)點和二級子節(jié)點，對46份政策文本進行逐層逐級編碼，將相應的內(nèi)容編入對應的節(jié)點中，分析結(jié)果見表2。

表2 “十三五”期間重慶市科技創(chuàng)新政策文本編碼數(shù)量總體情況

同時，利用NVivo12對46份重慶市科技創(chuàng)新政策文本進行詞頻查詢分析，選擇“顯示字詞”數(shù)量為100個、關(guān)鍵詞最小單位長度為2，得出100個頻率最高的關(guān)鍵詞，截取排名前20的關(guān)鍵詞(見表3)。

表3 重慶市科技創(chuàng)新政策詞頻分析結(jié)果

綜合表2、表3中的數(shù)據(jù)結(jié)果可以初步判定，重慶市科技創(chuàng)新政策重心在要素政策和主體政策，產(chǎn)業(yè)與區(qū)域創(chuàng)新政策涉及少，同時注重科研管理、科研機構(gòu)建設(shè)和發(fā)展、科研人才引育等領(lǐng)域的發(fā)展。科技企業(yè)發(fā)展成為重慶市科技創(chuàng)新政策文本的重點，契合了我國“以企業(yè)為科技創(chuàng)新主體”的發(fā)展思路。

1.重慶市科技創(chuàng)新要素政策

重慶市71.74%的科技創(chuàng)新政策涉及科技創(chuàng)新要素發(fā)展，包含科技投入政策、科技人才政策和科技創(chuàng)新基礎(chǔ)平臺與基地政策。其中，科技投入政策文本占比約58.7%，重點在財政投入，包括對創(chuàng)新型科技企業(yè)財政扶持、科研項目、科技成果轉(zhuǎn)化科研機構(gòu)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)的財政支持、設(shè)置人才發(fā)展專項和績效引導專項財政支持辦法、發(fā)放科技創(chuàng)新券、對科技產(chǎn)品研發(fā)進行補助、科普活動支持等。科技人才政策占比約26.09%，包含“三百”科技領(lǐng)軍人才支持計劃、“萬人計劃”等特殊人才計劃，實施在渝院士牽頭科技創(chuàng)新引導專項，實施科技人才分類評價方案、科技特派員制度，運用科學技術(shù)獎勵等激勵措施引才、留才。科技創(chuàng)新基礎(chǔ)平臺與基地政策占比約15.22%，包括建設(shè)野外科學觀測研究站優(yōu)化科技創(chuàng)新基地等。

2.重慶市科技創(chuàng)新主體政策

重慶市63.04%的科技創(chuàng)新政策涉及科技創(chuàng)新主體發(fā)展，包括企業(yè)發(fā)展政策、科研院所與高等院校發(fā)展政策以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)政策。企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策占比約28.26%，旨在增強企業(yè)的創(chuàng)新能力和科研能力，主要包含科技企業(yè)重大新產(chǎn)品開發(fā)、科技資源開放共享、互聯(lián)網(wǎng)與制造業(yè)融合、高新技術(shù)企業(yè)培育，實施技術(shù)先進型企業(yè)認定管理辦法，進一步支持中小微企業(yè)發(fā)展，推動創(chuàng)新型企業(yè)上市及新三板掛牌。科研院所與高等院校政策占比約39.13%，強調(diào)科研院所和高校應積極發(fā)揮其在科研項目實施和科研基地建設(shè)中的規(guī)模效應和示范作用，加大對科研院所和高校內(nèi)部運行良好的重點實驗室的財政支持，爭創(chuàng)國家重點實驗室和學科交叉國家研究中心，鼓勵高校、科研院所、企業(yè)聯(lián)合共建新型高端研發(fā)機構(gòu)，協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)政策占比約8.7%，重在建設(shè)眾創(chuàng)空間、科技企業(yè)孵化器、臨床醫(yī)學研究中心等。

3.重慶市科技創(chuàng)新關(guān)聯(lián)政策

重慶市15.22%的科技創(chuàng)新政策涉及科技創(chuàng)新關(guān)聯(lián)政策，包含產(chǎn)學研政策和促進科技成果轉(zhuǎn)化政策。產(chǎn)學研政策強調(diào)依托科研項目開展技術(shù)創(chuàng)新與應用發(fā)展專項，促進高校、科研院所和企業(yè)聯(lián)合創(chuàng)新，以此強化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體作用和產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新。促進科技成果轉(zhuǎn)化政策設(shè)立了科研機構(gòu)技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化引導專項資金以提高科研機構(gòu)成果轉(zhuǎn)化收益和企業(yè)經(jīng)濟效益，合理分配科研成果收益權(quán)以激勵科研成果重要技術(shù)人員和管理人員。

4.重慶市科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)與區(qū)域政策

重慶市10.87%的科技創(chuàng)新政策涉及產(chǎn)業(yè)與區(qū)域創(chuàng)新，包含產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和科技創(chuàng)新區(qū)域政策。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策注重產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，依托工業(yè)核心軟硬件培育工程、信息物理系統(tǒng)建設(shè)工程等打牢產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)。科技創(chuàng)新區(qū)域政策注重打造重慶市區(qū)域特色和品牌，建設(shè)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，探索星創(chuàng)天地差異化發(fā)展路徑，依托重大科研項目和重點實驗室建設(shè)推動區(qū)域科技創(chuàng)新能力發(fā)展。

5.重慶市科技創(chuàng)新環(huán)境政策

重慶市36.96%的科技創(chuàng)新政策涉及創(chuàng)新環(huán)境優(yōu)化，包括科技金融政策、知識產(chǎn)權(quán)與技術(shù)標準政策、創(chuàng)新國際化政策和文化環(huán)境政策。其中，科技金融政策注重為科技型企業(yè)提供知識價值信用貸款，建立風險分擔和防控機制，加強科技金融保障，多渠道提供投融資服務(wù)，緩解科技型企業(yè)發(fā)展過程中的資金壓力。知識產(chǎn)權(quán)與技術(shù)標準政策強調(diào)建立“三級聯(lián)動、三審合一”的知識產(chǎn)權(quán)審判模式，完善知識產(chǎn)權(quán)司法保護制度，同時建設(shè)兩江新區(qū)知識產(chǎn)權(quán)法庭，服務(wù)重點區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新國際化政策強調(diào)海外優(yōu)秀科研人才引進以及國際科技合作，設(shè)置國際科技合作獎，建設(shè)國際科研合作基地。文化環(huán)境政策方面頒發(fā)了科普專項實施細則，鼓勵開展科普活動，推動科普基地建設(shè)和科普產(chǎn)品開發(fā)，制定嚴格的科研誠信管理政策，實行科研誠信承諾制，營造有利于科技創(chuàng)新發(fā)展的良好環(huán)境。

(二)橫向比較

首先，利用NVivo12對各區(qū)域政策文本內(nèi)容進行詞頻查詢分析，選擇“顯示字詞”數(shù)量為100個、關(guān)鍵詞最小單位長度為2，各得出100個高頻關(guān)鍵詞，截取其中排名前10的關(guān)鍵詞。從詞頻查詢結(jié)果來看，詞頻加權(quán)百分比高于1的關(guān)鍵詞大致趨同，重慶市為“科技”“企業(yè)”“項目”“創(chuàng)新”；浙江省為“科技”“企業(yè)”“創(chuàng)新”；天津市為“企業(yè)”“科技”“項目”“技術(shù)”“創(chuàng)新”“管理”；廣東省為“科技”“創(chuàng)新”“項目”“企業(yè)”“發(fā)展”。可見，企業(yè)是科技創(chuàng)新的主要行為主體，創(chuàng)新是發(fā)展的主要動力，依托項目成為科技創(chuàng)新的主要著力點，技術(shù)提升、管理制度完善為各省市科技創(chuàng)新的重點。

其次，基于五維分析框架對各省市政策文本進行編碼，得到各省市科技創(chuàng)新政策體系編碼結(jié)果(見表4)(由于篇幅有限，此處僅列出父節(jié)點編碼統(tǒng)計數(shù)據(jù))。

表4 各區(qū)域政策體系編碼結(jié)果

從編碼結(jié)果來看，各省市都把重心放在要素政策和主體政策，這兩部分內(nèi)容在科技創(chuàng)新政策體系中涉及范圍最廣、內(nèi)容最雜、重要性最高，因此需要重點關(guān)注，重慶市也不例外。同時發(fā)現(xiàn)，重慶市與其他省市相比在關(guān)聯(lián)政策、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域創(chuàng)新政策中所涉及的政策數(shù)量相對較少，相應文件中出現(xiàn)的頻次也少，而這兩部分是保障其他部分構(gòu)建科學有序、行之有效的科技創(chuàng)新政策體系的重要構(gòu)成。

1.要素政策重點明確，注重凸顯地方特色

科技投入政策方面，相關(guān)省市都注重運用財政補貼及獎勵、科技創(chuàng)新券等財政力量支持科技創(chuàng)新。重慶市、浙江省、天津市側(cè)重對企業(yè)科技研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化、科研機構(gòu)建設(shè)、重大研發(fā)專項等予以財政支持。廣東省在此基礎(chǔ)上還特別制定科技精準扶貧政策助推農(nóng)村科技創(chuàng)新發(fā)展。科技人才政策方面，各省市都制定了人才發(fā)展計劃，如“萬人計劃”等，同時放眼海外，廣納國際頂尖科技人才，鼓勵高校、科研院所與企業(yè)人力資源共享。重慶市制定有科技人才分類評價實施方案，科學引才育才，但對于人才流動管理涉及很少。科技創(chuàng)新平臺與基地政策方面，重慶市制定了專門的科技創(chuàng)新基地優(yōu)化整合方案。浙江省注重扶持新型科技企業(yè)孵化器建設(shè)，形成科技創(chuàng)新孵化鏈，創(chuàng)建科技企業(yè)孵化國家示范基地。廣東省強調(diào)高水平科技創(chuàng)新平臺建設(shè)，重點建設(shè)國家實驗室、省實驗室和新型研發(fā)機構(gòu)。天津市打造人工智能“1+3”國家級標桿示范區(qū)，促進人工智能重大應用場景落地。

2.主體政策全面發(fā)力，鼓勵競爭與協(xié)同創(chuàng)新

企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策方面，相關(guān)省市都注重高新技術(shù)企業(yè)的培育、中小微企業(yè)扶持、企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力培養(yǎng)、科技產(chǎn)品研發(fā)等。廣東省和重慶市強調(diào)運用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段推動企業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展。浙江省和天津市制定一系列科技企業(yè)發(fā)展計劃，如浙江省的“雛鷹計劃”“雄鷹計劃”“鳳凰行動”“小微企業(yè)三年成長計劃”。天津市的“雛鷹企業(yè)”“瞪羚企業(yè)”“科技領(lǐng)軍企業(yè)”“領(lǐng)軍培育企業(yè)”發(fā)展政策。高校與科研院所政策方面，相關(guān)省市都注重高校、企業(yè)、科研院所協(xié)同創(chuàng)新，促進人才和科技資源共享、產(chǎn)學研深度融合，借助高校和科研院所力量加速科技成果轉(zhuǎn)化。重慶市和天津市鼓勵高校與科研院所合作共建高端研發(fā)機構(gòu)。浙江省實施名校大院建設(shè)方案，集中當?shù)仨敿飧咝：涂蒲性核α恐瓶蒲邪l(fā)展。浙江省和廣東省出臺相關(guān)政策保障高校和科研院所科技成果收益權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)等以激發(fā)科研積極性。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)政策方面，各省市均注重“雙創(chuàng)”示范基地、大學科技園、眾創(chuàng)空間、新型研發(fā)機構(gòu)等重大科技創(chuàng)新平臺和科技企業(yè)孵化器建設(shè)。

3.關(guān)聯(lián)政策側(cè)重不一，部分政策短板明顯

產(chǎn)學研政策方面，廣東省放眼國際和粵港澳地區(qū)，推動建設(shè)國際產(chǎn)學研創(chuàng)新聯(lián)盟和粵港澳產(chǎn)學研創(chuàng)新聯(lián)盟。促進科技成果轉(zhuǎn)化政策方面，重慶市設(shè)置科技成果轉(zhuǎn)化引導專項資金，強調(diào)合理分配科技成果收益權(quán)；浙江省出臺科技成果轉(zhuǎn)化分配政策，構(gòu)建多元化科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化投入渠道；天津市大力建設(shè)技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)機構(gòu)體系，完善科技成果轉(zhuǎn)化信息系統(tǒng)；廣東省建設(shè)珠三角國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)和國家科技成果孵化基地。比較而言，重慶市的科技成果轉(zhuǎn)化促進政策相對薄弱，尤其是科技成果轉(zhuǎn)化收益權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)保障、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機構(gòu)建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)化信息暢通性等方面短板明顯。軍民融合政策方面，浙江省強調(diào)軍用技術(shù)和民用技術(shù)相輔相成、相互轉(zhuǎn)化；廣東省推進新興產(chǎn)業(yè)軍民深度融合，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與國防工業(yè)良性互動；重慶市和天津市在“十三五”期間幾乎沒有涉及軍民融合相關(guān)的科技創(chuàng)新政策。

4.產(chǎn)業(yè)與區(qū)域創(chuàng)新政策關(guān)注不同，統(tǒng)整規(guī)劃略有差異

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策方面，浙江省注重與技術(shù)有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培育前瞻性產(chǎn)業(yè)，建設(shè)“1+X”的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)綜合體；廣東省注重傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，圍繞珠三角地區(qū)優(yōu)化發(fā)展和粵東西北地區(qū)振興發(fā)展兩大戰(zhàn)略促進產(chǎn)業(yè)聚焦發(fā)展，同時，引導貧困村發(fā)展科技特色產(chǎn)業(yè)，大力實施科技精準脫貧計劃；天津市以信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)為突破口，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈；重慶市產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展政策略顯不足，僅強調(diào)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展。科技創(chuàng)新區(qū)域政策方面，重慶市注重打造區(qū)域特色和品牌，探索星創(chuàng)天地差異化發(fā)展路徑，依托重大科研項目和重點實驗室建設(shè)推動區(qū)域科技創(chuàng)新；浙江省注重高水平建設(shè)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和國家自主示范區(qū)，打造創(chuàng)新型園區(qū)和高能級科技城，加快G60科創(chuàng)走廊、寧波甬江科創(chuàng)大走廊、城西科創(chuàng)大走廊建設(shè)；天津市健全與“一帶一路”沿線重點國家的國際合作構(gòu)建國際科技創(chuàng)新合作新局面；廣東省除大力建設(shè)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和國家自主示范區(qū)外，還注重專業(yè)鎮(zhèn)建設(shè)和科技精準脫貧，推動產(chǎn)城融合發(fā)展。同時，相關(guān)省市利用所處地理位置推進科技創(chuàng)新發(fā)展略有差異，浙江省推進長三角區(qū)域科技創(chuàng)新一體化發(fā)展；天津市大力實施京津冀技術(shù)市場合作；廣東省注重“一帶一路”、粵港澳科創(chuàng)合作以及珠三角地區(qū)聯(lián)合創(chuàng)新發(fā)展。相比較而言，重慶市缺少將成渝雙城經(jīng)濟圈及長江上游經(jīng)濟中心等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略納入科技創(chuàng)新政策體系的整體設(shè)計。

5.創(chuàng)新環(huán)境政策涉及面廣，政策內(nèi)容與形式多樣

科技金融政策方面，相關(guān)省市均出臺相關(guān)政策，包括信貸支持、銀企合作、風險分擔和防控措施、新三板掛牌上市和股份制改造等科技金融措施，加大科技創(chuàng)新發(fā)展資金支持力度。知識產(chǎn)權(quán)與技術(shù)標準政策方面，均注重完善知識產(chǎn)權(quán)保護制度，鼓勵知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資。其中，重慶市和浙江省建設(shè)了知識產(chǎn)權(quán)法庭；廣東省創(chuàng)建知識產(chǎn)權(quán)試點示范園區(qū)，實施“互聯(lián)網(wǎng)+知識產(chǎn)權(quán)”計劃。創(chuàng)新國際化政策方面，均實施國際科技創(chuàng)新合作計劃，重慶市設(shè)置了國際科技合作獎；浙江省鼓勵建設(shè)國際科技合作基地和海外創(chuàng)新孵化中心；天津市開展“一帶一路”聯(lián)合實驗室行動和“一帶一路”科技園區(qū)合作行動；廣東省鼓勵引進外資創(chuàng)新發(fā)展，打造國際風投中心。文化環(huán)境政策方面，均注重科研誠信環(huán)境建設(shè)和科技普及，打造風清氣正、規(guī)范有序、全民參與的科技創(chuàng)新環(huán)境。

三、問題梳理

“十三五”期間，重慶市聚焦科技創(chuàng)新、人才發(fā)展，切實推進多主體協(xié)同創(chuàng)新，實現(xiàn)了重點突破，積累了政策效應。當前，重慶市科技創(chuàng)新政策體系建設(shè)重心在要素政策及主體政策，發(fā)文量占比分別為71.74%和63.04%；短板在關(guān)聯(lián)政策、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域創(chuàng)新政策，發(fā)文量均不足20%。項目組對樣本政策文本的縱向分析和橫向比較中發(fā)現(xiàn)以下問題：

(一)人才要素政策有待優(yōu)化，留才問題亟待解決

從縱向分析和橫向比較來看，“十三五”期間重慶市出臺多項政策“引才”“育才”，政策成效顯著。但是，重慶地處西部，人才競爭優(yōu)勢相對較弱，人才流動相對頻繁，人才流失問題需要引起重視。因此，如何解決“引才”之后的“留才”問題，規(guī)避因人才流動而帶來的負面影響成為亟待解決的現(xiàn)實問題。

(二)中小微、農(nóng)科企業(yè)主體政策扶持力度有待加強

“十三五”期間，重慶市科技創(chuàng)新政策中有關(guān)中小微科技企業(yè)發(fā)展的政策數(shù)量為5份，占比10.87%。重慶市更多關(guān)注科技型企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、高成長性科技企業(yè)的市場主體地位建設(shè)，而中小微科技企業(yè)發(fā)展、企業(yè)分級分類管理、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)村科技扶貧等政策支持力度不夠。橫向比較發(fā)現(xiàn)浙江省和天津市均制定了一系列的科技企業(yè)發(fā)展計劃，既有“雄鷹計劃”等支持高成長性科技企業(yè)建設(shè)，又有“小微企業(yè)三年成長計劃”等支持中小微企業(yè)發(fā)展。

(三)關(guān)聯(lián)政策短板突出，政策完善度有待提升

一是科技成果轉(zhuǎn)化政策建設(shè)力度不夠，產(chǎn)學研用渠道尚未暢通。“十三五”期間，重慶市涉及科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的政策僅3份，且對科技成果轉(zhuǎn)化處置權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)、收入分配激勵措施等完善度不夠，技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)體系建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)化信息通道建設(shè)等也較少提及，科技創(chuàng)新驅(qū)動的產(chǎn)學研用全面發(fā)展局面尚未打開。科技精準扶貧政策、科技成果轉(zhuǎn)化帶動鄉(xiāng)村全面振興政策建設(shè)等有待強化。二是科技創(chuàng)新軍民融合發(fā)展尚未進入視野，存在政策空間。2018年，重慶市委軍民融合發(fā)展委員會提出大力實施重慶市軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃，重慶市科技創(chuàng)新政策尚未做出回應。“十三五”期間，重慶市軍民融合發(fā)展的科技創(chuàng)新政策缺乏。比較而言，浙江省注重完善“政府搭臺、軍地互動、民企唱戲”的軍民科技融合發(fā)展機制。廣東省注重推進新興產(chǎn)業(yè)軍民深度融合，打造軍民融合示范基地，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與國防工業(yè)良性互動。

(四)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域創(chuàng)新政策關(guān)注不夠，政策協(xié)同度有待加強

一是缺乏推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的政策支撐，產(chǎn)業(yè)競爭力不強。“十三五”期間，重慶市出臺與產(chǎn)業(yè)技術(shù)有關(guān)的創(chuàng)新政策僅2份，缺少有力的政策保障，而其他三個省市均高度重視產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展，制定了積極的產(chǎn)業(yè)技術(shù)支持政策。天津市僅在2018年就出臺了3份產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展政策，高度重視產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院建設(shè)。廣東省和浙江省重點強調(diào)發(fā)展新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，積極推動傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展。二是創(chuàng)新政策與區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同不足，統(tǒng)整設(shè)計亟需強化。“十三五”期間，重慶市未充分結(jié)合“一帶一路”倡議中重慶地處西南、輻射東盟的區(qū)位優(yōu)勢，將成渝雙城經(jīng)濟圈和長江上游經(jīng)濟中心、中國西部(重慶)科技城建設(shè)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略納入科技創(chuàng)新政策體系的整體設(shè)計還不夠。而其他樣本省市均較注重利用區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略及所處地理位置優(yōu)勢推進科創(chuàng)發(fā)展。如：浙江省實施長三角區(qū)域科技創(chuàng)新聯(lián)合攻關(guān)，推進長三角區(qū)域科技創(chuàng)新一體化發(fā)展；廣東省注重“一帶一路”、粵港澳科創(chuàng)合作以及珠三角地區(qū)聯(lián)合創(chuàng)新發(fā)展。

(五)創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)有待優(yōu)化，專利促進與知識產(chǎn)權(quán)政策建設(shè)不足

“十三五”期間，重慶市關(guān)于專利發(fā)明的科技政策和措施很難找到，這不利于重慶市科技成果轉(zhuǎn)化和科技創(chuàng)新整體實力提升。2017年、2018年重慶市的專利申請量分別為64648件、72121件，授權(quán)量分別為34780件、45688件，均低于其他三個省市。同時，重慶市關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)保護的政策僅3份，占比6.52%，也低于其他三個省市。以重慶市知識產(chǎn)權(quán)法庭為載體的完善的政策體系尚未建立起來，該組織實體的重要作用尚未充分發(fā)揮。

四、優(yōu)化建議

基于“十三五”時期重慶市科技創(chuàng)新政策體系的縱向分析及四省市科技創(chuàng)新政策體系的橫向比較，結(jié)合重慶市科技創(chuàng)新政策體系建設(shè)的現(xiàn)實情況，項目組從宏觀層面的整體規(guī)劃與微觀層面的政策優(yōu)化分別提出了促進重慶市“十四五”時期高質(zhì)量發(fā)展的科技創(chuàng)新政策體系建設(shè)的具體建議。

(一)加強整體規(guī)劃，高位布局“十四五”時期科技創(chuàng)新政策體系建設(shè)

1.政府主導部門協(xié)同，有效保障政策銜接與落地

從數(shù)據(jù)來看，重慶市發(fā)布的46份科技政策文件中市科技局(或聯(lián)合其他部門)占了36份，市政府發(fā)布的僅7份，而浙江省發(fā)布的33份文件中政府14份，廣東省發(fā)布的42份文件中省政府15份。可見，重慶還需要更多發(fā)揮政府的主導作用，加大政府發(fā)布科技政策的力度。同時，要強化部門間協(xié)同配合，在出臺政策前，多部門加強溝通，力爭達成一致意見，將問題前置，在政策出臺前就實現(xiàn)部門間的認識統(tǒng)一，在政策出臺后，推動部門間形成執(zhí)行政策的合力，共同推動政策的落實落地，做到出臺一個政策、動員一批部門、解決一系列問題，真正發(fā)揮政策作用。

2.強化頂層設(shè)計，全面規(guī)劃科技創(chuàng)新政策體系

“十三五”期間，重慶市結(jié)合國家發(fā)展戰(zhàn)略與自身區(qū)位特征，高位布局科技創(chuàng)新政策體系的整體設(shè)計不夠。而其他樣本省市均較注重利用區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略及所處地理位置優(yōu)勢推進科技創(chuàng)新發(fā)展。因此，一方面要以政府為主導，多部門協(xié)同加緊出臺和完善各類科技創(chuàng)新政策，提升政策協(xié)同度和完善度。不僅在人才培養(yǎng)引進及留用、中小微創(chuàng)新主體培育、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技成果轉(zhuǎn)化、知識產(chǎn)權(quán)保護等領(lǐng)域優(yōu)化及完善政策，而且還要在科技創(chuàng)新軍民融合政策、區(qū)域科技創(chuàng)新與區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同等方面補齊短板，加強政策建設(shè)，做到政策體系對科技創(chuàng)新活動的高位引導和全面覆蓋。另一方面要以法律法規(guī)等形式保障創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃、方案等的權(quán)威性和實施效力。

3.加強效用評價，持續(xù)優(yōu)化科技創(chuàng)新政策體系

從比較分析中發(fā)現(xiàn)，樣本省市均缺乏政策效用評價。而加強科技創(chuàng)新政策實施效果評價，有利于及時監(jiān)控科技創(chuàng)新政策實施過程，掌握科技創(chuàng)新政策效用及不足，為持續(xù)深化科技創(chuàng)新政策改革提供事實依據(jù)。因此，一方面針對性地強化重慶市科技創(chuàng)新政策實施效果評價，關(guān)注企業(yè)、高校、科研院所等不同主體的政策受用性及反饋意見，建立第三方評價機構(gòu)，做好大數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)的運維。基于大數(shù)據(jù)評價監(jiān)測系統(tǒng)信息及時更新過時的、無效的政策，及時制定、修訂事關(guān)科技發(fā)展的重大政策和條例。另一方面加快構(gòu)建國家、前沿省市及重慶市科技創(chuàng)新政策體系的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，及時收集、整理、分析各類科技創(chuàng)新政策文獻，定期出版科技創(chuàng)新政策匯編，做好科技創(chuàng)新政策基礎(chǔ)性檔案工作，對于緊跟國際及國家發(fā)展方向，追蹤前沿領(lǐng)域及前沿省市發(fā)展動向，研制重慶市科技創(chuàng)新政策具有重要意義。

(二)持續(xù)政策優(yōu)化，不斷提升“十四五”時期科技創(chuàng)新政策體系效益

1.優(yōu)化科技創(chuàng)新人才引育留用政策，強化高端人才跨界合作

“十三五”時期，重慶市優(yōu)秀科技人才引進、人才培育有關(guān)政策的制定和實施對科學育才、引才發(fā)揮了積極作用，但部分引才政策存在一定滯后性，人才流失較多。當前，亟需切實優(yōu)化引才與留才政策，減少人才流失帶來的負面影響。一是更新和優(yōu)化高層次人才引進政策，制定科學客觀的高層次人才分類標準，更新和優(yōu)化現(xiàn)有高層次人才引進政策，實施針對性強、需求精準的高層次人才引進政策。二是優(yōu)化人才使用機制，探索建立科研人員校企、院企共建雙聘機制，建立容錯和免責機制，鼓勵高校、科研機構(gòu)領(lǐng)導人員大膽嘗試人才機制創(chuàng)新。三是實施凸顯知識價值的收入分配機制，對全時全職承擔重大戰(zhàn)略任務(wù)的團隊負責人以及引進的高端人才，實行“一項一策”、清單式管理和年薪制。四是擴大重慶創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)專兼職教師和培訓導師隊伍，全面加強對高校畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、留守婦女、退役軍人等群體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與實踐課程培訓。五是支持區(qū)內(nèi)外高校、科研院所、園區(qū)等在重慶建立“創(chuàng)業(yè)人才特區(qū)”，實施長聘教職制度，構(gòu)建靈活的用人機制。六是關(guān)注國際、國內(nèi)高端科技創(chuàng)新人才的跨界合作，鼓勵高端人才跨行業(yè)、跨地域合作，激發(fā)聯(lián)合創(chuàng)新活力。

2.制定企業(yè)差異化發(fā)展扶持政策，堅持梯度發(fā)展

進一步深化“企業(yè)為主體，市場為導向，產(chǎn)學研用深度融合”的科技創(chuàng)新體系改革，出臺推動不同產(chǎn)業(yè)、不同發(fā)展水平的企業(yè)梯度發(fā)展的扶持政策。一方面繼續(xù)推進重慶市的區(qū)域特色和品牌，強化星創(chuàng)天地差異化發(fā)展路徑，并借鑒廣東省專業(yè)鎮(zhèn)建設(shè)和科技精準脫貧思路，推動蘊含區(qū)域特色的產(chǎn)城融合發(fā)展，以城帶鄉(xiāng)促進鄉(xiāng)村全面振興。另一方面既要支持高成長性科技企業(yè)建設(shè)，又要支持中小微企業(yè)分級分類發(fā)展。借鑒天津市差異化發(fā)展經(jīng)驗，不同發(fā)展水平的企業(yè)由低到高將其認定為“雛鷹企業(yè)”“瞪羚企業(yè)”。推進技術(shù)科技領(lǐng)軍企業(yè)、領(lǐng)軍培育企業(yè)等分級分類發(fā)展，讓各級各類企業(yè)都能獲得政策觀照，找準自己的發(fā)展定位，并時刻向更高層級發(fā)展目標前進。

3.完善科技成果轉(zhuǎn)化政策，出臺軍民融合相關(guān)政策

一是完善科技成果轉(zhuǎn)化政策，明晰責權(quán)利機制。科技創(chuàng)新發(fā)展的最終目的是將科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，發(fā)揮科學技術(shù)第一生產(chǎn)力的重要作用，推動重慶市高質(zhì)量發(fā)展。因此，應盡快完善重慶市科技成果轉(zhuǎn)化政策，明晰多邊主體的責權(quán)利，加快科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機構(gòu)建設(shè)，打造科技成果轉(zhuǎn)化信息服務(wù)平臺，以科技成果轉(zhuǎn)化激勵機制建設(shè)促進多邊主體深度合作，產(chǎn)學研用協(xié)調(diào)發(fā)展。二是出臺軍民融合相關(guān)政策，加快軍民技術(shù)相互轉(zhuǎn)化。充分發(fā)揮科技創(chuàng)新政策指導的服務(wù)功能，切實推動軍民融合產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進軍民科技協(xié)同創(chuàng)新。有針對性地出臺重慶市科技創(chuàng)新軍民融合科技發(fā)展政策，促進軍民協(xié)同創(chuàng)新、軍民技術(shù)相互轉(zhuǎn)化，推動基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，實現(xiàn)在應急裝備等傳統(tǒng)領(lǐng)域和人工智能等新興領(lǐng)域的重大突破。

4.打造科技城創(chuàng)新綜合體，探索成渝雙城經(jīng)濟圈科技創(chuàng)新政策

緊密圍繞“一帶一路”倡議，長江經(jīng)濟帶、成渝雙城經(jīng)濟圈、中國西部(重慶)科技城等重大發(fā)展戰(zhàn)略，立足重慶地處西南、輻射東盟的區(qū)位優(yōu)勢和自身特點，研制出臺以中國西部(重慶)科技城為中心，依托重大科研項目和重點實驗室建設(shè)，推動區(qū)域科技創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展，培育前瞻性產(chǎn)業(yè)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)綜合體。一是按照習近平總書記對成渝雙城經(jīng)濟圈科技創(chuàng)新中心的定位要求，加快打造以“國家科技資源戰(zhàn)略大后方”為鮮明特色的綜合性國家科學中心，構(gòu)建第四級科技力量儲備體系，面向未來科技發(fā)展趨勢和國家戰(zhàn)略需要，做好前瞻性儲備科技創(chuàng)新資源工作。在科技創(chuàng)新政策等方面，盡快在成渝兩地探索科技創(chuàng)新政策改革，彌補各地政策落差。如實施創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)普惠稅制，改革地方財政區(qū)域利益分配機制；積極推行科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化新模式；建立大型科研儀器設(shè)備等科技資源開放共享機制；推進建立產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)戰(zhàn)略聯(lián)盟，引導各類創(chuàng)新園區(qū)圍繞特色重點領(lǐng)域開展核心技術(shù)攻關(guān)和重大項目建設(shè)。二是突出政策協(xié)同與精準匹配。引導成渝地區(qū)產(chǎn)業(yè)從競爭走向協(xié)同，從爭人才、搶資源、拼政策、拉項目轉(zhuǎn)向協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。就統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)鏈而言，應編制成渝地區(qū)科技產(chǎn)業(yè)地圖；就統(tǒng)籌創(chuàng)新鏈而言，應開展聯(lián)合攻關(guān)；就統(tǒng)籌資金鏈而言，應發(fā)展共享科技金融等。

5.完善知識產(chǎn)權(quán)政策體系，強化知識產(chǎn)權(quán)保護與運用

依托知識產(chǎn)權(quán)法庭，加大知識產(chǎn)權(quán)司法保護。一方面要建立知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)查處快速反應機制，完善知識產(chǎn)權(quán)行政管理和執(zhí)法“三合一”機制，建立健全知識產(chǎn)權(quán)多元化糾紛解決機制，建立知識產(chǎn)權(quán)信用體系，強化對侵犯知識產(chǎn)權(quán)等失信行為的聯(lián)動懲戒。另一方面要加強知識產(chǎn)權(quán)政策體系建設(shè)，一是將知識產(chǎn)權(quán)政策建設(shè)作為核心內(nèi)容納入科技創(chuàng)新政策體系，進一步提升知識產(chǎn)權(quán)保護意識及管理能力。二是制定以企業(yè)自主知識產(chǎn)權(quán)保護為核心的政策內(nèi)容，引導企業(yè)提升知識產(chǎn)權(quán)保護意識并主動建立完善的知識保護體系。三是建立健全區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)政策，重點是盡快優(yōu)化和完善科技信息平臺，建立數(shù)據(jù)庫，制定知識產(chǎn)權(quán)跟蹤制度，使公共服務(wù)系統(tǒng)的功能得到強化。此外，還需要打造技術(shù)交易市場體系，促進網(wǎng)上技術(shù)交易。簡化知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資流程，拓展專利保險業(yè)務(wù)，建立知識產(chǎn)權(quán)評估規(guī)范等。