雙層股份合作、集體要素市場化與農村集體經濟發展

○羅興 徐賢焱 何奇龍 馬九杰

（1鄭州大學商學院，河南 鄭州 450001；2中國人民大學農業與農村學院，北京 100872）

一、引言

發展壯大農村集體經濟有利于解決村莊生態、環境、養老等社會問題以及實現共同富裕[1]。而發展壯大農村集體經濟的支撐是集體要素參與產業生產并實現產業興旺，產業興旺核心是要創新經營模式，搞活農村生產要素市場，促進城鄉要素有序流動和重新組合[2]。由于要素重新組合的前提條件是產權清晰，近年來，為盤活集體資源和要素，我國進行了以“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”為宗旨的農村集體經濟產權改革[3]，以推動集體要素市場化，避免資源閑置[4]。但是，產權改革離最終目標——發展壯大農村集體經濟仍然有差距[5]。一些村集體完成了清產核資并建立了形式上的農村集體經濟股份合作社，但并未改變村集體經濟的實質內容，農村地區大多數集體經濟組織在發展過程中存在經營效率偏低、總體規模偏小、市場競爭力較弱等問題，新的集體經濟組織依然沒有開展有效的資產管理或者經營而發展壯大[6]。在后產權改革時代，如何發展壯大集體經濟是農村集體經濟改革的核心。關于農村集體經濟發展困境及發展思路的研究眾多，除了產權改革之外，現有研究雖然也認識到農村集體經濟缺人才、缺資金[7]，并試圖解決這些問題，但大多數建議沒有跳出農村集體經濟組織“封閉化”運行的思維桎梏，發展農村集體經濟仍然是在生產要素封閉、經營管理封閉情況下開展。這嚴重阻礙了農村集體所擁有的生產要素的功能價值發揮以及集體經濟發展[8]。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“積極發展混合所有制經濟，國有資本、集體資本、非公有制資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”。近年來，各地農村開展以“資源變資產、資金變股金、農民變股東”為主要改革內容的“三變”改革，開始嘗試打破農村集體經濟封閉發展困境，通過股份合作的方式將農民、農村集體資產與外界資本、管理、技術等要素主體重新組合，發展混合所有制經濟[9]，以盤活農村資源要素，激活農民權能[10]，并進而推進精準扶貧和鄉村振興[11]。自2011 年，貴州省六盤水市最早開始試點“三變”改革[12]，陜西、甘肅、安徽、河南等省也進行了大量的試點和推廣，并最終上升為國家戰略，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》明確指出，要“深入推進農村集體產權制度改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，發展多種形式的股份合作”。但是，由于對“三變”改革具體形式和載體沒有闡釋清楚，各地在實踐中常常混淆集體經濟股份合作組織和混合所有制經營組織，比如雖然認識到“三變”改革的核心在于通過股份合作機制提高農村資源配置效率[13]，但是要么指的是通過建立農村集體經濟股份合作社來探索集體資產改革方式的模式[2]，要么就是指農民入股新型經營主體[11]。這就導致“三變”改革僅停留在第一層股份合作上，類似的混合所有制股份合作并不多；此外，部分實踐地區雖然名義上采用混合所有制發展新型集體經濟，但是集體資源要素市場化方式仍然是采用出租等傳統方式進行流轉，并未給集體要素帶來長期持續收益。這不禁讓人發問：在國家大力倡導的背景下，為什么混合所有制股份合作仍然發展不足？混合所有制股份合作是一種好的新型農村集體經濟發展的模式嗎？股份合作過程中存在的因為生產關系變革而帶來的風險，特別是由于股份合作契約的特殊性帶來的股份合作風險，包括股份合作契約簽訂前因為信息不對稱和風險偏好導致的股份合作困境，以及簽訂后不可避免遇到的基于委托代理和“大股東”侵占而形成的組織治理問題而帶來的風險，這些是否阻礙了混合所有制股份合作的開展？應該如何破解？

而要回答上述問題，則首先需要從“三變”改革生產關系變革視角，分析“三變”改革契約本質，即“三變”改革不僅僅是農村集體經濟產權改革，更是混合所有制經營基礎上的農村集體經濟經營模式的變革，其本質是雙重股份合作關系的建立：農村集體經濟股份合作社—混合所有制經營主體的雙層經營模式變革。并基于此，分析“三變”改革雙重股份合作中由于生產關系變革所帶來的風險和交易成本對混合所有制股份合作結果的影響，尋求破解機制，從而為農村集體經濟發展壯大和鄉村振興提供有力支撐。

二、雙層股份合作、集體要素市場化與農村集體經濟發展的內在機理

“三變”改革實質是將農民個人、集體所有和可使用的各種有形的資源作價入股投資到新的經營主體中，形成股權形式的有價資產。“三變”改革最終目標不僅是讓農民變成股東（不是一股了之），更重要的實質是通過雙重股份合作——農村集體經濟股份合作社（或者農民土地股份合作社）以及該類組織與外部經營主體建立新的混合所有制股份合作關系，引進外部資源，重構生產方式，重新配置資源使用權和收益權，實現從生產關系變革、資源重新配置到生產力提升的轉換，從而盤活農村集體和農民個人的資產，實現價值增值。在這個過程中，農村集體資產產權制度改革的目標——發展壯大村集體經濟也得以實現（見圖1）。農村“三變”改革集中體現了習近平總書記“三農”思想中農村市場化特別是要素市場化與農民組織化的治國理念[14]，也是城鄉要素融合發展的重要探索。體經濟封閉特性，則很難引入新的生產要素，開展新的生產供給以提升生產效率。需要注意的是，在要素重構的過程中，一些資源整體開發才有價值，比如山水田林湖草沙是一個生命共同體，必須綜合

圖1 農村“三變”改革生產關系變革示意圖

（一）“三變”改革的理論基礎：生產關系變革、資源重新配置與生產力提升

發展壯大農村集體經濟本質是推動農村相關產業發展，而產業發展本質是要素組合基礎上的生產行為，即通過一定組織形式將土地、資本、勞動力、企業家和科學技術等生產要素進行有機組合，生產出能夠滿足需求的產品和服務。在生產過程中，當某一生產要素缺乏時，必將影響經濟效率；而引進稀缺要素并將其納入生產經營活動中，可以優化資源配置。即資源優化配置是生產要素拓展、要素資源使用權從低效率轉向高效率部門并提升經濟效率的過程。進入新時代，面對鄉村旅游、高質量農產品、養老康養等農業農村多功能性所釋放出來的新需求，農村原有以家戶為主體的分散化經營模式越來越多地面臨“小、散、亂”問題，無力也沒有辦法組織和治理村莊內部龐大、無序的資源，已逐漸不適應經濟社會“大市場”的競爭和需求[15]，農村生產供給方式面臨重構。但是新的生產方式需要資本、現代科技和企業家等稀缺要素，同時還需要目前沒有納入生產的農村集體資源性、經營性資產，包括山水田林湖草沙等生態要素和資源，以及傳統生產要素包括土地、勞動力和傳統技術等[16]。但是，在發展壯大集體經濟的過程中，若不突破集規劃、系統開發，這意味著需要建立與此相適應的生產關系，即集體所有和集體經營。另外，集體經濟作為公有經濟，承擔社會和政治責任，不能分割[17]。在此基礎上，按照市場化原則重新組合農民生產要素、村集體要素和外部生產要素，可以提升農村生產能力。“三變”改革便是上述要素重構的一種方式，即突破農村集體經濟原有的帶有封閉性質的產權結構邊界，促成農民與集體資產、資金、資源和村社外企業等主體按照市場化原則合資建立混合所有制經營實體，聯合發展集體經濟。

“三變”改革背景下的集體經濟發展，本質是混合所有制經濟發展，前提是依賴于集體所有制節約交易成本，然后建立至少雙層的復合型經營體制，具體形式是保障集體產權的“集體經濟股份社+公司/合作社”的組織形態。一方面通過股份制方式引入技術、資本、管理等較為稀缺的生產要素，促進城鄉之間資源互補、要素重構和優化配置。同時，通過建立混合所有制經營組織，引入外部經營管理人才與企業經營管理制度，也可以實現所有權與經營權分開，提高農村集體資產管理運營能力。最后，股份制是一種基于長遠的利益聯結機制，通過雙層股份合作，使集體經濟組織和工商資本在農村形成較為均衡的利益格局，可以讓農民和村集體通過所有權利益聯結機制獲取更多的產業增值收益，合理分享資本下鄉的成果。

（二）“三變”改革重新配置資源的具體機制：雙重股份合作基礎上的混合所有制

要素的市場化配置包含確權、定價、交易、監管等環節和流程，核心是使得各類生產要素能夠按照供求關系定價。“三變”改革發揮資源重新配置效應需要通過產權確認（第一層股份合作）、要素交易及重構（第二層股份合作）、生產經營和收益分配四個核心環節來實現，上述四個核心環節的實現具體依賴于雙重股份合作機制。

1.產權改革：第一層股份合作與農村集體經濟組織建立。“三變”改革首先需要通過集體產權制度改革讓農村集體資產更容易參與要素重構。“三變”改革第一步是對于除農民的承包經營土地和宅基地之外剩余的集體資源和資產的產權進行確認。由于這部分集體資產的公共屬性較強，很難細化；同時這些資源整體開發價值才最大（山水田林湖草沙作為生命共同體，分割后整體效率降低，集體經濟則是對村域范圍以內因地緣條件而形成的空間生態資源進行管理）；另外也為了避免在和外部要素合作過程中的過高交易成本，對其確權思路不采用農地確權中將資產直接量化到戶的思路，而是通過將農村各項集體資產注入新成立的集體經濟股份合作社并實行統一經營，并將新的集體經濟組織的股份量化分配到農戶。但是在農村集體經濟組織成員資格界定、股份量化及其所被賦予權利等具體問題上仍待探索，比如，如何在村民之間分配股權需要處理好村集體成員不斷變動背景下村集體經濟組織是保持封閉性還是開放性等問題。這需要村集體經濟組織內部通過民主協商的方式找到一個讓絕大部分成員接受、同時兼顧短期和長期利益并且相對公平的解決方案。除此之外，還存在是否需要保持一定的集體股問題：集體股份存在的好處在于集體分紅能夠給村莊公共事務提供資金支持，壞處是這部分產權仍然不清晰。農村集體資產重新確權后，經營和運作主體變成農村集體經濟組織即集體經濟股份合作社，它成為農村集體資產管理的主體，在具體經營上，可以采取直接經營、發包、出租、投資入股等方式。

2.要素重構：第二層股份合作與混合所有制經營載體。“三變”改革通過發展混合所有制經營載體實現內外部要素重構。由于村集體經濟組織對產業運營缺乏經驗以及相關資源要素，發展壯大農村集體經濟離不開外部資源，特別是農村較為缺乏的資金、技術、管理等要素。而由于直接將外部主體引入到集體經濟組織中存在成員權問題，因此，“三變”改革需要引入第二層股份合作，即通過構建新的混合所有制股份合作經營主體引進外部資源，具體包括合作社和企業等形式。在混合所有制股份合作經營主體建構過程中，集體經濟股份合作組織以掌握的集體資源的使用權等入股混合所有制經營主體，同時引進新的外部經營主體以資本、現代科技和企業家才能等各類要素入股混合所有制經營主體，從而實現了各類生產要素聚合到合適的農村產業中。而農戶個人資產比如土地經營權也可以投入到新的經營主體中。對于農戶擁有承包經營權的農地，為了提升分散土地的整合利用價值，也為了降低交易成本，可以先成立各類股份經濟合作社，比如土地股份合作社進行土地收儲，然后再和市場主體對接（以村為單位建立土地股份合作社，農民以自己的土地入股合作社）。

這種股份合作在具體形式上，可以是村集體經濟組織與其成員和其他經濟主體合作，以集體資源性資產經營權和房屋、基礎設施等經營性資產使用權作價入股公司、家庭農場、農民合作社等經營主體，發展鄉村旅游、高質量農產品、養老康養等新產業新業態；此外，對于各類財政支農資金，也可整合量化為村集體的股金，集中投入到相關經營主體。也可以是將資金要素在異地進行股份合作，發展“飛地經濟”。還可以是集體經濟組織之間通過股份合作等方式加強經濟合作。需要注意的是，資源優化配置的核心是資源市場定價，因此，第二層股份合作需要集體經濟股份合作社或者其他合作經濟組織與外部主體洽談協商，雙方在入股價格或者分配機制上達成一致。

3.經營變革：混合所有制經營主體的市場化和專業化經營。“三變”改革的產權和要素重構并不必然帶來生產效益提升。“三變”改革核心是建立新的混合所有制股份經營組織，推動農村經濟規模化、組織化、市場化發展，并實現有效運行。但是農村產業經營具有重大風險，股份合作制經濟也不一定就可以在市場經營中立于不敗之地。而效益提升取決于兩個關鍵因素：選擇合適的產業以及實現專業化經營。因此，“三變”改革中需要進行產業選擇和轉型升級，產業選擇需要以市場為導向，充分發揮資源的比較優勢，并經過充分的分析和論證。同時，在經營管理上，基于混合所有制產權制度，建立所有權和經營權有效分離的現代企業治理制度，引入經營管理人才，實現專業化經營，提升組織經營績效，避免長期以來一直存在的農村集體經濟社區封閉化運行、經營管理過度依賴于組織內部成員所帶來的管理能力有限等問題。

4.收益分配：剩余分享和資產增值。通過雙重股份合作關系的建立，混合所有制經營組織有了收益可以直接向入股的農戶和村集體經濟組織分配；村集體經濟組織獲得收益后，可以進一步向農戶進行分配。除此之外，新的生產經營模式下，農民還可以獲得基于勞動力要素的工資收入。相比集體經濟的資產租賃和一次性長期轉移使用權的實現形式，混合所有制產權結構下參與各方可以利益共享，農民和村集體也成為剩余索取者。現實中，在產業經營回報期較長的情況下，經營前期可能沒有盈利，無法分紅而影響農民的短期收益。部分地區實踐保底分紅模式，給農民提供最低的保底性收入。這在實質上將股份契約變為具有債務性質的租賃性契約，有明股實債的嫌疑，但是在短期來看是一種現實要求。具體收益分配方式需要經過“三變”改革中村集體、農戶、外部要素經營者等利益主體的博弈，在綜合考慮產業特性、長短期利益的基礎上，建立“保底＋股份收益”、周期性浮動收益、股權收益等具體的利益聯結模式。

三、雙重股份合作推動集體要素市場化面臨的困境及原因分析

雙重股份合作推動集體要素市場化面臨股份制要素重構成本，具體表現在：股份合作前，由于信息不對稱和風險偏好，股份合作難開展，導致農民利益受損；股份合作后，由于信息不對稱和道德風險，股份組織中來自所有權和經營權分離的治理問題，以及股東異質性導致的大股東對于小股東的利益侵占問題，導致農民利益也受損。這些問題若得不到解決和治理，一是會阻礙股份合作的開展，二是會損害農民權益，加大“三變”改革風險。

（一）事前股份合作契約選擇問題：假股份合作代替真股份合作

集體經濟股份合作社入股混合所有制股份合作經營主體是集體資產經營的一種方式，在農村產權市場和資產定價機制不完善的情況下，長時間、大面積、一次性作價轉讓給社會資本的方式必然會給農民帶來資產價值損失；而出租模式中，農民也只能獲得穩定租金收益，是產業發展的配角。相比于其他方式，股份合作通過市場化機制整合各類分散的資源要素，用企業與合作社的運行模式進行管理經營，使得村集體/農民與外部企業建立了一個利益共同體，讓農村集體經濟組織獲取剩余索取權，形成長期、穩定的收益分享機制。因此，股份合作更能實現習總書記所強調的“關鍵是完善利益聯結機制，不能富了老板、丟了老鄉……要讓農民合理分享全產業鏈增值收益”，使得鄉村振興中村集體和農民成為主角。因此，在推動集體資源要素市場化發展的進程中，政府始終鼓勵建立農民、村集體與外部資源的利益共享和風險共擔的股份合作利益聯結機制。然而，實踐中，基于股份的分成契約被固定租金契約廣泛替代，農村集體資源通常以出租給外部經營主體的方式進行市場化（即使一些表面是股份合作的分成契約，實質也是租賃形式的債務合約），不參與任何的經營管理活動，現實與理想存在巨大的差距。

真實世界中，不同契約安排具有不同的交易成本，同時會在交易雙方之間形成不同的風險分配。在固定租金契約中，投入方獲取有限的固定收益，經營方承擔了主要風險，但是固定收益下交易成本也相對低；而在分成的股份契約中，雙方分擔風險和收益，但同時合約談判和實施成本也相對較高。最終的契約選擇本質上是交易雙方對規避風險和交易成本的權衡。在集體資源要素市場化的過程中，由于信息不對稱導致的交易成本以及風險偏好的不同，實際的要素組合方式最終并不一定就是股份制。這就是現實中農村“三變”改革的事前股份合作契約選擇問題。

1.風險厭惡影響相關主體積極性而導致租賃合約替代股份合作的問題。第一，從農民群體看，由于農民具有較強的風險厭惡特征，偏好眼前的確定利益，而股權收益具有較強的不確定性，現實中，新的經營主體在經營中也不可避免地會面臨自然風險和市場風險而出現經營性虧損，這會降低集體經濟組織參與混合所有制股份合作的積極性，而選擇以資產租賃為主要形式的資產經營方式，或者在股份合作中要求必須采取“固定收益+分紅”的方式。第二，從集體經濟組織的經營管理者角度，我國在集體資產流失的問責機制及問責管理辦法不清晰，尤為重要的是非人為因素造成的流失問題該如何判定沒有明確界定，在集資資產流失審計問責趨嚴背景下，可能會誘導農村集體經濟組織的不作為行為，影響混合所有制股份合作組織的設立積極性。現實中，混合所有制股份合作的開展離不開部分集體經濟組織帶頭人的較高市場化意識和過高風險承擔行為。第三，從政府角度，我國法律法規高度重視保護農村集體資產，出臺了一系列規則制度和管理措施避免農村集體資產流失。比如對農村集體資產實行“村財鎮管”，集體經濟組織所有的收入、支出、資產運營等均要通過鄉鎮相關管理機構如“三資辦”的審核與批準，導致農村集體經濟組織目前并不具備完整的“財權”與“事權”，市場法人地位不健全，限制了村集體經濟組織經營自主性和混合所有制參與積極性。更甚者有一些地方政府要求：“三變”改革在具體操作中，要堅持“土地只租不入股，房屋只租不出售，項目只租不經營”的“三不”原則，“只能賺不能賠，只能利益均沾、不能風險共擔，股東是用來分紅的、不是用來經營的”①解放思想，破解難題，章丘區推動“三變”改革扎實有效開展[EB/OL].大眾網:http://jinan.dzwww.com/qcxw/zqs/202103/t20210329_8244502.htm.，這顯然不符合市場經濟的基本原則。

2.信息不對稱導致的租賃合約替代股份合作。由于信息不對稱的存在，所有者對于組織的剩余評估等可能較為困難，這也會降低集體經濟組織參與混合所有制股份合作的積極性，為促使農戶積極加入股份合作模式，方便其直觀地接納和核算利潤分成，而選擇以資產租賃為主要形式的資產經營方式，以“租賃制”部分代替“股份合作制”，或者在股份合作中要求必須采取“固定收益+分紅”的方式。比如貴州省從2014 年開始推行“三變”改革，至今仍有不少經營者以土地租賃的方式與農戶合作，雙方都認為租賃制簡單且方便，更有甚者，將“其他收入”部分當作“股份收益”。

3.集體財產處置難導致的混合所有制股份權利不對等問題。在混合所有制經營組織中，農村集體經濟組織與外部企業的權責應是對等的，雙方都應在享有盈余分配權的同時負擔虧損義務。然而現實中村集體經濟組織通常只享受收益分配權，卻不承擔虧損。在混合所有制經營組織面臨經營虧損、債務負擔甚至資產處置時，由于集體資產處置范圍小以及缺乏資產交易市場，集體資產的可處置性較低，最終只能通過處置外來企業資產以償還債務和承擔虧損等。雖然名義上這些資產歸混合所有制經營組織共有，但在破產清算、債務償還等情景下，資產的可處置性使得外部企業成為實際責任承擔主體，這種股份權利的“不平等”會影響企業與村集體經濟組織建立股份合作組織的積極性。

（二）股份合作后的委托代理及股東異質性導致的侵占問題

“三變”改革后，農戶、村集體經濟組織和外部經營主體共同組建混合所有制經濟組織，在新的組織載體上，最大的風險來自所有權和經營權分離導致的委托代理以及股東異質性導致的大股東對于小股東的利益侵占問題。

1.所有權與經營權分離導致的委托代理問題。“三變”改革中，農戶或村集體和新的混合所有制經營組織之間進行的是資源投入以及股份回報的跨期交易，屬于廣義信用關系。由于農戶和“經營主體”之間的信息不對稱（村集體和農戶很難掌握經營狀況及經營能力的真實信息）、“經營主體”的機會主義行為、產業經營的不確定性以及農戶的搭便車行為（不是所有農戶都會去認真審查“經營主體”的信息及對其進行監督）的存在，上述股份合作“契約”首先可能很難締約，或者由于逆向選擇而導致農戶和優質的外部主體無法對接，或者事后“經營主體”可能會隱藏自己的行動，從事高風險經營或者謊報盈利。

2.大股東侵占導致的股份合作風險。混合所有制股份合作組織的所有權結構會影響組織的治理狀態和績效，從而影響農民利益。從邏輯上說，在面臨委托代理問題時，加強對經營活動尤其是財務行為的監管等措施，有助于減少經營主體從事高風險經營、隱瞞經營績效及侵犯所有者利益的道德風險；但現實中，村集體和農戶入股混合經營主體后，所占股份比例通常較低，該股權結構導致股權制衡度較低；且農戶組織化程度低、缺乏相關知識，這些均會降低集體和農戶對經營主體機會主義行為的監管意愿和能力。如果農民和村集體沒有參與混合經營主體的經營管理，便無法確保企業資金和資產的有效監督和企業利潤的有效確認，從而利益可能受損。也即在所有者異質性背景下，特別是混合所有經營主體內部治理結構和治理機制不完善的情況下，容易出現“大股東”侵占而形成的組織治理及農民利益保護問題。比如河南省濟源市花石村的混合所有制經營項目通過黨員和村干部帶動來吸收農民投資入股，產生了一股獨大的問題，村支書所占股份份額達到60%[18]；再如貴陽市的“三變”改革中，部分項目中農民股東只具有名義股份，只享有分紅權而沒有實質的經營參與權和處分權限，這會導致股份收益分配面臨較大道德風險，也會影響股東的責任意識，從而影響股份合作制的可持續發展。

四、以雙層股份合作助推集體經濟發展的建議

（一）增強混合所有制股份合作發展激勵

1.完善農村集體經濟組織法人地位，建立市場化激勵機制。針對集體資產管理缺乏自主性等問題，需要加快提升農村集體經濟組織的法人地位，如加快對集體經濟組織進行登記賦碼的工作進程；同時可以借鑒國有企業改革中“管資產”的方式，鄉鎮三資辦可以適當向村集體經濟組織下放集體資產經營管理權限，減少對村集體經濟組織具體運營管理工作的干涉；在集體資產流失問責機制上，針對非人為因素導致的流失問題，要減少對管理人員的問責；同時強化對管理人員的激勵，實施和經營績效以及集體經濟發展壯大指標掛鉤的薪酬制度。

2.構建混合所有制改革的風險保障機制，提升農戶和村集體股份合作積極性。針對經營過程中的風險，可以探索建立經營風險補償機制如政府風險補償金、外部主體保證金制度，同時完善外部主體資格審核和項目審查制度等，降低農民和村集體風險感知，弱化或避免農村集體資本的固定收益要求，從而與外部主體建立真正的“收益共享、風險共擔”的股份合作經營主體，并通過剩余索取權激勵，促使農民和村集體經濟組織積極行使股東權利和履行股東職責。

3.完善集體資產流轉機制，保障混合所有制股份權利。針對集體資產處置能力弱導致的權利不對等問題，可以基于農村集體資產所有權與使用權分離探索集體資源資產跨村流轉和處置的辦法，通過建立縣域農村產權交易中心，搭好農村產權評估平臺，試行集體資產使用權縣域內流轉，擴大處置范圍，滿足農村資產權益評估和處置交易的需求。但是需要完善交易規則和流程，確保農村產權可依法有序交易和處置。規范化的農村要素流轉平臺的建立使得要素交易信息得以記錄和公開，也相當于建立了一個有效的監督平臺，有利于推動資源資產公開、公平、公正交易。此外，也可通過為社會資本建立有償退出機制，在混合所有制組織可持續運行的前提下，試行通過股權回購、轉讓等方式退出。

（二）完善內外部治理機制，控制混合所有制股份合作風險

1.完善混合所有制經營主體的治理結構和治理機制。針對委托代理問題，需要經營主體完善所有者—董事會—監事會—經理層的治理結構，以及建立以公開、透明、規范決策、有效激勵和監督為特征的內部治理機制。通過完善內部治理，強化對經營主體經營及財務活動的監管，降低經營主體從事高風險經營、隱瞞經營績效等及侵犯農戶和村集體利益的機會主義行為和道德風險。完善的法人治理結構和機制也能夠促使經營主體理性選擇發展項目，降低經營主體的經營風險。

2.完善所有者結構，強化集體經濟組織監督機制。混合經營組織在所有者異質性背景下出現的由于委托代理和“大股東”侵占而形成的組織治理及農民利益保護問題，主要形成原因是村集體和農民所占的比例低。因此，需要提高村集體股權占比，而社會資本的比例必須嚴格控制，最終建立相對均衡合理的所有者結構；或者對社會資本的表決權進行一定限制，主要享受收益獲得權。也可以賦予集體股權以特殊管理股的方式確保在重大事項上的發言權，或者通過設置集體“金股”②金股是一種股權創新，主要體現在否決權，而不是受益權或其他表決權。，確保集體股份在特定事項中的否決權，或者通過優先股確保集體股權在股息及剩余財產分配上的優先權。

在前述集體經濟組織治理優化的前提下，集體經濟組織要充分發揮所有者角色，積極參與混合所有制經營主體的組織治理，對經營主體的經營、收益分配進行監督。基于村社理性，讓村集體作為治理主體參與“三變”改革是保護農民利益的重要機制。

3.完善黨組織和農村社區相關利益主體治理。為了打消村民疑慮，除了要在農村混合所有制企業內建立“三會一層”等成熟的內部治理架構外，還要發揮所在地區農村黨組織、村民代表大會、村委監督委員會等外部部門的監督作用。特別是在新建立的混合所有制經營主體中，也需要建立健全黨組織（黨小組），農村基層黨組織成員要利用集體經濟組織所有者地位，積極參與混合所有制黨組織，從而發揮一定的組織決策和經營監督的作用。

4.加強政府監督，完善外部治理。為了推進混合所有制經濟發展和降低風險，政府可以在資源資產確權登記、股權量化和收益分配制度建立和集體資產監督方面發揮作用。在農村“三變”改革中，存有明顯的政府和市場邊界問題，政府職責在于提供相關集體資源資產的確權登記及股權量化、收益分配制度建立和引導；市場行為在于經營主體的培育和引進、產業發展選擇，以市場需求為導向。集體資產監督管理部門可以對混合所有制經營主體的生產經營、資金運行情況進行監督和審計，確保村集體和農民資產保值增值，比如北京市海淀區成立的農村集體資產監督管理委員會，在選擇經營項目、合作主體、資產增值等方面幫助集體經濟組織甄別遴選，同時進行監督和審計，值得具有較大規模集體資產的地區學習。