農村宅基地制度：演變軌跡、主要問題、改革探索與建議

○廖洪樂

（農業農村部農村經濟研究中心，北京 100810）

一、農村宅基地制度演變軌跡

（一）高級農業生產合作社以前，農村宅基地私有私用

1950 年6 月和11月，中央人民政府先后頒布《土地改革法》和《城市郊區土地改革條例》，用以差別指導農村和城市郊區土地改革。土地方面，農村除大森林、大荒地、大荒山等土地外，多數沒收和征收的土地由鄉農民協會分配給無地或少地農民，由政府發給土地所有證，土地所有者可以自由經營、買賣和出租土地；城市郊區沒收和征收的農用地歸國家所有，由鄉農民協會分配給無地或少地農民耕種，由政府發給國有土地使用證。房屋方面，除大建筑及風景區別墅等不適合用于農民居住的留作公用外，其余沒收和征收的房屋分配給農民所有。根據當時習慣，沒收或征收地主和工商業家多余房屋，肯定包括房屋地基；將沒收或征收房屋分配給農民所有，肯定包括房屋地基。無論是地主還是農民，其房屋和地基都歸其私有，可以出租、買賣和繼承。

（二）高級農業生產合作社時期，農村宅基地私有私用和公有私用并存

1956年實施的《高級農業合作社示范章程》規定：入社農民必須把私有土地等生產資料轉為合作社集體所有；社員原有房屋地基不必入社；社員新修房屋需要地基，由合作社統籌解決。因此，在高級農業生產合作社時期，我國農村房屋地基有兩種產權形式，即老房屋地基私有私用，新修房屋地基公有私用。老房屋地基，可以自由出租、買賣和繼承；新修房屋地基是否可以出租、買賣和繼承，當時無明確規定，這種狀況一直持續到1962年。

（三）1962年至今，宅基地集體所有、農戶長期無償使用，不準出租和買賣

1962年9月，《農村人民公社工作條例（修正草案）》規定：生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣；社員房屋，永遠歸社員所有，可以買賣和租賃。針對宅基地無償收歸生產隊集體所有，當時有三種觀點：第一種觀點認為已建和未建房屋宅基地都歸生產隊所有，不準出租和買賣，這種觀點符合當時土地集體化要求。第二種觀點認為，只有沒有建筑物的空白基地才歸生產隊所有，已蓋房屋宅基地歸社員私有，可以出租和買賣，這種觀點符合當時人們的習慣、房地一體原則和政策連續性要求。第三種觀點認為，社員原有宅基地沒有連同耕地一起入社，不是生產隊范圍的土地，仍歸社員私有，可以出租和買賣，這種觀點主要基于政策連續性。據文獻記載[1]，將宅基地無償收歸生產隊集體所有，在部分地區引發了混亂和不安。為此，中央于1963年3月轉發了上海、河北等五省市區宅基地政策補充規定供各地參考，補充規定包括：社員宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產隊集體所有，不準出租和買賣；宅基地由農戶長期使用，長期不變；宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權利；房屋出賣后，宅基地使用權隨之轉移給新房主，但宅基地所有權仍歸生產隊所有；社員新建住宅占地無論是否耕地，一律不收地價。同年8月，最高人民法院有關審判宅基地使用權糾紛的意見認可了上海、河北等五省市區補充規定。至此，“宅基地集體所有、農戶長期無償使用、不準出租和買賣”政策正式形成并延續至今。

（四）1982 年起新增“一戶一宅且不得超過限定面積”規定

1.1982—1997年：農村居民宅基地不得超過限定面積

1982 年2月，國務院發布《村鎮建房用地管理條例》，要求省級政府根據山區、丘陵、平原、牧區、城效、集鎮等不同情況，分別制定社員建房用地限額；縣級政府根據省級政府用地限額，結合當地人均耕地、家庭副業、民族習俗、計劃生育等情況，規定宅基地面積標準；出賣、出租房屋的不得再申請宅基地；社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產隊收回。此后，1986 年和1988 年《土地管理法》做了相同規定，但沒有宅基地收回條款。

2.1997 年至今：一戶一宅且不得超過限定面積

1997年，中共中央、國務院印發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求農村居民每戶只能有一處宅基地且不得超過省市區規定面積標準，多出的宅基地依法收歸集體所有。1998年和2004 年《土地管理法》做了相同規定，但沒有宅基地收回條款。

3.各省市區一戶一宅和限定面積標準差異大

綜合分析北京、河北、黑龍江、湖南、江蘇、浙江、四川、新疆等16個省市區1991—2021年發布的《土地管理法實施條例》《農村宅基地管理辦法》和《農村建房管理辦法》,發現以下三個特點：第一，省級最高限定面積標準差異大。這種差異既體現為面積差異，也體現為分區標準類型多樣。以分區標準為例，有些按城郊、集鎮和農村分；有些按規劃區內、規劃區外分；有些按平原、丘陵、山區分；有些按耕地、其他農用地和荒地等用地類型分；有些按人均耕地多少分；有些按戶和人口數量分；有些只按戶分。第二，有些省份授權縣（市區）級政府制定本行政區域面積標準，有些省沒有授予縣（市區）級政府這項權利，云南省將這項權力授給了地級市政府。第三，各省認定分戶和申請宅基地的條件、資格差異大。比如，關于本地人分戶和申請宅基地，有些規定子女年滿20 周歲即可申請宅基地；有些規定子女達到結婚年齡、無房分居且現有宅基地又無法擴建可申請宅基地；有些規定只有正式領取結婚證、原宅基地不夠的才可申請宅基地；有些規定有多個子女的，需要1 名子女與父母同居，其他結婚子女另立門戶時可申請宅基地；有些規定生產生活在本地的可申請宅基地。

二、現行農村宅基地制度主要內容和主要問題

（一）現行農村宅基地制度的主要內容

現行農村宅基地制度主要包括五個方面：第一，農村宅基地歸農民集體所有，由農戶長期無償使用。第二，農村村民“一戶一宅”（或戶有所居）且不得超過規定面積。第三，農村村民出租、出賣住房后，不得再申請宅基地。第四，農村宅基地不得出租、轉讓和買賣。農村人民公社時期，中央政策明確規定宅基地不得出租和買賣；1984 年最高人民法院規定宅基地不準出租、轉讓和買賣。第五，多余宅基地，由集體收回。歷年《土地管理法》都沒有收回多余宅基地條款，但1982 年和1997 年中共中央、國務院文件有明文規定。此外，部分改革試點地區（見后文）的宅基地制度與非試點地區有差異。

（二）現行農村宅基地制度的主要問題

1.“一戶一宅”內涵界定不清晰，執行難度大

首先，目前政策和法律對“一戶”概念無明確界定，哪些情形可以分戶也無統一規定。關于“戶”，1958年施行的《戶口登記條例》規定：“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主”。顯然，這里“一戶”是以“住處”為依據登記的，即須先有“一宅”才可后有“一戶”，即使登記成集體戶也須先有共同住處，“一宅一戶”是專為人口管理設計的。農村宅基地“一戶一宅”剛好與“一宅一戶”反過來，須先有“戶”才可后有“宅”，這項制度是專為土地管理設計的。其次，對“一戶一宅”理解有差異。1997年中共中央、國務院出臺“一戶一宅且不得超過規定面積標準”政策，多出宅基地依法收歸集體所有。1998年、2004年和2019修訂的《土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地且不得超過規定面積標準，但沒有收回多出宅基地條款。2010年，原國土資源部對“一戶一宅”的解釋是一戶只能申請一處符合規定面積的宅基地，這個解釋兼顧了農戶通過繼承房屋獲得宅基地的情形，有些農戶繼承房屋后可能擁有兩處甚至三處宅基地。

2.農村宅基地長期無償使用和不能有償退出，導致宅基地浪費和農房閑置

宅基地無償使用和不能有償退出，農民存在“不占白不占”心里，農戶退出宅基地動力不足，致使不少農戶超標準建房、建新不拆舊，出現多占超占宅基地、一戶多宅和農房閑置現象。據第三次全國農業普查統計，2016 年末，全國擁有2 處和3 處住房的農戶分別占11.6%和0.9%，合計占12.5%。有些地區“一戶多宅”比例甚至達到40%[2]。

3.農村宅基地不能流轉，妨礙農房保值增值和城鄉生產要素流動

一方面，宅基地不得有償轉讓和出租，妨礙農民住房的財產屬性和資產屬性，農民用一生積蓄建造的房屋變為“沉睡”資產后難以保值升值和變現，與城鎮居民房產快速升值和靈活變現形成強烈反差。雖然政策和法律歷來允許農房買賣，但由于宅基地不得出租和買賣的規定，農房出租和買賣遠沒有城鎮活躍。盡管部分地區存在農房和宅基地私下交易，但這種交易不被政策和法律認可，買賣雙方都面臨風險。另一方面，宅基地不得有償轉讓和出租，妨礙外來創業創新人才、追求田園生活的普通城鎮居民和鄉賢返鄉長期居住，阻礙了城鄉生產要素自由流動[3]。

4.嚴厲管控制度，遏制農村宅基地需求成效不及預期

長期以來，政府管控農村宅基地，主要依靠用地指標和審批管理兩種方式。在宅基地用地指標方面，政府嚴格控制，有些地區甚至長年不新批宅基地。在審批管理方面，1998 年以前農民建房占用非耕地由鄉鎮政府批準，占用耕地由縣級政府批準；1998年以后審批權上收，農民建房無論是占用耕地還是非耕地，都須由縣級政府批準。嚴厲管控制度，對宅基地需求的抑制不及預期。據原國土資源部統計，2006年至2014年，農村常住人口減少了1.6億人，農村居民點用地卻增加3 045萬畝[4]。

三、農村宅基地制度改革試點探索

（一）1990年代初期農村宅基地有償使用試點

山西省可能是全國最早執行農村宅基地使用收費的省份。1984年，山西省人大常委會頒布《貫徹執行<村鎮建房用地管理條例>實施辦法》規定：農村居民建房占用耕地，按照所占土地年產值的4倍向集體繳納一次性宅基地使用費；占用舊宅基地、村內空閑地和非耕地的，按照全村耕地前三年平均年畝產值2倍繳納宅基地使用費；蓋樓房者免繳宅基地使用費。1990年，原國家土地管理局經國務院同意出臺兩項政策：一是加強農村宅基地用地指標管理和審批管理，二是在全國進行農村宅基地有償使用試點。前者用行政手段限制農民建房占地，后者用經濟措施抑制農民建房用地需求。1993年，農村宅基地有償使用費作為農民負擔項目被取消，有償使用試點終止。1990—1992年，筆者剛好在鄉政府工作，根據筆者觀察，當時宅基地有償使用試點未能全面推行，有三個原因：一是農民習慣了長期無償使用宅基地；二是當時農民負擔確實重，試點時機不合適；三是宅基地有償使用費由縣鄉財政管理，有些地方甚至直接變成財政預算外收入，村組集體和農民個人無法體驗到繳費帶來的好處。

（二）城鄉建設用地增減掛鉤試點（宅基地有償退出）

國務院于2004 年提出“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”政策理念，其目的是要統籌兼顧城鎮建設用地保供和耕地資源保護雙重目標。原國土資源部據此政策理念于2005年推行城鄉建設用地增減掛鉤試點，并于2008年出臺《城鄉建設用地增減掛鉤試點辦法》。農村集體建設用地中農戶宅基地占比最高，原國土資源部估算農戶宅基地占農村集體建設用地比重約為70%[5]。城鄉建設用地增減掛鉤試點，涉及最多的是農戶宅基地，即“拆舊地塊”上農房拆除和宅基地復墾，“建新地塊”上住房及宅基地分配。

已有研究文獻發現，城鄉建設用地增減掛鉤在取得成效的同時，也引發諸多問題。成效體現為增加耕地面積、促進農民集中居住和產業向園區集中、緩解城鎮建設用地不足、優化國土資源空間配置等[6-7]。引發的諸多問題包括地方政府借機圈地逼農民上樓、農戶房屋及宅基地未足額補償、農村集體建設用地需求得不到保證、城鄉建設用地指標調劑收益返還農村比例低、耕地置換占優補劣等[7-10]。長期看，城鄉建設用地增減掛鉤，還必然引發以下兩個對農村和農民有深遠影響的問題。一是選擇樓房集中居住的農民，永久失去宅基地使用權。筆者曾在河南、山東等地調研時詢問過縣鄉村干部和樓房集中居住農戶以下問題：20～30年后集中居住農民子女或孫子女結婚分家，宅基地及房子怎么解決？無論是各級干部還是集中居住農民，均表示沒有考慮過此類問題，只想到當下。二是農村地區未來發展用地受限。在國家嚴控建設用地規模和嚴厲保護耕地資源背景下，農村現在以較低價格將存量建設用地置換到城鎮，未來發展只能使用價格更高的建設用地。這一點在重慶、成都等改革試驗區已得到驗證，一些地方政府不再愿意出售整理出的建設用地指標[8]。這兩個問題若不能解決，會妨礙鄉村振興“農村美、農民富”戰略目標實現。從宅基地管理角度看，城鄉建設用地增減掛鉤，農房拆除、農民退出宅基地并獲得住房或貨幣補償，實質上就是宅基地有償退出。

（三）2015年以來新一輪農村宅基地制度改革試點

自2015 年起，全國陸續有部分縣市承擔由中央政府啟動的新一輪宅基地制度改革試點。與此前宅基地有償使用和城鄉建設用地增減掛鉤等單項改革不同，新一輪宅基地制度改革是全方位綜合性改革，包括宅基地分配制度改革、宅基地有償使用和有償退出改革、宅基地“三權分置”改革。

1.宅基地分配制度改革

宅基地分配制度改革涉及集體經濟組織成員資格認定、戶的認定、一戶一宅、限定面積等方面。在成員資格認定方面，通常有五類情形，即因集體經濟組織初設取得、因集體經濟組織成員繁衍取得、因法定婚姻和收養關系遷入取得、因法律或政策規定遷入取得、因協商遷入取得等。相應地，以下四種情形會喪失成員資格，即死亡、取得其他集體經濟組織成員資格、未在本集體經濟組織生產生活和集體經濟組織解散。在戶的認定方面，以下情形可以分戶：男性成員達到法定結婚年齡；純女戶中女性成員已結婚屬于入贅的；父母與一子女合為一戶后，其他確需分戶的。

2.宅基地有償使用和（有償）退出

（1）宅基地有償使用。與1990 年代初試點全部宅基地（存量和增量、標準內和標準外）有償使用不同，新一輪宅基地有償使用只針對部分宅基地。一般地，標準內存量宅基地暫不實行有償使用。綜合試點地區實踐和已有研究成果[11-14]，新一輪宅基地有償使用包含八種情形：即一戶多宅、超標準占用（含初始分配和歷史遺留兩種情形）、非本集體經濟組織成員因繼承房屋占用、跨集體經濟組織占用或流轉、轉換成經營性用途、有良好區位優勢（比如交通便利等）、批而不建長期空置和由鄉鎮集體經濟組織開發整理。農村宅基地有償使用費由村級組織按政府規定標準和方式統一收取，主要用于宅基地回購和開發整理成本、村內公共公益事業支出和成員收益分配。從目前試行效果看，一方面，有償使用試點有利于解決歷史遺留問題和實現節約用地目標。另一方面，農民對宅基地有償使用接受程度不高。有調查表明，有些地區有89%的農民不同意實行宅基地有償使用[11]。

（2）宅基地（有償）退出。目前，宅基地（有償）退出還是政策術語而非法律術語，人們對這個概念的理解有很大差異。從土地管理視角看，宅基地轉為其他用途（耕地或建設用地等），宅基地總量減少即宅基地退出；從權利視角看，宅基地原使用人將使用權讓渡給所有權主體或其他使用權主體就是退出。岳永兵和萬潔瓊等[15]將宅基地退出定義為：宅基地使用權人主動放棄申請宅基地、將合法取得的宅基地使用權退還給集體或宅基地用途發生變化。根據這個定義，各地出現的宅基地換住房、宅基地貨幣化補償、村組集體經濟組織將宅基地復墾或轉為經營性用地、農民自己改為經營性建設用地和集體經濟組織收回等，都屬于宅基地（有償）退出。宋志紅[16]總結了江西余江、湖南瀏陽、貴州湄潭、浙江義烏、四川瀘縣等15 個試點縣的做法，將其歸納為五種情形。一是農戶無償或有償退出宅基地，宅基地使用權回歸所有權人；二是農戶轉讓宅基地使用權，允許農戶在同一鄉鎮甚至市縣范圍內的集體經濟組織成員間轉讓；三是農戶出租宅基地，農戶將一定期限內的占有、使用權能讓渡給承租人并獲得租金；四是宅基地使用權權利轉換后轉讓，即先將宅基地轉換為集體經營性建設用地，再轉讓給非本集體經濟組織以外的其他社會主體；五是權利分離后轉讓，即允許一戶或多戶農戶以宅基地使用權獨資或聯合與社會資本合作共享居住、商住或經營，建成后的房產權利由農戶和社會資本按約定共享，地方政府分別給出資方和農戶頒發內容不同的不動產證，出資方建設用地使用權期限屆滿后，農民重新享有整宗宅基地使用權。從宅基地使用權權屬狀態看，宋志紅教授歸納的一、二、四種情形屬于完全永久無償或有償退出；第三種情形屬于一定期限內有償退出，期滿后再收回；第五種情形屬一定期限內部分有償退出，期滿后再收回。

3.宅基地“三權分置”

（1）人們對宅基地“三權分置”的不同理解。2018年，中央提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”政策，人們對這項政策有不同理解和看法。董祚繼[17]將盤活閑置宅基地與“三權分置”等同起來，認為宅基地“三權分置”將流轉范圍擴大到本集體經濟組織以外，有利于放活宅基地使用權和促進農村富余宅基地退出，有利于重塑城鄉土地權利關系和構建城鄉統一建設用地市場；農戶以轉讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉使用權，都會導致“三權分置”。陳小君和蔣省三[18]認為城鄉建設用地增減掛鉤將原有宅基地復墾為耕地或轉為建設用地，直接導致宅基地使用權消滅。宋志紅[16]認為只有出租和部分權利分離后再轉讓兩種方式屬“三權分置”，退出、轉讓和權利轉換后再轉讓等三種方式不屬于“三權分置”。鑒于農地“三權分置”的成功經驗，人們對宅基地“三權分置”政策本身沒有疑義，對宅基地所有權也無異議，爭議集中在資格權和使用權上。有人認為農戶資格權就是成員身份權，資格權重點是探索資格權認定辦法、行使條件和實現方式，以及資格權放棄、喪失與重新獲取等特殊情形[19]。有人認為農戶資格權是財產權，是人役權，具有人身依附性的用益物權，主要提供基本生活保障功能[20]。由于宅基地“三權分置”政策設計靈感源于農地“三權分置”，因此，厘清爭議的簡便辦法是先剖析農地“三權分置”政策演變過程及權利內涵，這樣便于對比界定宅基地資格權和使用權內涵及關系，便于統一宅基地和農地“三權分置”制度。

（5）單體濃度在m(AMPS)∶m(AA)∶m(AM)為6∶4∶2，水浴溫度65℃，引發劑加量0.2%，pH值為6條件下合成緩凝劑，并配置水泥漿（配方A）進行性能評價，實驗數據顯示最佳的合成單體濃度為30%（表5）。

（2）農地“三權分置”的成功經驗。早在農地“三權分置”政策出臺前，農經界就開始討論穩定農戶承包權和放活農地使用權關系。杜鷹和韓俊等[21]認為家庭承包責任制實現了集體土地所有權和經營權分離，農戶經營權由承包權利和使用權利組成，土地流轉時承包權和使用權再次分離，穩定承包權和放活使用權不矛盾，土地流轉制度的可能方向是“明確所有權、穩定承包權、搞活使用權”，實行“三權分離”。他們當時提出的“三權分離”和當下的“三權分置”本質相同，只是名稱稍有差別，“使用權”換成了“經營權”。事實上，二十世紀九十年代以來，中共中央、國務院發布的農業農村工作綜合性文件談及農地流轉時，使用名稱都不曾相同。1993—1996年、1998年和2002年用“土地使用權流轉”，2005—2010 年、2012 年、2013 年用“土地承包經營權流轉”，2016 年、2019 年、2020 年和2021 年用“土地經營權流轉”。與政策文件相對應，2003年《土地承包法》用“承包經營權”流轉，2018 年修改的《土地承包法》用“經營權”流轉。農地“三權分置”有兩種方式：第一種方式是從所有權直接分出承包權和經營權，即現實中的確權確股不確地到戶，根據集體經濟組織成員承包資格確股到戶，按股分紅，地由村組集體直接交由第三方耕種經營。第二種方式是先從土地所有權分出承包經營權，再從承包經營權分出承包權和經營權，即現實中的確權確地到戶。目前的農地承包與流轉實踐中，絕大多數村組采用第二種方式，少數采用第一種方式。法學界有些學者反對“三權分置”。有人認為，農地“三權分置”會架空土地承包經營權，動搖家庭承包經營基礎地位[22]；有人認為將土地承包經營權分離成承包權和經營權，不符合法學邏輯，應當堅持“所有權—承包經營權—債權”權利結構[23-24]。從家庭承包經營制度40 年實踐看，土地承包經營權受侵害現象時有發生，法學者們的擔心值得關注，特別是第一種方式容易引發侵權。筆者[25]認為農地“三權分置”符合經濟學邏輯和法學邏輯，農地“三權分置”與“兩權分離”會長期共存，前者以后者為基礎；現實中有兩種承包權，一是承包資格即成員權，二是物權屬性承包權（即分到承包地），“三權分置”后的承包權屬物權；經營權可以是物權，可以是債權，其屬性取決于承包經營權人實際授權。

（3）宅基地“三權分置”的內涵。參照農地“兩權分離”和“三權分置”各項權利內涵和相互關系，本文將宅基地“兩權分離”和“三權分置”作如下界定：宅基地“兩權分離”是指集體所有權與農戶長期使用權分離；農戶長期使用權可分為農戶長期資格權和固定期限使用權；宅基地“三權分置”是指集體所有權、農戶長期資格權和固定期限使用權三權分置。宅基地“三權分置”也有兩種方式：第一種方式是從宅基地所有權直接分置出長期資格權和固定期限使用權，此情形下農戶沒有宅基地實際使用權，但可以獲得宅基地使用權出讓、轉讓帶來的收益分紅，實踐中樓房集中居住屬此種情形。第二種方式是先從所有權分出農戶長期使用權，再從農戶長期使用權分出長期資格權和固定期限使用權，現實中農戶出租房屋和宅基地屬此種情形。此外，宅基地“三權分置”與農地“三權分置”有兩個不同點:第一，農地承包權有兩種含義，宅基地資格權只有一種含義，即物權屬性資格權。產生這種差別的原因在于農地和宅基地分配制度和保障屬性實現方式不同：農地承包實行長久不變，有承包資格的農民不一定都分到承包地，其生產生活和就業保障可通過外出務工經商和最低生活保障予以保證；宅基地資格權一定是實現了的物權，農民要么住在原戶內獲得宅基地使用權，要么立新戶獲得宅基地使用權，否則就會無房可居，農民居住保障必須通過宅基地實現（戶有所居除外）。第二，農地經營權與宅基地固定期限使用權屬性不同。農地經營權可以是物權，可以是債權；宅基地固定期限使用權，宜界定為用益物權或者租賃權物權化。

四、農村宅基地的屬性與功能

農村宅基地制度是我國農村一項特有的制度，農村宅基地制度安排需要充分考慮其屬性和功能。

（一）農村宅基地兼有生活資料和生產資料雙重屬性

“宅基地”概念沿用了60年，但人們對其內涵和屬性的認識并未達成一致。原國土資源部2010年對農村宅基地定義為：農民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設施的集體建設用地。據此定義，農村宅基地專為農戶生活服務，應屬生活資料。包括周其仁、江平、王利明等在內的多數國內學者，都將宅基地視為生活資料。張清勇和劉守英[26]分析了二十世紀五六十年代宅基地政策演變過程，認為宅基地屬生產資料，而非生活資料。持“生活資料”說的學者認為，正因為宅基地是生活資料，所以1956 組建高級社時只將耕地等生產資料集體化，宅基地作為生活資料仍歸社員私有。持“生產資料”說的學者認為，1956年組建高級社時之所以沒有將宅基地集體化，是因為宅基地是一般生產資料而非主要生產資料；在農村人民公社消滅生產資料私有制殘余過程中，宅基地作為一般生產資料理應被集體化。

實際上，二十世紀五六十年代的政策制定者和決策者，并沒有邏輯嚴密地根據宅基地屬性制定宅基地政策。1956 年《高級農業生產合作社示范章程》的第三章為“土地和其它主要生產資料”，顧名思義，本章應只論及主要生產資料，最多論及一般生產資料。實際上，本章既論及主要生產資料，也論及一般生產資料，還論及生活資料。顯然，當時的政策制定者和決策者已經有了生產資料和生活資料區別對待思想。至于房屋地基究竟是生產資料還是生活資料？當時并未明確界定，只是覺得房屋地基不必入社。1962 年《農村人民公社工作條例（修正草案）》也將生產資料和生活資料區別對待，但同樣沒有明確房屋地基究竟是生產資料還是生活資料。與通常認為的凡屬生產資料就應歸公不同，《工作條例》明確規定諸如社員自有的農具、工具等生產資料不能歸公，永遠歸社員所有。因此，依據宅基地是生產資料還是生活資料制定不同政策，只是學者們為研究需要建立的邏輯框架和研究假設，政策制定者和決策者并沒有嚴格遵循這種邏輯去制定政策。

要真正探究宅基地屬性，不能僅靠邏輯推理，還得回歸現實，從宅基地實際用途和政策規定中去歸納和總結。首先，從宅基地實際用途看，宅基地一般包括兩部分，即用于建造住房、附屬用房（澡堂、廁所等）、雜屋的設施用地和庭院用地。以筆者對湖南農村老家的觀察，二十世紀九十年代以前傳統農區老式宅基地及土木結構房屋主要由三部分組成，即主房、配房和空地；主房由堂屋、灶屋和睡房組成，用于人的日常起居和存放糧油肉等生活用品；配房建于主房兩側或后面，包括廁所、澡堂、豬欄、牛欄、柴房以及關雞、鴨、鵝的籠子和農具儲放空間等；空地一般位于房屋左右或前后，主要用作曬場、堆放和發酵豬牛糞等農家肥、種植零星蔬菜或果樹等。按用途和屬性分，主房、廁所、澡堂、柴房等承擔生活居住功能，屬生活資料。豬欄、牛欄、關雞鴨鵝的籠子用地以及農具儲放空間等承擔生產功能，屬生產資料。特別是牛欄專用于飼養耕牛，耕牛是傳統農業的主要生產資料，牛欄用地是生產生產資料的生產資料。條件較好的農戶，可能利用宅基地和農房開個小賣部、辦個小作坊榨油、碾米、磨豆腐等獲得部分非農收入。二十世紀九十年代，磚混結構逐步替代土木結構，但房屋及宅基地功能沒有變化。2010 年以來，框架結構成為主流，房屋結構和功能部分發生改變，廁所、澡堂內置于主房，配房增建車庫和中小型農機存放庫，部分農戶不再建豬欄和牛欄。其次，從政策規定看，宅基地兼有兩種屬性，以生活資料屬性為主，生產資料屬性為輔。1982年，國務院要求縣級政府制定宅基地面積標準時，要考慮農戶家庭副業需要。北京市1991 年《土地管理法實施辦法》第38 條規定：農村專業戶從事生產經營活動需要建設用地的，應當充分利用宅基地；生產規模較大，確需使用集體土地的，可以按相關規定辦理。北京市的規定有兩層含義：一是宅基地可以用于生產經營，體現生產資料屬性；二是若生產經營活動需要更多土地，就必須申請使用宅基地以外的其他集體土地，即宅基地與其他建設用地有區別。綜上所述，簡單將宅基地視為生產資料或生活資料都不妥當，農村宅基地兼有生活資料和生產資料雙重屬性。從過往經驗看，宅基地雖然承擔了生產功能，但這種生產功能不能成為主業，只能是家庭副業。

（二）農村宅基地的保障、資產和農耕文明傳承功能

1.日常居住和家庭副業生產經營保障功能

宅基地居住保障功能，體現為三個方面：即保障農戶家庭成員日常居住、保障農戶家庭親朋好友探訪居住和保障農戶臨時性、季節性和常年雇工居住。城鎮和農村住房都承載居住功能，但二者有很大差別。城鎮居民住房主要供家庭成員自居，來訪親朋好友可以住賓館或者當天回家。廣大農村地區，既沒有賓館，交通也不便，訪客或雇工只能居住在農戶家里。特別是操辦紅白喜事時，需要更多住宿空間。家庭副業生產經營保障功能，體現為兩個方面：一是提供家禽家畜養殖、初級農副產品加工和家庭服務業場所，二是為農業生產資料和農副產品提供養護、曬場和存儲場所。

一方面，隨著農村住房結構和建房材料質量的改善，農村建房需要巨額資金，農民通常將其畢生積蓄用于建房，有的還會向親朋好友或金融機構借錢建房。另一方面，新建農房使用壽命與城鎮商品房使用壽命基本接近。因此，農房已具備成為資產的條件。農房成為資產，宅基地必然隨之成為資產。事實上，農民歷來將宅基地視為其重要資產。根據彭長生[27]對安徽省6縣1413戶農戶的調查，有68.8%的農戶認為宅基地歸自己所有，有82.6%的農戶認為自己可以自由處置宅基地，有85.6%的農戶認為宅基地可以繼承，有91.5%的農戶認為宅基地可以抵押。已有不少學者[28-29]建議賦予農民對宅基地更加充分的占有、使用、收益、轉讓以及繼承權利，有的甚至主張將農村宅基地所有權重新賦予農民。

3.中華農耕文明傳承功能

中國是農業大國，擁有長期領先世界的農耕文明。徐勇教授[30-31]認為“一家一戶”的家戶制將經濟社會單位“家”和政治單位“戶”有機結合，實現了血緣傳承、財產傳承和國家延續三位一體，是確保中華農耕文明持續發展的基礎性制度，今后的農業農村現代化需要更好地尊重和發展家戶制度。在農業農村現代化進程中，農業和農民比例會不斷下降，但農業基礎地位和農民主體作用不會改變。筆者[32]2012 年的實證研究發現：兼業小農會長期存在，不會消亡。2017 年黨的十九大更是提出要實現小農與現代農業發展有機銜接。傳承和發展家戶制，宅基地是基礎，沒有宅基地，農民跟城里人一樣全都住進高層單元房，農民與自然和經濟社會再生產過程的“粘度”就會下降，傳統農耕文明注重人與人、人與自然和諧共處以及崇尚勤勞、吃苦的優良傳統就會受損。

五、農村宅基地制度改革應遵循的基本原則

農村宅基地制度改革涉及農民根本利益，中央政府反復強調要穩慎推進。無論是當前部分地區正在進行的改革試點，還是今后全國面上的頂層設計，農村宅基地制度改革，都須遵循以下五項原則：第一，尊重歷史、著眼未來。既要保持歷史耐心，尊重歷史事實和農村居民傳統習慣，也要著眼未來全面實現“農村美、農民富”戰略目標。第二，嚴格保護農民利益。既要避免出現城鎮建設與農民住宅建設爭地，也要避免出現農村集體與農民個人爭利。第三，循序漸進、區別對待。不同地區，應當被允許實行差異化宅基地管理制度；不同層級政府，應當明確分工，賦予其差異化的政策制定和管理權限。第四，兼顧宅基地雙重屬性和三重功能。既要能滿足農民生活居住需要，也要能滿足農民發展家庭副業和多種經營需要，還要充分發揮其資產功能和農耕文明傳承功能。第五，尊重農民意愿和村民自治相結合。既要尊重農民意愿，也要利用好村民自治機制，把二者有機結合起來。

六、討論與改革建議

（一）差異化的宅基地政策制定和管理傳統應當得以延續

一方面，二十世紀八十年代以來形成的中央政府出臺一戶一宅且不得超過限定面積和省、市、縣政府制定具體面積標準的傳統不僅應當得以延續，還應授予鄉鎮和村組集體部分權限。比如，賦予鄉鎮政府更多管理和執法權限，分戶申請宅基地事項由農戶、村組集體等共同議定。另一方面，可參照二十世紀五十年代初農村和城郊土地改革采用不同辦法的經驗，在傳統農區和大中城市郊區實行差別化宅基地管理制度。傳統農區仍以長期無償使用為主，大中城市郊區實行有償使用。

（二）宅基地分配與持有

1.宅基地分配資格

宅基地分配資格與集體經濟組織成員資格是兩個不同概念，不能將二者等同。取得宅基地分配資格，須先取得集體經濟組織成員資格。反過來，取得了集體經濟組織成員資格，并不一定有宅基地分配資格。比如，一些地方規定新生兒出生后自動取得集體經濟組織成員資格，但這些新生兒卻無宅基地分配資格，只有達到規定年齡后才能取得宅基地分配資格，規定年齡可能是18周歲，可能是22周歲，甚至是結婚后。宅基地分配應以戶為單位，戶可以是一人戶，也可以是多人戶。

2.農戶分戶申請宅基地需要由農戶、集體和鄉鎮政府共同決定

農戶分戶和分戶申請宅基地是兩項不同事項。農戶分不分戶，是農戶自己的事，宜由農戶自己決定，外人無權干涉。分戶后申請宅基地，應由農戶、集體和政府共同決定。原則上，因子女結婚分戶，應當重新分配宅基地。一些地區有關“父母必須與一結婚子女住在一起”的規定值得商榷，既然父母與結婚子女在生活和生產等多方面已完全分開，他們應當有各自獨立的生活和生產空間。

3.以戶為單位制定宅基地最高限額面積

長期以來，戶都是農村地區獨立的經濟社會活動單位，農村宅基地最高限額面積應當以戶為單位計算，不宜根據戶中家庭成員數量多少確定。根據家庭成員數量分配宅基地面積，其實并不公平合理。比如，農戶A 是一對70 多歲的老夫妻，其3 個女兒均已出嫁，家里只有2 口人；農戶B 是一對30歲左右的夫妻，家里有4口人。若按人口分配宅基地，農戶A 的宅基地面積應當比農戶B少，這種分配結果因以下四個因素變得不公平、不合理。第一，農戶A夫妻倆在二十世紀五十年代土改時都分到了土地，后來其土地被無償收歸集體，農戶B 夫妻倆那時還未出生。第二，農戶A夫妻倆對集體做出的貢獻遠比農戶B大。第三，農戶A仍然保持傳統農業生產方式，除了耕種承包地外，還飼養了耕牛、豬、羊等，農戶B 家男主外出務工，妻子在家看小孩子，承包地流轉給他人耕種。第四，農戶A 出嫁的女兒及其家屬經常過來看望二老，特別是春節拜年大家都希望在二老家常住幾天。與此相關，部分地區在減員農戶改建住房時，按人口核減宅基地面積的做法也值得商榷。

4.一戶一宅且不得過超過限定面積

“一戶一宅且不得超過限定面積”政策應當繼續執行，這項政策的改革重點是要完善其內涵。“一戶一宅”應當理解為一戶只能申請一處宅基地，而非一戶只能擁有一處宅基地。農民通過繼承房屋得到的宅基地應當得到認可，但可鼓勵農民采取有償退出方式退出多余宅基地。此外，政府制定的限定面積標準，要適時調整，既要考慮當前農戶生活、生產需要，更要提前預估滿足農民過上富裕生活的需求。

5.妥善處理歷史上的超占宅基地

農村地區超占宅基地，原因多種多樣。既有政府管理不到位因素，也有農戶改善居住條件的需求。對于歷史上的超占宅基地，地方政府或者土地管理部門，曾經都做過罰款處理。罰款處理后，農民就習慣認為超占宅基地合法了，即常說的“打了不罰、罰了不打”。這個問題在宅基地改革和管理職能劃歸農業農村部后，處理難度增加了。

（三）宅基地有償使用

根據長期形成的無償使用宅基地習慣、宅基地有償使用試點失敗的經驗和當下部分地區試點做法，目前全面推行宅基地有償使用條件并不成熟。農村宅基地有償使用，需要循序漸進。中央政府應當為農村宅基地有償使用，設立前置條件，只有符合下列情形之一的方可實行有償使用，即集體經濟組織投資改善了宅基地基礎設施條件、農戶宅基地連同房屋出租或買賣取得較多收入和宅基地申請人歷史上從未對集體做出過貢獻。除上述三種情形外，農村宅基地實行長期無償使用，仍然有其合理性。很多傳統農區，集體只提供原始生地，宅基地平整及水、電、路基礎設施配套全由農民自負，這種情形下集體收取有償使用費，就是加重農民負擔。至于如何認定宅基地使用權人對集體做出過貢獻，可通過村民自治方式決定。一個簡便的方法是，2006 年全面免征農業稅費后出生人口對集體貢獻較少，這些人申請宅基地可以實行有償使用。

（四）宅基地有償退出

關于宅基地有償退出，首先要區分宅基地使用權流轉和有償退出兩個概念。所謂宅基地有償退出，是指永久退出宅基地使用權并獲得補償。宅基地使用權人一定期限內退出并獲得補償和租金，屬于使用權流轉。

宅基地使用權人永久退出自己申請或者繼承取得的宅基地，應當獲得補償，這主要基于兩個原因：第一，農民不會自覺無償退出，只要房屋不消失，他就會事實上繼續占有宅基地。為達到占有宅基地目的，他會選擇繼續維修其房屋。有償退出，是對農民放棄占有宅基地的一種補償。第二，繼承的宅基地原本屬于繼承者祖父輩們的私產，只是后來被無償收歸了集體所有。現在實行有償退出，相當于重新給予補償，只是這種補償沒有補給祖父輩們，而是補給了祖父輩們的后代。60年前，政府和集體沒有經濟實力收買農民私有土地，用無償方式收歸集體可以理解。60 年后，集體和農民個體已經有相當經濟實力，采用有償退出方式予以補償也可以理解。有償退出宅基地，可由集體直接收回，可直接永久轉讓給本集體有宅基地申請資格的農戶。為公平起見，上面已經沒有房屋的宅基地，也應當實行有償退出。總之，過去無償獲得的宅基地使用權，實行永久退出時都應當獲得適當補償。

（五）宅基地使用權出租、入股、抵押和繼承

遵照“同地同權”原則，農村宅基地使用權，應當允許出租、入股、抵押和繼承。宅基地出租、入股和繼承，不應有城鄉之分。宅基地既可全部或部分出租給農村居民，也可全部或部分出租給城鎮居民；城鎮居民應當有權全部或部分繼承宅基地使用權；農戶可以用宅基地使用權入股，與他人共同經營。此外，宅基地應當可以直接轉為集體經營性建設用地，無須再辦理相關轉用手續。

（六）宅基地“三權分置”

農村宅基地“三權分置”必須遵循自愿、有償原則。多數農村地區宜采用第二種方式，即先實行所有權與農戶長期使用權分離，再將農戶長期使用權分置為農戶長期資格權和第三方固定期限使用權，農戶長期資格權和第三方固定期限使用權，均宜設定為用益物權。