“十四五”期間省域職業教育高質量發展的政策方向研究
——基于長三角三省一市“十四五”規劃的文本分析

沈中彥 孫贏

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《國家規劃》）指出要不斷“增強職業教育適應性”“舉辦高質量職業技術教育”[1]，這為“十四五”期間我國職業教育的高質量發展指明了方向。

為進一步貫徹《國家規劃》對職業教育高質量發展的要求，各省結合實際情況相繼出臺“十四五”規劃，勾畫了“十四五”期間本地區職業教育高質量發展的藍圖，明確了職業教育高質量發展的方位、方向與方略。各省對職業教育高質量發展的規劃來源于國家職業教育高質量發展的政策導向，來源于職業教育體制機制變革的迫切需求，來源于本地區經濟發展和社會變化的現實狀況。但由于各省發展基礎的不同，對職業教育高質量發展的政策方向也體現出差異。因而，通過對省級地區“十四五”規劃和2035遠景目標中對職業教育高質量定位的文本分析，可以發現不同地區在職業教育高質量發展規劃上的異同之處，為國家職業教育高質量發展提供地方智慧。

一、文本選擇與分析

（一）文本選擇

繼國家出臺《國家規劃》后，全國34個省級行政區先后出臺“十四五”規劃，均對職業教育的高質量發展進行了相應表述。為確保研究的典型性，選取長三角地區江蘇省、浙江省、安徽省、上海市（下文稱“三省一市”）的“十四五”規劃文本（下文稱《江蘇規劃》《浙江規劃》《安徽規劃》《上海規劃》）作為研究對象。

選擇三省一市作為研究對象的主要原因包括：第一，長三角地區作為國家改革開放程度較高、創新發展能力較強、經濟社會較為發達的地區之一，在國家高質量發展中處于領先位置，高質量的發展離不開高素質的復合型技術技能人才，這為長三角地區職業教育的高質量發展提供了良好的發展契機；其次，據教育部2020年教育統計數據和2021年10月公布的《全國高等學校名單》顯示，長三角地區三省一市的中等職業學校（機構）、高職（專科）院校、職業本科院校數量分別占全國相應學校數量的11.2%、16.0%、12.5%，不同層次的職業教育院校（機構）數量在全國占比相對領先，院校（機構）的數量優勢為長三角地區職業教育的高質量發展提供了扎實的研究基礎；第三，三省一市高度重視職業教育高質量發展，相繼出臺職業教育高質量發展相關文件，為長三角地區職業教育的高質量發展提供了充分的政策保障。因而，選取長三角地區三省一市的規劃文本作為研究對象，既符合國家對長三角地區引領全國職業教育高質量發展的戰略部署，也體現了省級地區職業教育高質量發展的整體趨勢和發展導向。

（二）編碼過程與編碼結果

通過NVivo12.0軟件對整理后的文本依次進行開放式、主軸式、選擇式編碼。開放式編碼通過對三省一市規劃的文本進行剖析，以“職業”為關鍵詞進行檢索，《上海規劃》《江蘇規劃》《浙江規劃》《安徽規劃》分別出現24處、29處、16處、42處，其中既有關于職業教育直接表述的段落，也有部分關于職業教育的表述來源于經濟、民生等模塊。這表明，作為國民教育體系重要組成部分的職業教育，同樣對國家經濟發展、人民生活水平的提高發揮著不可或缺的作用。同時，對4份文本進行逐字逐句檢視，在剔除“職業年金”“職業傷害保障”“職業健康”“職業體育”等與本研究無關的詞匯后，保留與職業教育相關內容，形成職業教育體系等36個初始范疇。在主軸式編碼中，對開放式編碼的36個初始范疇進行聚類分析，判斷之間的邏輯關系，將具有相應邏輯的范疇進行歸類，形成職業教育制度框架等14個副范疇。在選擇式編碼中確定核心范疇，本研究的核心范疇即“十四五期間職業教育高質量發展方向”，將初始范疇、副范疇與核心范疇建立聯系，最終形成“制度建設”“標準形成”“融合發展”“開放交流”四個主范疇（表1為“十四五期間職業教育高質量發展方向”的編碼基本情況，圖1為主范疇、副范疇邏輯關系）。

圖1 “十四五”期間職業教育高質量發展方向主范疇、副范疇邏輯關系

表1 “十四五”期間職業教育高質量發展方向主范疇、副范疇、初始范疇編碼結果

為進一步確保信度與效度，在編碼過程中充分借鑒《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》）、《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》）等文件中的成文邏輯，能夠與本研究編碼基本互相印證；同時，通過兩人各自編碼，討論、修正后形成最終編碼原則和編碼結果。

二、研究發現

長三角三省一市規劃中關于職業教育高質量發展的政策方向明確，均以國家職業教育改革發展的政策為指導，深入結合地方經濟發展水平、職業教育發展特色，指明了職業教育高質量發展的宏觀制度和微觀措施，體現出三省一市對推進新時代職業教育高質量發展的重視和落實。在關于職業教育規劃的總體目標方面，三省一市各有側重，《上海規劃》《江蘇規劃》《浙江規劃》《安徽規劃》對職業教育高質量建設目標分別定位為：促進產教深度融合；提升職業技術教育適應性；增強職業技術教育適應性；提升職業教育服務發展能力。盡管表述上稍有不同，但基本體現了職業教育適應性、融合性、社會性等方面的發展特征和發展方向。

（一）完善制度建設，健全職教體系

1.鞏固職業教育制度框架

職業教育體系是職業教育高質量發展的關鍵[2]，但當前我國職業教育仍然存在與經濟社會發展需求不適應、體制機制不通暢、結構布局不合理等問題。為此，上海明確指出要“完善現代職業教育體系”，通過調研職業教育的專業、結構、規模，對照行業需求和學生就業狀況，借鑒國外職業教育體系特點，統籌協調職業教育與行業企業、普通教育、終身教育、內外部制度環境之間的關系，為職業教育高質量發展構建明晰的體系框架；江蘇通過建立“中等職業教育—高等職業教育—職業教育本科、應用型本科教育”的人才培養體系，為技能人才提供暢通的學歷晉升通道；浙江則繼續深化普職融通，打通普通教育與職業教育的交流壁壘；安徽通過實施現代職業教育質量提升計劃，持續優化職業教育布局與結構，完善中高職貫通體系，進而全面提高職業教育人才培養質量。

2.整合中等職業教育資源

中等職業教育作為職業教育的重要主體，擔負著培育基礎型技術人才的使命。當前，確保普職比大體相當已成為國家發展中等職業教育的重要目標，一旦中等職業教育的基礎性地位出現動搖，不僅會導致高等職業教育、本科層次職業教育生源供給出現斷層，更會導致職業教育體系建設的失衡。在中等職業教育資源整合方面，浙江強調加強統籌中職教育資源的力度，確保中職教育資源合理、有序流動；在中職貫通方面，江蘇與安徽側重要求中、高職院校之間的深度銜接，進一步推動中高職之間的貫通。

3.提升高等職業教育質量

截至2020年，我國高職（?？疲┰盒盗空既珖胀ǜ叩葘W校數量的53.6%，高等職業教育作為我國高等教育的“半壁江山”，在為國家培養高水平技術技能型人才的同時，有力推進著高等教育普及化目標的實現。近十年來，我國高等職業教育在辦學規模、人才培養、專業建設、師資隊伍等方面迅速發展，然而，辦學特色不鮮明、管理機制不健全、產教融合不深入、規模質量不匹配、經費保障不到位等問題仍不可忽視[3]。三省一市以建設高質量高等職業教育為主線，上海提出建設新型五年一貫制高職院校，深入實施專業建設；江蘇提出以職教園區為試點，建立高等職業教育創新創業園，形成集聚效應；浙江提出以“雙高計劃”建設為重點，將符合條件的技師學院納入高等學校行列，并致力于打造具有專業特色的特教高等職業學院。

4.探索本科層次職業教育

發展本科層次職業教育，是國家經濟社會高質量發展的必然選擇，也是完善現代職業教育體系的內在邏輯。自2014年國家首次提出要“探索發展本科層次職業教育”以來[4]，各省市積極探索本科職業教育的發展條件、現實困境、適切路徑。2019年，教育部批準了全國首批15所職業本科試點學校后，建立本科職業教育院校成為各省市的關注重點。三省一市在規劃中均明確表示，要“探索開展本科職業教育試點”，在申報主體上，上海致力于新辦產教融合型的本科院校，江蘇、安徽則通過支持以高水平高職院校為主體，推進本科層次職業院校的建設。

5.健全非學制類職業教育

從職業教育系統論角度而言，我國現行職業教育體系主要包括職業學校教育和職業培訓兩個系統[5]。職業培訓是我國職業教育體系和終身教育體系的重要組成部分，各省市高度重視，在三省一市的規劃中，非學制類職業教育根據主體不同分為三個方面：職業技能培訓、農民職業教育、特殊職業教育。職業技能培訓方面，上海為實現更高質量的充分就業，要求不斷健全終身職業技能培訓體系，引導高校和職業學校參加社會培訓服務，推進職業技能提升；農民職業教育方面，江蘇強調持續推進農民工職業教育，實施高素質農民培育工程，壯大新興職業農民隊伍；特殊職業教育方面，浙江和安徽明確提出要重視殘疾人職業教育，提升殘疾人職業技能水平，有效促進殘疾人就業、樂業。

（二）試點資格互認，形成各類標準

標準是一種規范價值，《方案》中明確指出，標準化在職業教育質量提升中具有基礎性作用，并將其作為職業教育發展的重要突破口。目前，我國職業教育領域已經形成了學校、專業、教學、課程、教師等方面的標準[6]，在三省一市的文件中對職業教育的標準主要圍繞職業技能標準、成果認定標準、評價標準等方面進行了約束與規劃。

1.開發職業技能標準

職業技能標準作為現代職業教育體系的基準點，牽涉到職業教育從何出發的關鍵問題。職業技能是職業教育體系、課程體系、證書體系的邏輯起點，也是各級各類職業教育在培養目標、專業設置、課程開發等方面的基本依據[7]。三省一市的規劃在職業技能標準上側重于職業技能開發標準這一問題，在開發的起點上，上海為進一步穩就業、促就業，從供給側角度提出要根據新業態發展需求完善職業標準開發機制；在開發的內容上，安徽要求以職業能力為核心，制定職業標準。

2.推進成果認定標準

學習成果隨著終身教育體系的不斷發展主要分為學歷類成果、非學歷類成果以及先前認定成果三類[8]，因而就衍生出學歷證書與職業資格證書之間的互認、職業資格證書之間的互認、學習經驗與職業資格證書之間的互認等互認渠道。由于成果認定的標準仍處于碎片化狀態[9]，導致成果之間互認的科學性、公允性、規范性、權威性尚未得到系統解決。為此，三省一市相繼開展職業教育學習成果互認試點工作，上海明確要通過不斷完善學分銀行建設，加快推動職業資格互認試點；江蘇要求深入推進“1+X”證書制度的試點工作，扎實推進書證融通；安徽計劃通過為職業資格認定提供便利，貫通學歷、職業資格、職業技能等級證書之間的銜接渠道。

3.完善職教評價標準

職業教育評價是對辦學方向達成的一種判斷、檢測和測量，對增強職業教育適應性發展具有重要意義[10]。近年來，國家、地方相繼出臺教育評價相關文件，提出完善職業教育評價的目標與要求，但目前我國尚未建立完備的職業教育評價標準體系。從三省一市的規劃文件可以看出，關于職業教育評價標準主要集中在三個方面：對技能人才的評價、對教育質量的評價、對培訓質量的評價。三省一市均提出要不斷健全技能人才評價制度。其中，江蘇明確技能人才評價體系應以職業資格評價、職業技能等級認定和專項能力考核為主要內容；上海以產教融合發展為導向建立職業教育評價制度；安徽提出要不斷健全職業技能培訓質量評估和監督管理機制，推進職業教育評價科學化。

（三）明晰協同育人，深入融合發展

職業教育的融合性發展旨在解決職業教育不同主體、不同領域、不同層次在發展過程中封閉、無序、孤立的狀態，促進職業教育不同系統有機適度結合、發揮各自優勢、協同推進發展。為進一步促進職業教育融合發展，三省一市通過明確協同育人發展機制、有效推進校企合作、重視培育雙師隊伍，形成職業教育領域“1+1＞2”的效果。

1.促進工學結合發展

從人才培養模式角度而言，工學結合是指將工作中的實踐與課堂中的學習相結合、將技能的掌握與理論的汲取相結合，注重培養目標的綜合性。工學結合的實現，既需要相對完善的政策制度，也離不開實現工學結合的場所建設。為此，三省一市通過完善“雙元制”“現代學徒制”等制度、建設實驗實訓基地等場所推進工學結合作用的充分發揮。在“雙元制”建設方面，上海、浙江分別提出探索在崗人員“雙元制”繼續教育模式和“雙元制”人才培養模式；在“現代學徒制”建設方面，上海在學校和企業推進“學徒制”發展，在校內聚焦技術性、實踐性較強的專業推行“現代學徒制”，在企業范圍內推進企業新型“學徒制”；江蘇、安徽則通過探索“中國特色學徒制”，加快培養高素質產業人才。

2.深化校企合作發展

《方案》中對職業院校參加校企合作提出了明確要求，指出職業院校應根據自身特點和需要，主動與符合條件的企業開展合作。三省一市對推進校企合作、產教融合均作出詳細規定：在產教融合的目標上，浙江提出要通過構建“產教訓”融合、“政企社”協同、“育選用”貫通的體系，促進四鏈（教育鏈、人才鏈、創新鏈、產業鏈）的充分融合；在產教融合的實施舉措上，江蘇明確了校企共商、共建、共享的責任共同體，并支持在常州等地建設產教融合示范市，安徽同樣出臺政策推進產教融合城市建設，推動職業院校與行業企業形成合作發展的命運共同體。

3.推進“雙師”隊伍建設

“雙師型”教師隊伍是職業教育區別于其他教育類型的顯著特征。新世紀以來，我國職業教育“雙師型”教師隊伍建設迅速發展，為高技能人才培養提供了師資保障，但數量不充分、結構不合理、體系不健全、考核標準不明確等問題依舊突出。為此，上海要求以強化隊伍建設、開展提升培訓、健全雙向交流為抓手，打造職業教育師資發展高地，建設高水平“雙師型”教師隊伍；江蘇強調通過建立學校與行業、企業之間的聯合培養機制，完善隊伍建設培養機制；安徽以加快“雙師型”教師基地建設為契機，加強職業教育師資力量。

（四）擴大對外開放，開拓創新格局

當今世界正處于百年未有之大變局，我國職業教育如何更好融入現代化教育體系、更好融入世界職業教育發展潮流，都離不開職業教育的開放發展、創新發展。三省一市通過國際交流提高職業教育對外開放水平，通過不斷開放辦學主體推進職業教育社會化、市場化發展，通過創新發展建設職業教育示范樣板，打造我國職業教育特色品牌，順應世界職業教育發展趨勢。

1.促進國際交流

新時期我國職業教育的對外開放交流在合作辦學水平、合作交流平臺、人才培養成效等方面取得了一定的成就，職業教育對外開放的格局不斷打開、對外開放的規模持續擴大、對外開放的質量顯著提升，形成了職業教育“引進來”與“走出去”相結合的發展趨勢。長三角作為國家對外開放的重要窗口，通過引進國際職業教育資源、海外聯合辦學，不斷擴大我國職業教育的開放水平和對外影響力。上海計劃通過引進優質職業教育資源，鼓勵職業院校與企業聯合海外辦學，推動職業教育國際化發展；江蘇以實施“教育對外開放質量提升工程”為目標，提出在職業教育國際化人才培養、國際科研合作等方面下功夫，切實提升職業教育對外開放水平和國際影響力。

2.開放辦學主體

充分發揮企業辦學主體的作用一直是我國職業教育改革創新的重要方向之一。近年來，盡管國家層面多次強調企業作為職業教育辦學主體的重要性與必要性，但當前關于企業參加職業教育辦學的政策仍然存在主體制度缺位、配套制度缺席、制度內容缺乏可操作性等問題[11]。為進一步開放職業教育辦學主體，上海動員支持包括主管部門、學校、行業、企業等在內的各方力量共同舉辦職業教育，不斷豐富職業學校辦學形態；在職業培訓方面，安徽通過建立健全職業技能市場化、社會化發展機制，支持和規范社會力量興辦職業教育培訓。

3.創新發展模式

長三角是我國經濟社會發達、先進制造業聚集的地區之一，同時也是我國職業教育資源密集、高技能人才需求旺盛的地區之一，其職業教育的發展模式和發展質量，深刻影響著全國職業教育一體化發展。為此，長三角三省一市在職業教育一體化發展問題上繼續開展深入探索。上海以臨港新片區為核心區，形成若干重點區域協同提升的“1+N”區域職業教育發展格局；江蘇與教育部共建蘇州、無錫、常州都市圈職業教育改革創新，緊扣“一體化”和“高質量”兩個重點，打造高質量職業教育發展樣板；浙江通過整合溫州、臺州職業教育資源，打造溫臺職業教育高地；安徽以建設職業教育創新發展試驗區為著力點，推進長三角職業教育協同發展。

三、啟示與建議

新世紀以來，持續完善的職業教育政策為國家教育現代化提供了強有力的支撐。在“十四五”規劃期間，我國職業教育面臨著新的機遇與挑戰，在政策制定、實施、評價的過程中必須關注政策的價值取向、參與主體、保障措施，為“十四五”乃至今后職業教育高質量發展提供堅實的政策保障。

（一）價值取向：明確職業教育政策的價值追求

明確價值取向意味著確立職業教育政策制定的出發點和落腳點。職業教育政策制定的價值取向的確立，要基于職業教育的教育屬性、類型屬性，蘊含著職業教育的目標價值和根本價值。

明確公平正義的目標價值。公平正義是現代社會發展的本質特征，也是教育現代化的最終目標。職業教育的公平正義是社會發展公平正義的重要組成部分，也是現代職業教育治理體系的關鍵環節。當前，職業教育領域仍存在諸多不公平的現象，體現在職業教育起點、過程和結果的不公平等方面[12]。不同省市在經濟發展水平、教育發展水平、社會思想觀念等方面形成了較大差距的職業教育起點不公平，各省市在制定職業教育政策和目標時則需要充分考慮職業教育發展歷史和發展環境，以政策為導向改變職業教育在資源配置不均、權利機會不等、社會地位不高等問題，有效推進職業教育發展的公平正義。

明確立德樹人的根本價值。立德樹人作為教育的根本任務，是各級各類教育追求的根本目標，也是辦好人民滿意教育的關鍵所在。職業教育以立德樹人為根本指引，旨在培養職業道德良好、專業知識豐富、技術技能嫻熟、能力素質突出的技術技能型人才。這就意味著，在制定職業教育政策時需要將立德樹人這一根本任務作為政策制定的根本遵循，將立德樹人的價值取向貫穿于專業規劃、人才培養、管理服務等各個環節，確保職業教育發展方向不動搖。

（二）管理體制：確保職業教育政策的協同參與

職業教育政策從制定、頒布、實施、評價等過程涉及到不同主體、不同部門，各方對政策的關注重點有所側重、對政策的利益訴求有所差異、對政策的參與程度有所不同，這些對政策的執行成效都會帶來不同程度的影響。因而，在制定、實施、評價等不同階段應盡可能聽取不同訴求、協同利益各方參與職業教育政策落實，確保職業教育政策實效。

一方面，健全職業教育管理體制。經過較長時間的發展，我國職業教育政策在管理體制與辦學機制方面從比較模糊發展為相對清晰。然而，在政策執行的實際過程中，由于各部門、各主體利益訴求的角度與層次不同，削弱了職業教育政策的執行成效。為此，從系統性角度出發，明晰政府主管部門、行業協會、企業等參與職業教育的權利與職責，切實形成“政府統籌、分級管理、地方為主、行業指導、社會參與”的管理體制，通過完善聯席會議制度、設立指導咨詢委員會，提升政策的執行效率和效果。

另一方面，提升各類主體參與職業教育的積極性?！兑庖姟分忻鞔_指出，要通過構建政府統籌管理、行業積極舉辦、社會力量參與的職業教育多元辦學格局，推進新時代職業教育高質量發展。為此，增強職業教育政策的活力與動力，既需要政府不斷實現從管理到治理職能的轉變，也需要鼓勵由舉辦者、管理者、受教育者等構成的職業教育內部利益者和由企業、行業、社會組織、用人單位、家長等構成的職業教育外部利益者，積極參與到職業教育政策制定和職業教育治理體系中來，推進職業教育多元治理格局的形成。

（三）保障措施：推進職業教育政策的高效落實

一是法律保障。隨著職業教育的改革發展，1996年頒行的《中華人民共和國職業教育法》已經不能完全適應社會發展的新形勢、新需要，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》已于2022年5月1日起正式施行，對于地方政府而言，同樣亟需結合地方實際更新制定相關地方性法規。地方性職業教育法規的制定需緊緊圍繞職業教育類型定位，明確法規制度的系統性；緊緊圍繞地方職業教育改革發展的歷史和現實，堅持法規制度的實踐性；緊緊圍繞地方職業教育發展熱點、難點、痛點，增強法規制度的針對性，為地方職業教育高質量發展提供法治保障。

二是經費保障。拓寬經費籌措來源，健全以政府投入為主的職業教育資金籌措渠道，加快完善在財政、稅收、土地等方面的優惠政策，拓寬政府資金籌措渠道；同時以多種渠道依法籌集職業教育發展資金，增強社會各界支持職業教育的發展動力，形成多元化籌措機制。加強經費投入力度，參照職業學校辦學規模、培養成本和辦學質量，確立職業教育財政投入水平，保障職業教育穩定發展。規范經費管理使用，各省市根據實際情況建立合法、合理的經費投入制度，規范職業教育經費使用，加強經費監督與評價，提高資金使用效益。

三是環境保障。逐步改變社會公眾對職業教育的傳統偏見與刻板印象，不斷提升職業教育質量，以確保職業教育“有學頭、有盼頭、有奔頭”，強化職業教育的吸引力，讓學生和家長愿意選擇職業教育，讓行業企業愿意參與職業教育，讓用人單位愿意認同職業教育。營造良好社會風尚，優化職業教育發展環境，各省市應通過深入挖掘一線技術技能型人才成長成才的優秀典型，加強對職業技能人才的正面宣傳，樹立正確的人才價值觀，弘揚“勞動光榮、技能寶貴、創造偉大”的時代風尚。