國家審計助力中小企業(yè)紓困發(fā)展

徐家歡

中小企業(yè)增長乏力一向受到普遍關注，應收賬款長期被拖欠，成為制約中小企業(yè)資金流動和正常運轉的關鍵問題。清理拖欠中小企業(yè)賬款是黨中央、國務院的重要決策部署。本文從國家審計視角研究清理拖欠中小企業(yè)賬款政策落實跟蹤審計的作用機制，并通過歸納分析中華人民共和國審計署官網上的審計結果公告，總結清理拖欠中小企業(yè)賬款政策落實跟蹤審計存在的問題，針對存在的問題給出了優(yōu)化路徑，以期從國家審計的角度助力中小企業(yè)紓解資金困境。

一、問題提出

中小企業(yè)在推動中國經濟實現高質量發(fā)展中發(fā)揮著主力軍的作用，但應收賬款回款慢使得中小企業(yè)成本壓力加大、經營困難加劇。為此，國務院多次為中小企業(yè)疏危解困提出重大戰(zhàn)略部署。2020年7月5日簽發(fā)的《保障中小企業(yè)款項支付條例》中指出：緊緊圍繞機關、事業(yè)單位和大型國有企業(yè)清理拖欠中小企業(yè)賬款工作，要求政府部門落實政策，審計機關強化監(jiān)督，持續(xù)把清理拖欠中小企業(yè)賬款審計作為重大政策措施落實跟蹤審計的重點內容。政策跟蹤審計作為推動國家重大決策部署落實到位，監(jiān)督檢查政策運行實際效果，完善政策內容的重要方式，有助于清理拖欠中小企業(yè)賬款政策（以下簡稱“清欠”政策）的落實，建立邊審計邊規(guī)范的“全過程審計”模式。2021年12月1日召開的國務院常務會議要求加大對拖欠中小企業(yè)賬款的整治力度。通過整理分析審計署發(fā)布的國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告（以下簡稱審計結果公告）及地方預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告（以下簡稱地方整改報告），發(fā)現我國“清欠”政策落實跟蹤審計的作用機制尚不完善。為紓解中小企業(yè)資金困境，應該靶向施策、及時介入、兼顧長遠，審計工作由黨集中統一領導，應作為建立預防和化解拖欠中小企業(yè)款項的長效機制的推手。

前人的研究成果對我國政策跟蹤審計建設發(fā)揮了重要作用，但缺乏“清欠”政策落實跟蹤審計的細化研究，尤其是作用機制方面。因此，本文從審計視角來探索“清欠”政策落實跟蹤審計的作用機制、現存問題以及優(yōu)化路徑，促進“清欠”的具體政策轉化為中小企業(yè)紓困發(fā)展的實際效果，也為豐富政策落實跟蹤審計理論提供合理參考。

二、“清欠”政策落實跟蹤審計的作用機制

有關“清欠”的重大政策一般由中央政府部門制定，省市級政府則根據各地方的政府債務狀況出臺相應的配套措施，再由本級和下級行政部門執(zhí)行。政策措施落實情況跟蹤審計則是審計機關通過對地方部門落實重大政策的過程和效果情況進行監(jiān)督，及時發(fā)現和糾正不當的措施和行為，促進政策的落實和完善。本文參考馬志娟和曾雨（2019）的研究，結合審計的免疫系統理論，探討了清理拖欠中小企業(yè)賬款政策落實跟蹤審計的作用機制。

（1）預防機制。預防機制作用于審計實施階段，通過及時介入對清欠政策的配套措施做出審計評價，保證配套措施的政策一致性與可行性。在此階段，審計機關查閱各機關、事業(yè)單位及大型國有企業(yè)是否依據國家政策目標執(zhí)行“清欠”的配套措施；評價配套措施是否適合當地的實際情況以及事物發(fā)展的客觀規(guī)律?！扒迩贰闭呗鋵嵏檶徲嬐ㄟ^評價與跟進對“清欠”的配套措施，能及時預判審計風險，從而發(fā)揮其預防機制作用。

（2）揭示機制。揭示機制作用于審計組監(jiān)督“清欠”政策落實的全過程，評價“清欠”措施的合規(guī)性與效果性。一方面，審計組需要檢查相關單位清償工作是否存在違法違規(guī)行為，如在資金的使用和管理方面存在挪用清欠資金、超概算等。另一方面，審計組還須鑒證“清欠”政策的執(zhí)行結果與政策目標的符合程度，評價機關、事業(yè)單位以及大型國有企業(yè)在清償欠款方面的責任履行、資金使用與項目管理等方面的績效水平，并針對產生偏差的原因提出完善建議。對計劃還款金額與實際還款金額之間出入大、償還進度慢的相關機關、事業(yè)單位及大型國有企業(yè)，建立掛牌督辦制度。

（3）抵御機制。抵御功能主要在審計終結階段發(fā)揮作用，對揭示機制下發(fā)現的問題提出合理審計建議，更注重整改與問責。一是對整改進行跟蹤審計，要求相關機關、事業(yè)單位及大型國有企業(yè)在規(guī)定期限內對不符合合規(guī)性和效果性的配套措施進行整改，對于整改不到位的地方，究其根源，加強督促和指導，確保政策落實效果。二是審計問責。整理匯總審計中發(fā)現的問題，利用審計結果公告等方式向社會公眾披露，涉及重大違紀違法問題的線索證據依法依規(guī)及時移送紀檢監(jiān)察機關、司法機關，從而達到威懾和抵御的作用。

三、“清欠”政策落實跟蹤審計存在的問題

自習近平總書記在2018年11月1日的民營企業(yè)座談會上強調高度重視糾正拖欠民營企業(yè)款項的行為，我國清理民營企業(yè)款項工作進入了新征程。從2018年第四季度至2021年第二季度，審計署分別發(fā)布了10份與“清欠”相關的國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告。考慮到地方審計公告能更好地反映清欠問題的地域差異性和全面性，筆者在審計署官網上收集整理了2020年1月至2021年1月有關“清欠”政策落實情況的國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告和地方預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告，共30份，其中各地方包括東部沿海地區(qū)（遼、冀、津、京、魯、蘇、浙、粵、桂、瓊）、中部地區(qū)（黑、內、晉、皖、鄂、湘）、西部地區(qū)（陜、青、川、甘、寧、云、新、藏）?；趩栴}導向就審計發(fā)現的時間和內容展開文本分析，歸納其映射的“清欠”政策落實跟蹤審計的現存問題，具體問題如下：

（一）審計介入不及時，預防機制缺失

審計機關及時介入，監(jiān)督、評價各地方制定的配套措施是政策落實跟蹤審計的初始環(huán)節(jié)，也是重要環(huán)節(jié)。但是，在2018年第四季度至2019年第二季度的審計結果公告中，并未涉及清償拖欠民營企業(yè)賬款的具體信息。直到2019年第三季度的公告中，將清理拖欠中小企業(yè)賬款相關審計情況單獨列出，交代了審計人員抽查部分地區(qū)和部門的清償情況、清償金額以及存在的問題。“清欠”是事關經濟增長、社會預期、就業(yè)民生的一項重要政治任務，但“清欠”政策落實跟蹤審計介入并不及時。

（二）審計效果不佳，審計的揭示機制發(fā)揮不足

審計結果公告和地方整改報告共同反映了機關、事業(yè)單位以及大型國有企業(yè)清償拖欠民營企業(yè)賬款未落實到位的地方。如下表1所示，“資金不到位”占比10%，其產生的原因主要有：1.項目建設資金被滯留挪用。2.財政資金掛賬、虛增財政收入、預算不夠細化、精準下達撥付耗時長以及項目推進慢導致的預算支出管理和執(zhí)行不規(guī)范。以上方面，要求審計人員掌握預算執(zhí)行審計的知識與能力。另外，“臺賬不完整、不準確”、“瞞報漏報欠款”和“虛增償還金額”分別占比40%、50%和16.67%，都是多次出現的問題，這些問題在一定程度上反映了審計人員獲取信息的難度，由于專業(yè)背景的限制，在跨行業(yè)審計過程中，審計對象更加復雜，需要審計人員具備綜合能力，例如在工程項目審計方面需要具備工程造價專業(yè)知識的審計人員。審計單位現有設置與審計需求不匹配使得審計效果不佳，進而影響審計揭示機制的發(fā)揮。

（三）評價與問責機制不健全，審計的抵御機制落實不到位

“清償進度緩慢”、“瞞報漏報欠款”、“虛增償還金額”等行為不僅是由機關、事業(yè)單位以及大型國有企業(yè)未切實落實中央清償政策直接導致的，也是由審計的抵御機制落實不到位間接導致的，主要體現在審計結果運用不足、審計問責效果不明顯。第一，審計結果公告信息披露內容過于籠統，只公示單位的問題類型、問題主要表現以及金額，未顯示單位名稱和具體地區(qū)，問題程度和問題原因的描述明顯不足。第二，審計結果公告只披露整改過的情況，未披露未整改或整改不到位的單位情況?！扒迩贰闭呗鋵嵏檶徲嫳仨氈匾晫徲嬚模男畔⑴斗绞讲灰?guī)范、不完整嚴重影響“清欠”政策落實跟蹤審計的效果，弱化了審計抵御功能。

四、“清欠”政策落實跟蹤審計的完善路徑

（一）依托大數據，及時介入審計

《條例》是維護中小企業(yè)合法權益，優(yōu)化我國營商環(huán)境，促進國民經濟穩(wěn)健發(fā)展的重要政策方針，為促進政令暢通，審計機關應當及時把握“清欠”政策落實跟蹤審計的介入時點。另外，介入時點需要結合成本效益原則，考慮政策出臺背景和內容特征、清償項目執(zhí)行周期和審計實施時間等因素。為此，審計機關應當積極與地方政府相關管理部門對接，依托大數據構建實時、動態(tài)、準確、高效的機關、事業(yè)單位與大型國有企業(yè)的數據資產體系，提前介入資金分配與項目立項環(huán)節(jié)進行審計評價，通過業(yè)務數據對比、關聯，對財政資金征管用、政策執(zhí)行、項目建設等問題進行關聯比對等大數據分析及時感知高風險隱患。突破事后審計模式，做到審計關口前移，進一步加強對政府債務全流程的監(jiān)管，以常態(tài)化監(jiān)督構建預防和化解拖欠中小企業(yè)賬款問題的長效機制。

（二）設立專業(yè)的審計組織

專業(yè)的審計組織應具備以下因素：（1）專業(yè)型和綜合型審計人員。負責“清欠”政策落實跟蹤審計的審計人員必須具備過硬的專業(yè)能力和其他特定行業(yè)知識的綜合能力。（2）系統的審計制度。逐層設置審計計劃、逐項審計的制度。（3）與時俱進的審計方法。利用物聯網設備模擬審計人員的技能，利用5G提升數據傳輸率，人工智能優(yōu)化數據的獲取和分析，利用區(qū)塊鏈技術保證審計數據真實完整。（4）部門合力機制。審計機關應加強與市工業(yè)和信息化局、市財政局、市住建局等部門有效對接，建立健全常態(tài)化部門合力機制。從而解決審計機關現有設置與審計需求不匹配的問題，充分發(fā)揮審計的揭示機制。

（三）加強整改信息披露，強化審計問責

建立預防和化解拖欠中小企業(yè)賬款問題的長效機制，須加強信息披露與問責懲戒，增強審計威懾力。對我國行政型審計模式而言，還沒有相應的法律授權和審計體制的結構。國家審計可以依托披露資源配置、政府和官員履職等信息，與政府、紀檢、司法等部門合力，從而降低信息風險。信息披露包括“向內披露”和“向外披露”?！跋騼扰丁币髮ⅰ扒迩贰闭呗鋵嵏檶徲嫵浞秩诤项A算執(zhí)行審計、經濟責任審計和各類專項審計，并將審計結果納入地方單位績效考核中，對失職失責公職人員予以通報，深化審計成效?！跋蛲馀丁币髮徲嫴块T建立完善的信息披露制度，將審計整改情況，尤其是未整改或整改不到位的地方，向公眾披露，增強審計結果公告信息的完整性與可比性。與此同時，探索審計結果公告的新形式，可以融入審計機關的解決建議、審理部門的復核意見等內容。

（作者單位：西京學院）