公共衛生危機中的社區治理

劉志林，梁思思，林賽南

0 引言

2020 年1 月爆發的新冠病毒肺炎全球疫情，不僅是一次公共衛生危機，對世界各國而言更是一場重大治理挑戰[1-2]。由于其高度的人口聚集性和空間流動性等特征，城市在公共衛生危機中面臨著更大的病毒傳播風險和更為廣泛深刻的負面影響。社區是公共衛生危機應對的前沿陣地和基本組織單元，不僅要積極落實防疫政策，更需要及時響應居民訴求，消減疫情防控措施對居民生活福祉的負面影響。城市規劃或設計學科更多從空間治理的視角，討論如何通過設施布局優化來提升城市、社區和居民在公共衛生危機等重大風險中的適應力與韌性[1-4]。以新冠肺炎疫情為代表的重大突發公共衛生危機應對不僅涉及物質空間布局優化問題，更是一個治理問題，涉及不同層級、區域和部門之間的有效協同，以及政府、社會與市場主體之間的共同行動。因此，本文基于新冠肺炎疫情社區防控的系統調研，分析基層社區治理體系如何進行突發公共衛生事件的組織應對與協同問題，對面向“平戰結合”的社區空間治理體系提供啟示與參考。

1 方法

本文的數據來源于2020 年2 月以網絡問卷方式在6 個城市組織的《新冠疫情防控社區協同治理問卷調查》，以及2020 年6 月以來在北京、武漢等城市開展的社區實地調研與訪談，其中，問卷調查的對象為社區居委會的全職工作人員（包括居委會書記/主任、委員、社工），選取了北京、上海、廣州、深圳、河南省南陽市、浙江省溫州市等6 個湖北省外疫情防控壓力較大的不同規模城市，并綜合考慮區位（市中心或郊區）和調查可及性，在每個城市選取2～5 個街道，通過問卷星向每個街道的社工發放50 份電子問卷。本次調查最終從6 個城市、20 個街道回收問卷910 份，其中有效問卷820 份，有效率90.11%。在問卷調查的基礎上，作者在北京、武漢等城市的不同社區開展了實地調研，對社區居委會主任、書記、普通社工、社區居民志愿者及街道主管部門工作人員進行了深度訪談。

2 研究發現

問卷調查中詢問了受訪的基層社工在新冠肺炎疫情社區聯防聯控中與各部門、機構及社區組織、居民協同聯動的頻率。從統計分析結果看，在所有社區治理主體中，基層社工與街道鄉鎮政府、物業公司、社區積極份子及業委會的互動頻率最高，反映出社區公共衛生危機應對呈現出一個以居委會為節點、縱向和橫向聯動的協同共治格局（圖1）。

1 受訪社工在社區聯防聯控中與其他主體的聯系頻率，數據來源：2020年六城市新冠疫情防控社區協同治理問卷調查

縱向協同特征反映了我國特有的層級式政府結構。社區與直接對接的上級政府（街道辦或鄉鎮政府）的聯系頻率最高：80.2%的受訪者表示每天一次或多次與街道鄉鎮對接，而與更高層級的市區疫情聯防聯控指揮部或相關政府部門聯系頻率較少。訪談信息進一步印證，上級政府部門之間的信息不暢通、政策不協調等都可能增加基層社區的工作壓力，影響社區疫情防控的協同成效。橫向協同特征則印證了我國從住房市場化改革之后出現的政府、市場、社會互動的社區治理格局：87.0%的受訪社工表示在疫情防控中每天一次或多次聯系物業公司，同時，85.0%和76.3%的受訪社工每天一次或多次聯系社區積極分子和業委會。

后續調研訪談進一步說明，公共衛生危機應對的社區協同治理格局并非是自發形成的，而是一種“國家建構下的社區共治模式”。一方面，長期以來，伴隨著市場化改革的推進，社區居委會在居民日常生活和公共事務中的角色逐漸弱化，讓位于代表市場力量的物業公司和代表社會自治力量的業委會[5]。但是，在此次疫情防控中，不同于美國等國家，中國開展了自上而下的國家力量動員并下沉至基層社區，加強了應急響應中對社區的行政賦能。這種自上而下的動員與賦能，使得居委會成為危機應對中多元主體協同互動的核心節點。

另一方面，僅僅是自上而下的行政動員而缺乏有效的橫向互動，也難以實現有效的社區共治。統計分析發現，培育居民參與社區事務的公共精神，有助于提高社區疫情防控的協同成效[6]。這不僅包括長期的社區建設運動中居委會所建立的社區積極分子網絡，也包括社區黨建等機制為居委會動員黨員志愿者、轄區企業事業單位等提供了制度性的支持。更重要的是，居委會在常態化公共服務和居民日常生活中所建立的信任和互惠情感等社會資本，成為了危機應對中居民自發參與社區共治的非正式制度基礎。

3 結論與啟示

本文通過實地調研，討論了社區疫情防控中以居委會為關鍵節點、連接縱向引導和橫向協調的社區共治格局。公共衛生危機應對中的有效協同來自于政府對基層社區的積極賦能、引導和支持，以及廣泛的居民與社會力量動員和緊密合作。當然，在疫情形勢不斷反復的背景下，也有必要對應急狀態中的社區共治模式在常態化治理中的適用性進行反思。一方面，要警惕將國家力量動員作為一種常態化機制應用在日常公共事務的治理中。相反，應當在常態化治理中著重培育居民參與社區事務的公共精神，為危機應對中的國家—社會緊密協同奠定基礎。另一方面，要警惕社區居委會的過度行政化趨勢。事實上，此次疫情防控的成功經驗并非是居委會成為國家力量延伸的一個政府執行部門，而是作為一種國家支持下的社區組織，發揮的連接縱向引導和橫向協調的關鍵節點作用，形成政府、市場和社會力量的緊密協同。最后，公共衛生危機治理需要關注長期的限制性防疫措施對居民日常生活質量、身心健康等可能產生的負面影響。如何將國家建構下的社區共治模式與社區規劃、生活圈規劃等空間治理手段相結合，提高社區和居民在危機應對中的適應性，是公共衛生危機背景下韌性城市建設的重要探索方向。□