環評法在核安全監管工作中的實施成效研究

滕柯延，呂彩霞，彭浩，孫宏圖，廖運璇，吳晗

生態環境部核與輻射安全中心

我國的核工業起步于20 世紀60 年代，大量的核基地在全國范圍建立，為我國的國防事業做出了巨大貢獻。自80 年代開始，以秦山核電為代表的核電廠在我國沿海陸續興建，截至2021 年底，中國大陸運行核電機組共53 臺，運行核電機組累計發電量為4 071.41 億kW·h，占中國大陸當年累計發電量的5.02%[1]。核能的開發利用，不可避免地產生放射性固體廢物，同時以氣態和液態的形式向環境排放放射性核素。生態環境部（國家核安全局）作為核設施監管的責任主體，以法律為依據，以嚴慎細實的態度，對我國核設施開展了全方位監管，確保了我國的核設施運行處于國際安全水平。尤其在2002 年《中華人民共和國環境影響評價法》（簡稱環評法）發布后[2]，環評制度成為了核安全監管的重要手段，審評監管責任明確，法規標準體系不斷完善，核安全監管對環評的要求也日趨細化和明確，核設施的建設項目嚴格按照環評法的要求開展不同階段的評價工作，進一步降低了核設施運行排放對環境的影響。同時，核設施監管在落實環評法的過程中，也存在事中和事后監管要求不具體，抽查檢查機制需進一步加強等問題。筆者通過梳理核安全監管在落實環評法的具體舉措和主要成效，對環評法執行過程中存在的問題進行總結，并提出相關建議。

1 環評法在核安全監管工作中的實踐

環評是銜接排放源監管與環境容量、質量管理的關鍵制度和手段之一。環境影響評價通過前期預測，評估分析新增污染源對環境影響是否可以接受。對于環境容量尚有余量的地區，環評主要是確保新增排放量帶來的環境壓力不超出環境承載力，對環境敏感點構成的風險可以控制；對于污染物排放已經超過環境容量的地區，可以接受的環評結果是新增排放量能夠帶來產業升級、淘汰更多的現有排放源，同時對環境敏感點構成的風險可控。

1.1 環評制度的主要內容

1973 年我國首先提出環境影響評價的概念，1979 年頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》使環境影響評價制度化、法律化，明確了環境影響評價的范圍、內容、管理權限和責任。1998 年，國務院頒布了《建設項目環境保護管理條例》，進一步提高了環境影響評價制度的立法規格，同時對環境影響評價的適用范圍、評價時機、審批程序、法律責任等方面均做了很大修改。1999 年3 月原國家環境保護總局頒布《建設項目環境影響評價資格證書管理辦法》，使我國環境影響評價走上了專業化的道路。2003 年9 月1 日起施行的環評法是我國環境影響評價制度發展歷史上的一個新的里程碑[3]，此后我國各類環評的法規標準逐年發布，環評制度不斷完善，從法律、條例、部門規章、標準和導則等層面建立了完整的體系（圖1）。

圖1 環評法律體系Fig.1 Legal system of EIA

環評法第三章中給出了核設施環境影響評價工作的法律依據，明確了核設施的環境影響評價工作的主要內容和要求，提出了核設施建設項目的環境影響評價文件由國務院生態環境主管部門負責審批[4]。

1.2 環評制度在核安全監管工作中的實踐

1984 年，為了加強核電廠建設的環境保護管理，原城鄉建設環境保護部頒布了《核電站基本建設環境保護管理辦法》。按照該辦法，秦山核電站、大亞灣核電站和田灣核電站從選址到運行，營運單位分別向國務院環境保護行政主管部門提交了選址階段、建造階段和運行階段環境影響報告書[5]。

在2002 年和2003 年，環評法和《中華人民共和國放射性污染防治法》分別頒布實施。依據《中華人民共和國放射性污染防治法》，核設施營運單位應分別編制選址階段、建造階段、運行階段和退役階段環境影響報告書，報國務院環境保護行政主管部門審批。依據環評法，核設施建設單位應編制建造階段環境影響報告書，經國務院環境保護行政主管部門審批后方可開工建設。2016 年，HJ 808—2016《環境影響評價技術導則 核電廠環境影響報告書的格式和內容》發布實施。該導則不僅規定了需對核電廠項目在建設期間和運行期間擬采取的環境污染防治措施和生態破壞控制措施的合理可行性進行評價[6]；而且強調了需全面預測評價核電廠建設和運行可能造成的生態環境影響，評價要素包含放射性流出物、常規水和大氣污染物、噪聲、電磁輻射以及循環冷卻水取排水等，評價內容覆蓋核電廠項目所有子項工程，包括主體工程、配套工程和輔助工程[7]；規定了各階段環境影響評價的目的和評價重點，充分體現了環境影響評價制度的源頭預防作用。

目前，核設施的環評監管形成了由生態環境部審批，技術評估單位對環評文件進行技術評估、國家核安全委員會對重大問題給予技術指導以及地區核與輻射安全監督站進行日常環境監督的監管模式。審批、技術審評、監督三方分工明確，職責清晰，共同組成了一個綜合的環評監管體系，對核設施進行有效的環評監管[7]。生態環境部受理后環評文件委托技術評估單位進行審評，技術評估單位依據核設施環評審評大綱和程序完成審評后出具審評意見。再由國家核安全專家委員會對審評意見進行審議把關，確保技術審評的科學性[8]。項目批復后，地區核與輻射安全監督站負責對轄區的核設施“三同時”情況開展監督工作。具體審查流程見圖2。

圖2 我國核設施環評審批和監管流程Fig.2 Flow chart of environmental impact assessment approval and supervision of nuclear facilities

2 核設施安全監管落實環評制度的主要成效

2.1 法規標準不斷完善

核設施建設項目的環評審批是核設施監管中的重要許可制度，在落實環境保護政策、減少流出物排放、加強環境管理等方面發揮著巨大作用。近年來，“從源頭預防”的環評理念不斷加強，環評制度持續優化，生態環境部門發布了一系列管理辦法，制修訂了許多技術導則，法規標準體系不斷完善。為落實“放管服”要求，讓環評回歸本意，與核設施環評相關的管理和技術文件也在不斷發布，主要包括管理辦法、環境質量標準、排放標準、技術導則等，以全面落實源頭嚴防、過程嚴管、違法嚴懲的環評管理制度，夯實核設施環評的制度基礎[9]。

2010 年開始，原環境保護部對環評導則體系進行重新構置，將環評的管理與排放達標和質量達標相銜接，要求在環評管理中更加突出評價重點、優化環評審評、嚴格環境準入，將環評導則劃分為規劃、建設項目、竣工驗收、后評價的體系組成，其具體框架見圖3。

圖3 環境影響評及相關技術導則體系構成框架Fig.3 Framework diagram of environmental impact assessment and related technical guidelines system

在環評導則體系重構的背景下，近年來，核設施環評相關的技術導則也陸續發布（表1），從設施類型、環境要素以及竣工驗收等多個方面有效完善了環評導則體系建設，為核設施的環評工作的科學開展提供了理論基礎[10]，也為核設施的環評監管提供了法律依據。

表1 核安全環評導則發布情況Table 1 Release of guidelines for environmental assessment of nuclear safety

2.2 核設施排放量持續優化

由于核設施的特殊性和敏感性，為做好核設施監管中的環境保護工作，核設施的環評文件分選址、建造、運行和退役4 個階段進行審批，不同階段關注的重點不同。選址階段需重點從保護環境角度，判定所選場址的適宜性并對工程設計提出環境保護方面的要求；建造階段需重點論證核設施的工程設計能否滿足環境保護的要求，從設計上保證環境保護設施得到落實；運行階段重點是實現氣、液態流出物年排放量申請值的優化，檢驗核設施建設和環保措施是否符合國家有關規定和要求。

為貫徹落實好環評法的要求，監管部門將對核設施的全過程開展事中和事后監督，核安全監督員按照檢查程序對核設施各階段的重點工作駐場開展現場檢查，確保能嚴格落實環保設施的“三同時”。同時，為確保核設施環評監管的可持續性和有效性，落實合理可行盡量低的輻射防護要求，核安全監管部門要求營運單位定期（通常為10 年）對核設施開展安全評價工作，其中就包括環境管理和三廢運行情況等內容，通過安全評價對核設施的排放量進行持續優化。

以在我國運行較早、較成熟的大亞灣核電基地為例，核設施環評事中和事后的監管要求在該基地得到了充分落實，隨著定期環保檢查、定期安全評價以及流出物優化措施的不斷深入，大亞灣各機組的流出物年排放量呈下降趨勢[11]。對比大亞灣GNPS機組的排放限值、2014—2018 年的實際排放量以及GB 6249—2011《核動力廠環境輻射防護規定》的要求（表2）可以看出，該機組的年實際排放量遠低于國家標準和環評批復的限值要求。

表2 大亞灣GNP 機組年度實際排放量與排放限值比較Table 2 Comparison of annual actual emissions and limits of GNPS units in Daya Bay Bq

由于14C 與其他核素不同，其從運行開始就不存在累計狀態，因此14C 年排放量可準確反映核電機組放射性核素的排放情況，GNP 機組排放的流出物（如3H、鹵素、惰性氣體等，液態14C 除外）從運行開始就處于累積狀態，因此在運行初期會持續升高或保持平衡，直到多年后達到平衡（不同核素平衡時間不同），才基本保持穩定波動。從2013 年開始對大亞灣核電營運單位GNP機組液態流出物中排放的14C 進行了監測[12]，結果見圖4，可以看出GNP 機組的14C 排放量逐年降低。

圖4 GNP 機組液態流出物中的14C 排放監測結果Fig.4 Monitoring results of 14C in liquid effluent of GNP units

2010—2018 年，GNP 機組共產生放射性固體廢物1 031 m3，每年固體廢物產生量為89～129 m3[13]（圖5），呈逐年降低趨勢，其中2010 年固體廢物產量最高。

圖5 GNP 機組固體廢物產量趨勢Fig.5 Trend chart of solid waste output of GNP units

2.3 落實放管服要求

推進環評“放管服”改革是貫徹落實黨中央國務院決策部署的重大政治任務，是在發展中守住綠水青山第一道防線的根本保障。環評法第三章要求國家根據建設項目對環境的影響程度[14]，對建設項目的環境影響評價實行分類管理。從優化環評審批、提升服務質量角度，核設施環評監管最顯著變化體現在分類管理名錄的變化上。

自2003 年《建設項目環境影響評價分類管理名錄》發布以來，為深入落實“放管服”改革、推進構建環境治理體系、減輕企業負擔，在5 次修訂過程中，根據多年核安全監管的實際經驗，持續對名錄進行調整，充分體現了核設施環評分類監管的優化過程（表3）。

從表3 可以看出，近年來核設施環評監管的具體優化過程：對于源項變化不大、流出物排放較少、環境影響較小的建設項目只需編制環境影響報告表，如獨立的廢物貯存設施、次臨界裝置等；對于控制區內不帶放射性的新增項目只需進行登記管理，如維修車間、辦公設施等。這充分體現了環評“放管服”改革中的源頭管控作用[15]。

表3 歷次名錄版本中關于核設施要求的變化情況Table 3 Changes in requirements for nuclear facilities in previous revisions to the directory

3 核安全監管在落實環評法工作中的不足

在目前的核設施環評綜合監管體系的有效監管下，我國的核設施安全運行，個人受照劑量保持在合理可達盡量低的水平，嚴格控制流出物排放，保持了良好的安全運行，未對環境和公眾造成不可接受的輻射危害。但隨著環保改革的逐漸深入，環評法規標準的不斷完善，核設施的環評監管也暴露出一些新的問題。

3.1 檢查、抽查的機制和力度需加強

核設施各階段環評批復后，生態環境部委托生態環境部地區監督站進行日常的監督檢查和抽查是實施監督管理的重要有效手段，因此在加強事中事后監管后需要進一步制定與之匹配的檢查和抽查的制度或機制。另外，環保驗收現由企業自主安排，由于對驗收缺乏統一的要求、技術規范、定期的檢查或抽查機制，導致驗收質量參差不齊。因此對于環保驗收，需要制定具有針對性的檢查制度，來進一步確保環保驗收達到預期的效果[16]。

3.2 環境影響后評價的要求需要落實

環境影響評價是對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。通俗說就是分析項目建成投產后可能對環境產生的影響，并提出污染防治對策和措施[17]。核設施在運行前均按照環保要求進行了預測和評估，但運行后僅進行流出物的監測和環境的一般性監測，對于設施運行后的實際環境影響有多大，環評報告中的預測是否準確，采取的預防措施效果如何等一系列問題均未進行復核驗證，缺乏持續的追蹤。設施運行后，主要關注環保設施運行狀況、流出物排放、環境監測、環保管理制度完善以及環境應急能力等情況，而對由于設施的連續運行對環境和公眾的累積效應以及運行后環境的現狀評價均關注很少。這些累積效應和現狀評價需要通過定期的后評價來實現，后評價通過環境參數變化情況的分析和各類污染物管理系統及效能評價實現設施后續的安全運行和環境安全，對環境保護設施和措施中發現的問題要給出解決方案及補救措施。因此，對于重點的核設施需要開展環境影響后評價。

3.3 環評監管內容需進一步完善

核設施環評是按照選址、建造、運行和退役不同階段進行編制的，不同階段的環評要求有所不同，特別是事中和事后監管要求在目前的環評文件中體現不足，使得環評文件在環境保護事中和事后監管過程中缺少可參照性和可執行性[18]。地區核與輻射安全監督站是事中和事后監管的重要組成，日常的環境監管也應是監督站的一項重要任務。地區核與輻射安全監督站目前在核安全、設備安全等方面有著較為完善的監督制度，但是在環境監督制度方面有所不足，應根據不同階段環境保護監督要求的特點，建立一套完善的監督檢查制度。

4 結論與建議

4.1 結論

（1）核設施的環評法規標準體系不斷完善，已經成為了環評法標準體系的重要組成部分。核設施的環評監管按照環評法的要求嚴格開展，已經成為核設施安全監管的重要手段。

（2）在核設施環評審查以及事中和事后監管等工作中，通過要求核設施持續的工藝改進、管理優化和監測能力提升，在合理可行盡量低的排放原則下，核設施的流出物和固體廢物產生量明顯降低，改善了核設施周邊的輻射環境。

（3）核設施環評在落實“放管服”要求后，重大核設施項目的審批和監管更加明確，營運單位減少了不必要的環評工作量，使環評制度在核設施安全監管中的作用更加積極有效。

4.2 建議

（1）對環評單位要重點監督其是否依法依規開展作業，確保環評文件的數據資料真實、分析方法正確、結論科學可信。對下級生態環境部門審批的環境影響報告書（表）開展技術復核。對于業主自行開展的環保驗收，制定相應的檢查機制，定期進行檢查或抽查，以督促環保驗收質量。

（2）核設施由于其放射性，對環境的影響存在長期性、累積性效應。因此在運行一定時間后，應定期開展環境質量現狀調查和評價，關注設施所在廠址的環境參數變化情況，進行各類污染物管理系統及效能評價。通過定期的后評價，確保環保設施后續的安全運行和環境安全，進一步了解長期累積效應對環境的影響情況，對環境保護設施和措施中發現的問題給出解決的方案和補救措施。

（3）結合管理實際，核設施在性質、規模、地點、生產工藝和環境保護措施5 個方面發生變化，且可能導致環境影響顯著變化的情形可界定為重大變動。為規范核設施環境影響評價重大變動的管理，針對重要核設施，如核電廠、后處理廠、研究堆等，應制定行業的環評重大變動清單，有效指導監管雙方做好建設項目重大變動的判定，避免產生重大不利的環境影響。

（4）核設施的環評分4 個階段，不同階段環評關注重點內容不同。核設施大部分為在老廠址新建，一個廠址上存在多個不同類型建設項目，事中監管和事后監管并存。應針對項目明確事中事后監督管理的主要內容，具體可從以下幾方面考慮：經批準的環境影響評價文件及批復中提出的環境保護措施落實情況；施工期環境監理和環境監測開展情況；竣工環境保護驗收的實施情況；環境保護法律法規的遵守情況和生態環境部門做出的行政處罰決定落實情況。