關于完善規劃環境影響跟蹤評價制度的思考

吳凱杰

北京大學法學院

跟蹤評價源于國外學者1978 年提出的“適應性管理”理念[1]。美國、英國、加拿大等國家的環評實踐證明，事前預測錯誤普遍存在，因此需要在事后加以糾正[2]。國際影響評價協會（IAIA）在2000 年年會上給出了跟蹤評價的國際通行定義[3]，目前跟蹤評價已經成為多國環評制度的重要組成部分[4]。由于規劃環評的原則性、抽象性，難以在事前全面、準確地預測環境影響并制定有效的應對措施，因此跟蹤評價對改善環評質量具有重要意義[5]。在推進環評全過程監管的背景下，如何完善跟蹤評價制度是目前《中華人民共和國環境影響評價法》（簡稱環評法）修訂的重點問題。筆者在梳理跟蹤評價制度與實踐進展的基礎上，分析現行制度存在的問題，進而結合環評法修訂提出制度完善建議。

1 規劃環境影響跟蹤評價的制度與實踐進展

1.1 規劃環境影響跟蹤評價的制度現狀

在法律法規層面上，2002 年通過的環評法第15 條規定“對環境有重大影響的規劃實施后，編制機關應當及時組織環境影響的跟蹤評價，并將評價結果報告審批機關；發現有明顯不良環境影響的，應當及時提出改進措施”。這一規定正式建立了規劃環境影響跟蹤評價制度，旨在及時發現事前預測中存在的問題并采取應對措施[6]。在此基礎上，2009年生效的《規劃環境影響評價條例》（簡稱條例）專設第四章共7 個條文對跟蹤評價作了細化規定，包括啟動情形、評價內容、公眾參與、提出改進措施、環境影響核查、采取改進措施等內容。

為落實環評法律法規對跟蹤評價制度的規定，原環境保護部通過發布文件的方式來推進工作實踐。2009 年，原環境保護部發布的《關于學習貫徹〈規劃環境影響評價條例〉加強規劃環境影響評價工作的通知》要求，“探索建立規劃環境影響跟蹤評價機制，有重點地選取開發區、工業園區等管理較成熟的領域，與有關部門聯合推動開展跟蹤評價試點”。2011 年，原環境保護部下發《關于加強產業園區規劃環境影響評價有關工作的通知》(環發〔2011〕14號)（簡稱《通知》），要求規劃編制部門組織對實施5 年以上的產業園區規劃開展跟蹤評價，編制規劃的跟蹤環境影響報告書，由相應的環境保護行政主管部門組織審核。該文件下發之后，各地開始廣泛啟動產業園區跟蹤評價工作。2017 年，原環境保護部發布《關于開展長江經濟帶產業園區環境影響跟蹤評價工作的通知》（環辦環評函〔2017〕1673 號）。

近年來，生態環境部繼續以產業園區規劃為重點大力推進跟蹤評價工作。2019 年3 月，生態環境部發布《規劃環境影響跟蹤評價技術指南（試行）》(環辦環評〔2019〕20 號)，對跟蹤評價的工作技術流程、工作內容作了詳細的規定。2020 年11 月，生態環境部發布《關于進一步加強產業園區規劃環境影響評價工作的意見》（簡稱《意見》），要求“對可能導致區域環境質量下降、生態功能退化，實施5 年以上且未發生重大調整的規劃，產業園區管理機構應及時開展環境影響跟蹤評價工作，編制規劃環境影響跟蹤評價報告”。

1.2 規劃環境影響跟蹤評價的實踐進展

雖然規劃環境影響跟蹤評價制度的相關法規文件日益完善，但在實踐中跟蹤評價尚未依法全面開展。以規劃環評的重點對象產業園區為例，截至2019 年10 月，全國有國家級開發區552 家、省級開發區1 991 家，但生態環境部受理的規劃環評項目僅100 多個，其中跟蹤評價項目更是不足20 個；另據長江經濟帶11 個省（市）調查，尚有300 多個園區應開展卻未開展跟蹤評價工作[7]。從地方反映的情況看，園區主動開展跟蹤評價較少，通過建設項目環評倒逼開展的情形較為普遍[8]。不僅如此，有地方將規劃修編時應開展的重新環評與跟蹤評價混同，僅在規劃修編時開展跟蹤評價，用跟蹤評價代替應當重新開展的環評，導致跟蹤評價未能達到應有的效果。

相較于產業園區規劃，針對其余規劃類型開展的跟蹤評價更少。如礦區規劃時間跨度大、空間范圍廣，環境影響存在較大的不確定性，需要開展跟蹤評價，各礦區規劃環評審查意見也普遍要求“每隔5 年左右進行一次環境影響跟蹤評價”。但在實際實施中，截至2019 年底，我國14 個大型煤炭基地的162 個國家規劃礦區中有98 個已開展過煤炭礦區規劃環評，且大多開發已超5 年，但開展跟蹤評價的礦區僅7 個。流域規劃同樣如此，開展環境影響跟蹤評價的情況較少，目前僅廣州港、長江干線航道建設規劃（2011—2015 年）等開展了跟蹤評價。

2 規劃環境影響跟蹤評價制度存在的問題

面對跟蹤評價實踐進展不佳的現狀，法律制度本身的科學性與合理性亟待反思。2002 年制定的環評法雖已經過多次修改，但立法機關始終沒有修改規劃環境影響跟蹤評價條款，2009 年制定的條例則至今沒有得到修改。筆者搜集整理了對規劃環境影響跟蹤評價制度有專門規定的省級地方性法規、規章與規范性文件（表1），從中可見實踐對制度的發展。

各地的規劃環境影響跟蹤評價實踐顯示，現行立法本身存在的問題已經成為阻礙跟蹤評價實踐進展的重要原因，主要體現在以下3 個方面。

2.1 規劃環境影響跟蹤評價的啟動情形不明

現行環評法律法規對跟蹤評價的啟動情形規定不明，一定程度上造成實踐中許多跟蹤評價遲遲未能開展。現行法規規定“對環境有重大影響的規劃實施后，規劃編制機關應當及時組織環境影響的跟蹤評價”，但未能對“重大影響”與“及時”作出解釋，導致目前地方實踐對此的理解不一[9]。

在何為“及時”方面，以產業園區規劃為例，各地大致存在3 種判斷標準：一是以“超5 年時間”為唯一標準。受2011 年《通知》影響，這一標準曾是各地普遍采用的主流標準。從表1 所列的文件可見，天津、山東、江蘇、河南、黑龍江、四川、福建、寧夏、陜西、廣東、上海等大部分地區要求對實施5 年以上的產業園區規劃開展跟蹤評價。二是“超5 年時間+無重大調整”標準。這一標準正在獲得更多地方的采納，例如河南省在2016 年就已將跟蹤評價對象限定為實施超過5 年的，且不涉及重大調整或修訂的；2020 年生態環境部下發《意見》之后，廣東、上海等地普遍采用“實施5 年以上且未發生重大調整的”的表述。三是“每5 年時間”標準。浙江省、江蘇省是采用這一標準的少數代表，前者明確要求“每5 年至少開展一次”，后者則要求“開展跟蹤評價后再滿5 年的產業園區，若規劃仍在實施且未發生重大變化，可根據實際情況開展第二輪跟蹤評價”。

表1 規定跟蹤評價制度的省級地方性法規、規章與規范性文件Table 1 Province-level local rules,regulations and regulatory documents of planning EIA follow-up system

相較于“及時”，“重大影響”這一啟動條件尚未獲得實踐的足夠重視[10]。2011 年《通知》下發后，“超5 年時間”不僅成為判斷跟蹤評價是否“及時”的標準，而且成為許多省市判斷是否需要開展跟蹤評價的唯一標準。這種做法隱含的認識是所有產業園區規劃都屬于對環境有“重大影響”的規劃。但是，是否構成“重大影響”無法直接依據規劃類型來判斷。現行環評法和條例未按照環境影響的重大、一般、輕微等不同程度對規劃范圍作出限定，而是授權國務院及其有關部門直接列明要做環評的規劃類型與范圍。在這種直接列明模式下，規劃編制機關無法依據規劃類型來識別對環境有“重大影響”的規劃范圍，因而需要另行界定。在2020 年《通知》的引領下，上海、廣東等地明確將“重大影響”納入跟蹤評價的啟動條件，細化為“可能導致區域環境質量下降、生態功能退化或對環境有其他重大影響”。這一表述雖然具體化了“影響”的內涵，但依然未解釋何為“重大”。

2.2 規劃環境影響跟蹤評價程序亟待規范

在規劃編制機關完成跟蹤評價之后，現行環評法僅要求規劃編制機關“將評價結果報告審批機關”。雖然條例進一步要求“通報環境保護等有關部門”，但本質上只是授予生態環境主管部門知情權，未能明確生態環境主管部門或其他專業第三方主體的建議權或監管權。跟蹤評價的本質是對事前環境影響預測與對策措施有效性的評價，需要較強的環境專業能力，也需要相當的修改調整意愿[11]。在此意義上，事后對跟蹤評價的審查審核與事前對規劃環評的審查一樣具有重要價值。若缺乏由專業第三方組織的審查或審核，規劃編制機關往往缺乏足夠的能力與意愿對事前環境預測與對策措施有效性進行充分評價，提出規劃修改建議和環境影響減緩措施也難以奏效。

目前生態環境主管部門已在產業園區規劃領域探索跟蹤評價審核工作，但做法不一，亟需制度規范。在2011 年《通知》下發后，江蘇省當年就明確跟蹤評價結果“由相應的環境保護行政主管部門組織審核”，2017 年進一步明確“由原規劃環境影響評價審查部門組織審核”。目前由原規劃環評審查部門組織審核是各地的主流做法，上海市2021 年進一步明確“生態環境主管部門可組織專家進行審核并反饋意見，具體審核流程可參照規劃環評審查中技術預審流程”。與此相對，福建省2019 年要求“規劃編制部門自行組織專家進行評審跟蹤環境影響報告書”，“并通報生態環境等有關部門”，未明確由生態環境主管部門組織審核。跟蹤評價結果審核主體與審核程序對制度實效有重要影響，亟待規范。

2.3 規劃環境影響跟蹤評價制度約束力不足

法律制度的生命在于實施，為此不僅需要明確前述的法律義務，也要明確違反法律義務的后果，從而對相關義務主體形成足夠的約束力[12]。目前的跟蹤評價制度缺乏相應的法律責任，也未能明確規定其他法律后果，導致跟蹤評價的實施效果并不理想。在法律責任方面，現行環評法和條例均未規定規劃編制機關與審批機關違反跟蹤評價法定義務時應承擔的法律責任。根據一般立法原理，如果規定了主體的某項法律義務，就應當規定相應的法律責任，否則當主體違反法定義務時將無法追究其法律責任，這顯然不利于法律的實施。

為了彌補法律責任的缺失，目前實踐中各地正在探索通過暫停審批項目環評倒逼規劃跟蹤評價的開展，大致有2 種模式：1）直接暫停審批模式。例如江蘇省早在2011 年就要求環境保護行政主管部門對于未按規定開展跟蹤評價的產業園區，暫停受理除污染治理、生態恢復建設和循環經濟類以外的入園建設項目環境影響評價文件；四川等地則要求，未按要求開展跟蹤環境影響評價的規劃所含項目，各級環境保護行政主管部門不得受理新建、擴建項目的環境影響評價文件。2）只對環境隱患突出的產業園區實施暫停審批。該種模式力度相對較小，例如山東省2016 年要求“2017 年6 月前仍未開展或未完成跟蹤規劃環境影響評價，且環境風險隱患突出的園區，各級環境保護行政主管部門暫停審批入園建設項目的環評文件”。河南省則要求“對未按時完成跟蹤評價工作的園區，將予以通報批評；對環境隱患突出的，將實施區域限批”。

不論是何種模式，現行環境影響評價法律法規均未授權生態環境部門以未開展跟蹤評價為由暫停項目環評審批。現行環評法第18 條只規定“已經進行了環境影響評價的規劃包含具體建設項目的，規劃的環境影響評價結論應當作為建設項目環境影響評價的重要依據”，并未明確規定開展規劃環評或跟蹤環評是審批項目環評的前提條件，因此實踐中有關做法亟需制度確認與規范。

3 規劃環境影響跟蹤評價制度的完善建議

規劃環境影響評價屬于事先引導型環境規制措施[13]，跟蹤評價對持續改善規劃環評質量具有重要作用。目前我國的環評研究已進入“在改革中反思、重構、融合、創新的覺醒階段”[14]，為解決規劃環境影響跟蹤評價制度存在的問題，需要通過修改現行環評法律法規來完善制度設計。目前環評法正在修訂過程中，為完善跟蹤評價制度提供了寶貴的立法契機，筆者將重點對環評法中的有關條文提出完善建議。

3.1 按照審查意見要求啟動跟蹤評價

目前規劃環境影響跟蹤評價的啟動情形不明，各地做法不一，建議通過修改環評法第15 條，明確要求規劃編制機關按照審查意見啟動跟蹤評價。審查小組應當審查規劃編制機關提出的跟蹤評價計劃，在此基礎上對跟蹤評價啟動情形作出具體安排。

由于不同規劃差異較大，啟動情形應當適應規劃特點，不宜在制度層面上直接規定“超5 年時間”或“每5 年時間”標準。例如，煤炭礦區總體規劃具有時間跨度大、環境影響滯后性突出等特點，以5 年為跟蹤評價周期不能適應規劃特點，應結合具體項目情況在個案中確定跟蹤評價的啟動時機。不僅如此，由于規劃實施是一個持續發展的過程，人們對規劃環境影響與對策措施有效性的認識會不斷更新，因此跟蹤評價的開展次數不應受限[15]。跟蹤評價的頻次應根據不同規劃的特點以及其環境影響的特點來確定。一般而言，實施期越短、開發強度越高、環境影響越大的規劃，跟蹤評價的頻次應越高[16]。

跟蹤評價的啟動情形首先應當由規劃編制機關提出，體現在規劃環評文件的跟蹤評價計劃之中。由于事前預測面臨的不確定性，規劃編制機關在開展規劃環評時需對存在不確定性的環境影響及應對措施進行合理界定，并制定跟蹤評價計劃[17]。2019 年《規劃環境影響評價技術導則總綱》已將跟蹤評價計劃納入規劃環境影響報告書與篇章說明的主要內容之中，包括工作目的、監測方案、調查方法、評價重點、執行單位、實施安排等方面。規劃編制單位應按照跟蹤評價計劃定期開展跟蹤監測，及時發現需要啟動跟蹤評價的情形。

規劃環評的審查小組應當對跟蹤評價計劃進行審查，明確跟蹤評價的啟動時機。目前規劃環評審查意見通常要求產業園區規劃實施5 年后開展跟蹤評價，應當根據規劃特點靈活調整。規劃的前瞻性，評價方法的有限性、數據的缺乏等知識缺陷，以及規劃實施過程中生態環境的客觀變化，都可能導致在實施階段出現未能在評價階段識別的環境影響，需要有針對性地對這些未識別的環境影響進行跟蹤評價[18]。據此，審查小組應當根據特定規劃的環境影響特點，結合規劃的新穎性、公眾關注度、是否涉及環境敏感區、是否存在不確定性、是否導致重大環境影響等因素，給出跟蹤評價的啟動時間節點要求[19]。

3.2 保障生態環境部門知情權與建議權

在規劃編制機關開展跟蹤評價的情形下，生態環境主管部門應當有權知悉跟蹤評價結果，并且提出采取改進措施或者修訂規劃的建議。現行跟蹤評價制度對此規范不足，筆者建議通過修訂環評法保障生態環境主管部門的知情權與建議權。

首先，明確規定規劃編制機關對原先負責召集審查的生態環境主管部門的報告義務。生態環境主管部門知悉跟蹤評價結果可以避免開展不必要的核查工作，也是對跟蹤評價提出專業審核意見的必要前提。目前環評法第15 條未規定生態環境部門的知情權，條例第24 條雖然要求“通報生態環境等有關主管部門”，但未明確生態環境主管部門的具體層級。為確保工作效率，規劃編制機關應通報原先負責召集審查的生態環境主管部門。需要注意的是，由于實踐中產業園區的審批主體多樣，負責召集審查的生態環境主管部門不應與規劃審批主體“同級”，而與產業園區批準設立主體的級別“同級”[20]。

其次，授權生態環境主管部門審核跟蹤評價報告并提出改進建議。如果生態環境主管部門在接到跟蹤評價報告后，無權提出對跟蹤評價報告質量的審核意見，以及對采取改進措施或修訂規劃的建議，對實現跟蹤評價制度目標的增進將比較有限，只能為后續監管執法提供參考。為了在提升跟蹤環評實效的同時不過多地增加程序，生態環境主管部門應當有權提出專業建議，但不必像規劃環評審查那樣組織專家小組審核，而是可以根據實際情況來決定由部門審核或者組織專家小組審核。

最后，強化規劃審批機關接到跟蹤評價報告或生態環境部門建議后的論證與反饋義務。在涉及規劃修訂的情形下，規劃編制機關或生態環境主管部門無權自行采取措施，只能向規劃審批機關提出建議，需要規劃審批機關同意。目前條例第29 條已要求規劃審批機關重視跟蹤評價報告或核查意見，及時組織論證，并根據論證結論采取改進措施或者對規劃進行修訂。在此基礎上，需要進一步規定規劃審批機關的反饋義務，要求規劃審批機關逐項就不予采納的理由作出書面說明并且存檔備查，作為后續監督問責的依據，從而促使規劃審批機關認真對待跟蹤評價與核查結論。

3.3 強化違反跟蹤評價義務的法律后果

法律制度在規定權利義務的同時，必須規定相應的法律后果，才能確保義務性規定得到有效的實施。現行跟蹤評價制度因缺乏法律后果規定而導致約束力不足，建議通過修訂環評法明確有關主體違反跟蹤評價義務的法律責任，并且授權生態環境主管部門暫停審批規劃范圍內項目環評文件。

首先，彌補跟蹤評價制度有法定義務無法律責任的漏洞。對于規劃編制機關，環評法應當規定在出現以下情形時依法給予處分：未依法組織規劃環境影響的跟蹤評價或通報有關部門的；在組織規劃環境影響的跟蹤評價時弄虛作假或者有失職行為，造成跟蹤評價嚴重失實的。為促進規劃審批機關履行對跟蹤評價報告與核查意見的論證與反饋義務，環評法應當規定在出現以下情形時依法給予處分：對不予采納的跟蹤評價報告結論和核查意見，未逐項就不予采納的理由作出書面說明，并存檔備查的。

其次，在規劃編制機關未依法開展跟蹤評價情形下，授予生態環境主管部門暫停審批規劃范圍內建設項目環評的權力。直接暫停審批模式比“先判斷突出環境隱患，后決定暫停審批”模式更加合理。如果規劃編制機關不依法開展跟蹤評價，對規劃環境影響的事前預測將缺乏必要的反思與糾正，此時生態環境主管部門不應自行判斷是否存在“突出的環境隱患”，而應采取有力手段要求規劃編制機關履行義務。需要注意的是，發動暫停審批權力的情形僅限于規劃編制機關未開展跟蹤評價的情形，而不宜拓展至違反通報義務等其他情形。

4 結語

規劃環境影響跟蹤評價對改善事前環境影響預測的準確性、提升不良環境影響減緩措施的有效性具有重要意義。現行規劃環境影響跟蹤評價制度存在啟動情形不明、程序亟待規范、制度約束力不足等問題。為完善跟蹤評價制度，立法機關應當借助當下修訂環評法的契機，明確按照審查意見要求啟動跟蹤評價、保障生態環境部門知情權與建議權，以及強化違反跟蹤評價義務的法律后果。