推進政策環境評價的若干重點問題研究

朱源

生態環境部對外合作與交流中心

政策環境評價是指在政策制定過程中，預測和評價政策實施可能產生的資源環境影響，并通過采取相應措施減緩負面影響、提升環境效益的制度工具。政策環境評價最早于1970 年在美國的《國家環境政策法》中提出，該法規定“對資源和環境產生重大影響的聯邦機構的法律草案、政策、計劃、規劃和項目等在決策前需進行環境影響評價”。之后，歐美國家和一些國際組織系統化地開展了政策環境評價工作[1-2]，例如加拿大發布《政策、規劃和計劃草案的環境評價內閣指令》，歐盟委員會出臺《影響評價導則》（Better Regulation Guideline）[3]，世界銀行發布《政策環境評價和行業變革：概念模型與操作導則》[4]，在政策環境評價方法、案例和實踐等方面進行了探索，并逐步將政策環境評價納入到管理部門的日常工作實踐中。

政策環境評價不僅是一種技術手段和研究方法，也是管理部門的一項制度工具。近年來，我國將政策環境評價納入法律法規，出臺操作性指南，并開展了諸如貿易政策[5]、農業政策[6]、對口支援政策[7]等的案例和試點研究，政策環境評價工作不斷取得進展。進入“十四五”階段，減污降碳成為我國生態環境保護、生態文明建設乃至國民經濟和社會發展的重要抓手，高質量發展成為實現2030 年碳達峰、2060 年碳中和目標的關鍵手段。在該形勢和背景下，政策環境評價在保障從決策源頭提高政策制定和實施的環境可行性，盡量避免和減緩政策實施可能產生的環境風險和負面影響，提升資源、環境、生態和應對氣候變化效益等方面的作用不斷增強。

為識別進一步推進政策環境評價工作面臨的障礙，筆者將我國4 部相關法律法規和政策文件中涉及政策環境評價的條款，從文件效力、評價對象、評價主體、評價內容等方面進行對比，以分析在我國開展政策環境評價工作可能存在的法律法規或制度問題；同時，梳理總結我國政策環境評價及相關工作開展情況，除了法律法規明確規定的“經濟技術政策生態環境影響評價”的實踐和案例之外，還將與政策環境評價相關的“環境政策的成本效益分析”“合法性審查”，以及“立法后評估”“規劃實施評估”等工作進展納入對比分析。通過對比政策環境評價及相關工作在評價流程、內容、方法、結果應用以及信息公開等方面的差別，分析識別深入推進政策環境評價工作可能存在的管理和技術問題，并提出相應的對策建議，以期為完善政策環境評價的程序、方法、內容和成果應用等提供參考。

1 法律法規中政策環境評價規定對比分析

我國對于政策環境評價的相關規定分布在4 部法律法規及行政規范性文件中。2014 年修訂的《中華人民共和國環境保護法》（簡稱《環保法》）第14 條規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”2019 年通過的國務院行政法規《重大行政決策程序暫行條例》（簡稱《暫行條例》）第12 條規定：“決策承辦單位根據需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環境影響等成本和經濟、社會、環境效益進行分析預測。”其中，重大行政決策事項包括：有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施；經濟和社會發展等方面的重要規劃；開發利用、保護重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施；決定在本行政區域實施的重大公共建設項目；決定對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項。此外，2020 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中央和國家機關有關部門生態環境保護責任清單》（簡稱《責任清單》）規定，生態環境部賦有“受國務院委托對重大經濟和技術政策、發展規劃以及重大經濟開發計劃進行環境影響評價”的職責。2021 年，中共中央、國務院《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》（簡稱《意見》）提出“開展重大經濟技術政策的生態環境影響分析和重大生態環境政策的社會經濟影響評估”。

通過對比（表1）可以看出，上述法律法規和政策文件之間對政策環境評價的要求和規定不完全一致。首先，在文件效力上，《環保法》屬于全國人民代表大會常務委員會通過的法律，《暫行條例》屬于國務院通過的行政法規，都是適用全國的法律法規；《意見》《責任清單》屬于中央政府發布的行政規范性文件，但從發文單位和適用范圍來看，《意見》的發文單位是中共中央和國務院，而《責任清單》的發文單位是中共中央辦公廳和國務院辦公廳，且文件限定適用的范圍是“中央和國家機關有關部門”。因此從文件效力由高到低來看，依次為《環保法》《暫行條例》《意見》和《責任清單》。其次，在評價對象上，《環保法》規定的是經濟、技術政策，而《意見》限定于重大經濟技術政策，《責任清單》增加了“發展規劃以及重大經濟開發計劃”。相比較而言，《暫行條例》規定的重大行政決策事項列舉較多，但其中卻沒有列出“經濟和技術政策”。因此，4 項規定在評價對象上不僅不一致，且沒有指明何為“經濟和技術政策”。第三，在評價主體上，《環保法》和《暫行條例》遵循政策“誰制定、誰評價”的原則，但《責任清單》卻將評價主體規定為受國務院委托的生態環境部，《意見》沒有明確。第四，在評價內容上，除了《暫行條例》綜合評價環境影響和環境效益之外，其他都只評價環境影響。第五，從結果應用、信息公開和公眾參與等要求來看，《暫行條例》的規定最為細化明確，《環保法》的規定較原則。此外，在環境影響評價階段進行多方案比選，既是評價工作的重要內容，也符合環境影響評價的科學性和規范性要求，但僅在《暫行條例》中提出了該要求[8]。《暫行條例》規定：“有關方面對決策事項存在較大分歧的，決策承辦單位可以提出2 個以上方案。”

表1 我國相關法律法規和文件對政策環境評價的規定對比Table 1 Comparison of provisions of relevant laws,regulations and documents on policy environmental assessment in China

2 政策環境評價及相關工作對比分析

政策環境評價是在政策制定前，對政策的環境影響進行預測和評價，從而作為管理部門提前考慮政策的環境影響，優化政策環境效益的制度工具。我國開展的政策環境評價工作主要包括學者對政策環境影響評價的研究工作以及各級生態環境部門開展的戰略環境評價試點（部分屬于政策環境評價）和經濟技術政策生態環境影響分析試點。其中，經濟技術政策的生態環境影響分析既是我國《環保法》所規定（表1），也是當前正在推行的試點，因此在文中作為政策環境評價工作的重點分析內容。

為了擴展對政策環境評價工作的技術方法和評價內容的理解，本研究還將政策環境評價相關工作納入對比分析。一是在政策制定前的環境政策經濟評價和政策合法性審查，這些工作與政策環境評價相似之處在于都是在政策制定前開展影響預測和評價，而不同之處主要在于評價內容；二是從政策制定和實施的全流程來看，將政策實施后的效果評估納入對比分析，這些工作包括立法后評估、規劃實施評估等。與政策制定前的預測性評價不同，政策實施評估主要是對政策實施后的效果進行評估，并可對前期的預測結果進行校驗。

2.1 政策制定前的預測性評價

2.1.1 經濟技術政策的生態環境影響分析

我國政策環境評價工作始于學者開展的各類政策環境影響研究工作，例如有分析國際貿易政策的環境影響和效應，從而提出優化貿易環境可持續性的建議[5]；對我國農業發展政策進行梳理，識別并分析政策主要措施可能產生的生態環境影響及程度，并提出優化農業政策環境效應的措施和制度建議[6]。2000 年以來，原環境保護部開展了一些戰略環境評價試點，其中部分試點工作實際上屬于政策環境評價[9]，例如內蒙古自治區開展的“十二五”和“十三五”規劃綱要的環境影響評價，四川省廣元市開展的“十二五”規劃綱要環境影響評價等。規劃綱要的環境影響評價主要考慮區域經濟發展規模、產業結構、城鎮化發展、環境承載力等，通過情景分析等方法，對比不同發展情景下的環境影響和效應，并對發展規劃提出優化措施和建議。

在總結相關研究和前期試點經驗的基礎上，同時為了落實《環保法》第14 條的要求，生態環境部于2020 年印發了《經濟技術政策生態環境影響分析技術指南（試行）》（環辦環評函〔2020〕590 號）（簡稱《指南》），進一步規范了政策環境評價工作的程序和要求。《指南》將經濟技術政策的范圍界定為“產業和重大生產力布局政策、區域發展政策、稅收和補貼政策、價格政策、貿易政策等經濟、技術政策”，將評價內容設定為環境質量、生態保護、資源消耗、應對氣候變化4 個方面，同時考慮預測評價的不確定性以及相關保障措施。《指南》建議使用的評價方法包括矩陣分析法、檢查表法、專家評估法等。但到目前為止，試點工作開展得還較少，特別是政策制定部門和地方政府開展得不多。

新型城鎮化政策環境影響評價[10]就是運用《指南》流程和方法的一個試點案例。該案例通過梳理新型城鎮化相關政策，特別是其中的人口、空間、產業和生態環境政策，識別政策目標和主要采取的措施，通過定量和定性相結合的方法，分析各項政策措施與資源環境之間的關系。通過評估政策實施可能帶來的資源環境影響和效益，提出優化新型城鎮化政策生態環境保護工作的建議。

2.1.2 環境政策的成本效益分析

《意見》提出開展經濟技術政策生態環境影響分析的同時，還提出要開展“重大生態環境政策的社會經濟影響評估”。該評估是對擬出臺的生態環境政策，開展社會經濟影響評價，其內容一般包括分析政策制定的必要性、協調性，政策實施可能帶來的環境、經濟和社會效益，以及可能增加的社會經濟成本等。美國是較早開展環境政策成本效益分析的國家，在聯邦環境政策出臺時，總統辦公室的管理和預算辦公室負責開展“管制影響分析”，即分析環境政策實施將產生的成本和效益，并將其作為政策制定的依據。例如1999 年美國國家環境保護局擬將汽油中硫含量從300 mg/L 降至30 mg/L，估算出的成本是汽油和汽車產業將花費53 億美元，而帶來的健康效益估值約為252 億美元，效益遠大于成本，從而支撐了新標準的制定和實施[11]。我國學者也開展了環境政策的成本效益研究工作。例如曹鳳中等[12]對《中華人民共和國大氣污染防治法》（2000年修訂）開展了成本效益分析，估算了防治燃煤污染、控制機動車排放、控制污染物總量等主要措施的成本和效益，從而為法律修訂提供了支撐。我國其他學者也開展了類似研究，例如對淘汰黃標車政策開展費用效益分析[13]，對煤改氣政策開展成本效益分析[14]，對光伏產業發展進行成本分析[15]等。

根據《意見》要求，各級生態環境部門在制定政策時，特別是對將產生較大經濟和社會成本的政策，應識別并測算出經濟社會成本和相應的收益，以作為政策制修訂的依據。從實踐來看，各級生態環境部門在開展環境標準制修訂過程中，已經將標準實施后可能產生的費用及效益分析，作為編制說明的重要組成部分一同公開征求意見，為社會公眾了解和實施標準提供參考。例如，在修訂GB 3095—1996《環境空氣質量標準》時，編制組計算了擬修訂標準實施后，可能發生的自動監測成本、手動監測成本和相應的人員成本等[16]，同時測算了標準修訂后包括提升空氣環境質量、改善人居環境和城市營商環境等方面的效益。通過對比環境標準制修訂的效益和成本，為管理部門和社會公眾提供了更全面的決策參考。

2.1.3 政策文件合法性審查

《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115 號）規定，行政機關制訂規范性政策文件需要開展合法性審查，審查對象是擬出臺的文件，審查主體一般是行政機關內部的法制部門。合法性審查主要審查擬出臺政策文件及相關措施的合法性，包括制訂主體合法性、內容合法性、程序合法性等方面。其中特別關注是否新設行政許可，是否增加本單位權力、減少本單位法定義務，是否減損公民、法人和其他組織合法權益等。目前合法性審查已經成為政策文件出臺前的例行程序，開展情況較好。一般來說，合法性審查主要采取檢查表法，無需形成評價報告。雖然合法性審查是內部工作程序，但因為政策文件在制修訂時一般會公開征求意見，并在征求意見時說明政策文件的合法合規性，因此也可看作進行了信息公開。

2.2 政策實施后的效果評估

2.2.1 立法后評估

立法后評估是指法律法規實施后，對法律法規實施情況、存在問題等進行評估，并提出完善法律法規的建議。立法后評估一般在法律法規實施后3～5年開展。目前，我國各地已陸續開展了地方性法規和規章的后評估工作，有些地方和部門開展得較好。例如《上海市規章立法后評估辦法》（滬府發〔2017〕88 號）規定了地方性法規和規章評估的內容，主要包括法規與規章的合法性、與相關法律法規和政策的協調性，以及實施后的執行情況、實施效果等。主要采取的評估方法包括網上征詢意見、第三方問卷調查、抽樣調查、實地調研、個別訪談、召開座談會、組織專家論證等。上海市將立法后評估報告在網上公開，例如《上海市土地儲備辦法》《上海市基本農田保護的若干規定》等立法后評估報告。立法后評估報告可用作法規與規章修改完善的依據，也是向社會公眾系統性展示法規實施效果的有效方式。

2.2.2 規劃實施情況評估

經濟社會五年發展規劃是中國經濟社會發展的重要抓手，也是國家各項規劃的頂層設計。我國一些地方在規劃綱要編制階段，開展了環境影響評價試點。2016 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全國家“十三五”規劃綱要實施機制的意見》，提出要動態監測規劃實施的情況，完善中期評估和總結評估機制，并將評估結果用于相關規劃和政策的優化調整。規劃實施情況評估是綜合性評估，內容一般包括規劃設定指標的完成情況、目標任務和重大工程開展情況、是否存在風險和問題等。近年來，大氣、水環境質量等環境指標以及重點生態保護和環境治理工程被納入經濟社會發展規劃中，因此要在規劃實施階段一并監測并評估其實施效果。2022 年，北京市人民代表大會常務委員會發布地方性法規《北京市國民經濟和社會發展計劃審查監督條例》，其中規定市政府有關部門在提交規劃綱要草案時，要按時提交“五年規劃綱要的總結評估報告”，這也進一步提高了對規劃實施評估工作的約束性。

從國家層面來看，我國對《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》實施情況進行了總體評估，結果認為主要目標指標如期實現，重大戰略任務和165 項重大工程落地見效，包括供給側結構性改革、打贏脫貧攻堅戰、打好污染防治攻堅戰成效顯著等方面[17]。全國各地也對本地的國民經濟和社會發展第十三個五年規劃實施情況進行了總結評估。例如，銅川市對“十三五”規劃綱要實施情況開展了評估，分析了包括約束性和預期性共37 項指標的完成情況，其中24 項指標有望如期完成，但13 項指標完成難度較大。報告還評估了包括經濟轉型、民生改善、生態文明建設、重點領域改革、“三大攻堅戰”等重點任務的進展情況，并在分析問題的基礎上，提出了“十四五”規劃編制的思路[18]。

總的來看，經濟技術政策的生態環境影響分析，雖然在我國已經通過研究和試點等形式開展了一些工作，但目前仍主要由生態環境部試點推動，其他政策制定部門和地方政府主動開展的較少。從評價方法和內容來看，經濟技術政策的生態環境影響分析，基本與傳統的環境影響評價流程一致，只是評價對象針對“政策”，而不是“規劃”或“項目”。相比較而言，同樣在政策制定階段，政策文件合法性審查工作開展得較為充分，基本所有政策文件都需要經過合法性審查，其審查方法、流程和信息公開等要求也基本規范。而對于環境政策的成本效益分析來說，其與政策環境評價的差別在于二者分別預測經濟社會影響和生態環境影響，前者主要考慮政策實施的經濟和社會成本，后者主要分析政策實施可能產生的環境、生態、氣候變化等方面的影響（表2）。環境政策的成本效益分析的研究比較多，而在管理實踐中，環境標準制修訂過程中的成本效益分析開展得較好。

表2 政策環境評價及相關工作進展Table 2 Progress of policy environmental assessment and related works

在政策實施效果評估方面，“十三五”以來我國已經全面推行國民經濟和社會發展五年規劃的實施評估工作，國家和各地都對五年規劃的實施效果進行了綜合評估，評估方法較為多樣，評估結果也公開，為社會公眾全面了解經濟社會發展情況提供了窗口。法律法規實施后的立法后評估，在一些部門和地方推行較好，例如上海市制定市政府部門規章，明確了立法后評估的程序、方法、內容、流程等相關要求。與政策制定階段的預測性評價相比，實施效果評估的對象更明確，數據資料更豐富，可運用的定量和定性評價方法更多樣。通過公開評估結果，規劃實施評估報告和立法后評估報告也能較好地運用到規劃或法律法規的制修訂過程中。

3 政策環境評價相關問題探討

從對政策環境評價相關法律法規和政策文件的對比分析可以看出，各項規定對于政策環境評價的對象、主體等方面的規定不一致（表1）。從政策環境評價及相關工作開展情況（表2）來看，在政策制定階段，既有對政策的環境影響評價，也有對環境政策的經濟社會成本評價，二者本質上屬于一項工作的不同側面。而在政策實施階段，我國也開展了規劃實施評估、立法后評估等工作，但這些評估與政策制定階段的預測性評價銜接不夠。下面對上述問題進行深入探討，以期識別出阻礙我國政策環境評價工作深入推進的因素。

3.1 評價對象的界定

政策環境評價的對象是政策，但在政策環境評價相關規定中，存在經濟技術政策、重大決策事項、重大發展規劃和開發計劃等不同提法。這些提法既存在內涵上的交叉，又存在概念上的模糊。從政策本身的概念和內涵來看，《中華人民共和國立法法》將我國的法律法規分為憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章等類型，此外，各地各部門又通過紅頭文件的形式，來制定和實施政策[19]。其中，《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37 號）規定，行政規范性文件是除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。從具體的種類來看，《生態環境部行政規范性文件制定和管理辦法》規定，部規范性文件可以使用決定、公告、通知、意見等文種，可以使用規范、辦法、意見、行動計劃、實施方案等名稱，但不得使用法、條例等名稱。也就是說，上述法律法規和行政規范性文件，廣義上都屬于政策的范疇，但如果要求這些類型的政策都開展政策環境評價，既不現實，也不必要。

為解決這個問題，一般有目錄法和篩查法2 種方法。目錄法是指制定政策環境評價的分類目錄，將必須開展環境評價的政策列入其中，類似生態環境部《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021 年版）》（部令第16 號）、《編制環境影響報告書的規劃的具體范圍（試行）》和《編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍（試行）》（環發〔2004〕98 號），對建設項目和規劃環境影響評價的規定。篩查法是一種“兩步法”的工作流程，即第一步在制修訂政策時，篩查政策是否具有顯著生態環境影響、是否需要開展政策環境影響評價。如果沒有顯著影響，則不需要開展；如果有，則進入第二步，即開展正式的、深度的政策環境評價工作。目錄法和篩查法各有優缺點，目錄法簡單易行，但可能存在遺漏政策或納入無需評價政策等問題；篩查法更為科學，但相對繁瑣，且在篩查過程中容易出現失誤或人為偏差，導致應開展政策環境評價而未開展的情況。

3.2 政策環境評價與綜合評價的區分

一般來說，政策實施會產生經濟、社會和環境等多方面的影響，因此，歐盟委員會的政策影響評價就是開展經濟、社會和環境的綜合評價。我國的《暫行條例》也是要求對行政決策事項開展經濟、社會和環境的綜合評價。因此，實踐中存在關于政策環境評價、經濟評價或者綜合評價之間的關系問題，或者說各種評價之間重復，更應該開展哪種評價的爭議。實際上，開展政策影響的綜合評價是更為全面的做法，但對于有顯著生態環境影響的政策，可以在綜合評價的基礎上，深入開展政策環境影響專題評價。也就是說，政策環境評價既可以單獨就資源消耗和生態環境影響進行預測評價，也可納入社會、經濟和環境影響的綜合評價中。至于哪些政策應該開展專門的環境影響評價，則屬于政策環境評價對象的界定問題。

3.3 預測性評價和實施效果評估的銜接

我國在政策制定前和實施后，有著不同類型的評價，評價的側重點也不同。從實踐來看，在政策環境影響評價階段，主要考慮和評價的生態環境要素或指標應在政策實施的效果評估階段動態監測、定期評價、持續改進。而政策實施階段的效果評估結果，應該作為相關政策制修訂的重要依據[20]。這樣的話，既能從全生命周期的角度，預測、評價政策的環境影響，優化政策的生態環境效益，又能減輕相關評價的工作量，減少重復工作。目前來看，法律法規在制修訂階段要說明制修訂必要性并公開征求意見，在實施階段要開展立法后評估；國民經濟與社會發展規劃在制定階段要開展環境影響評價試點，在實施階段要開展規劃實施評估；環境標準在制修訂時要總結實施情況，并預測實施后的成本和環境效益。這些工作都初步構建起了政策評價、制定、實施和效果評估的鏈條，可在進一步優化提升的基礎上，推動形成規范化的工作流程和管理閉環。

3.4 評價方法和評價主體

目前來看，建設項目和規劃環境影響評價，有著比較明確的污染物源強和區域環境質量數據，主要采取模型和數值模擬等方法來預測環境影響[21]。政策環境評價與之不同之處在于，政策一般不包括具體項目的參數，難以開展模型模擬分析，即使開展模擬分析，結果的不確定性也較大。但是識別、預測和評價環境影響，又是政策環境評價的重要內容，因此定性和半定量的方法在評價工作中運用較多，例如檢查表法、專家判斷法等。

在環境影響評價工作中，信息公開和公眾參與是必要的環節，而在政策環境評價中，公眾參與還可以作為一種評價方法。一般來說，政策實施不直接產生環境影響，而是通過政策中明確的規劃和項目實施產生實際的環境影響，因此在政策環境評價層面，更重要的是強化公眾參與和決策支持，完善環境保護的相關制度，保證在規劃和項目層面開展更有針對性的環境影響評價工作。從這個意義上講，政策環境評價更重要的不是為了評價“影響”，而是建立完善減緩負面影響、提升環境效益的相關機制。

考慮到政策環境評價重要的價值在于納入公眾和社會意見，以及建立完善政策制定實施的環境保護機制，所以政策環境評價的實施主體應該是政策制定和實施部門，而不是生態環境或其他部門。通過開展政策環境評價工作，政策制定和實施部門可以不斷完善自身的制度、流程和能力建設，持續提高政策制定和實施的可持續水平。在這個過程中，包括各級生態環境部門在內的相關部門，能起到支持和配合的作用，但不是替代者。

4 推進政策環境評價的對策建議

總的來看，我國政策環境評價已經在法律法規、指南方法、案例試點研究等方面開展了工作，經濟社會評價、立法后評估、規劃實施評估等相關工作也為開展政策環境評價提供了有益的借鑒。目前，我國已經基本構建起了“政策環境評價—規劃環境影響評價—建設項目環境影響評價”的多層次環境影響評價體系，社會各界對政策環境評價的態度也從抵觸到逐漸接受。如認為已經開展了政策的綜合影響評價，則無需單獨開展政策環境評價；認為在政策或規劃中有生態環境保護的內容或章節，則無需開展政策環境評價工作。這些觀點都已不是完全地抵制政策環境評價，而是更多地反映出觀點之間的過渡狀態。進入以高質量發展為主題的新發展階段，政策環境評價作為優化政策環境效益、提早防范環境風險的制度工具，面臨著難得的機遇期。為深入有序推進政策環境評價工作，推動解決法律法規之間不統一，環境評價和綜合評價、事前評價和實施評估之間不銜接等問題，筆者提出如下建議。

（1）明確政策環境評價的主體

政策環境評價是政策制定和實施部門的職責，這符合《環保法》和《暫行條例》的相關規定。從國際經驗來看，歐盟委員會、世界銀行等也是由政策部門開展政策環境評價工作。各級生態環境部門除了作為環境政策制定和實施部門，需要履行政策環境評價要求之外，還可發揮生態環境領域的專業技術優勢，對其他政策制定部門開展政策環境評價工作進行技術指導和協助，包括發布導則、指南、典型案例和最佳實踐，開展培訓研修等。

（2）界定政策環境評價的對象

我國相關法律法規對政策環境評價的對象做了原則性規定，但還需要具體的實施細則。從實踐來看，目錄法+篩查法相結合的方法可能更為適合。一方面，對于具有顯著生態環境影響的政策，可明確納入政策環境評價目錄；另一方面，對于生態環境影響程度不確定的政策，可先篩查后判定。在目錄實施一段時間后，再根據實施情況進行修訂和完善，保持充分的彈性。在中國，規劃是一類重要而特殊的政策，有些規劃適用于做規劃環境影響評價，有些規劃實際上更類似于政策。根據歐盟的經驗，只有明確了具體項目的規劃，才需要做規劃環境影響評價；如果未明確，則該規劃更適用于政策環境評價的方法和流程[22]。因此，對于某一類規劃應做規劃環境影響評價或是政策環境評價，亦可參考類似判斷準則。

（3）統籌政策環境評價與綜合評價、事先評價與事后評估等工作

政策環境評價屬于政策影響評價的一部分，二者可以統一開展。如果環境影響顯著復雜，也可以單獨開展，二者沒有本質沖突。但是在政策文件或者規劃中，有生態環境保護的專章或內容，并不能替代政策環境評價工作。這是因為即使有生態環境保護相關的措施和內容，也需要進行影響評價。無論是單獨的政策環境影響評價，還是政策綜合影響評價，都應遵循同樣的流程和深度要求。另外，對于政策制定前的影響評價和政策實施后的效果評估，應前后統籌起來，形成事先預測評價、事后效果評估的閉環管理，不斷提升政策制定和實施的環境可持續性。

（4）鼓勵政策制定部門主動開展政策環境評價工作

推進政策環境評價工作，需要提升政策制定部門的“擁有度”和“獲得感”，即一方面要讓政策制定部門把政策環境評價作為自身的職責和工作，另一方面，也要讓政策制定部門在實施政策環境評價工作中，提升政策制定和實施的科學性，獲得積極的社會評價。各地區各部門可以通過篩選、專家咨詢等方式，優選一批開展政策環境評價的政策文件、總體規劃等。通過試點推進的方式，不斷總結工作開展的成效和問題，逐步出臺相關的配套制度和技術方法，推動形成具有中國特色的政策環境評價制度、管理和技術方法體系。