政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)利益相關(guān)方分析
——以海南省禁塑政策為例

李林子，趙玉婷，詹麗雯，李小敏

中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院

政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱政策環(huán)評(píng)）是我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度向決策源頭延伸、參與宏觀綜合決策的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，也是新時(shí)期我國(guó)環(huán)評(píng)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。政策決策相較于規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，涉及利益主體眾多，影響范圍廣泛，利益相關(guān)方分析對(duì)政策環(huán)評(píng)而言至關(guān)重要。利益相關(guān)方參與是政策環(huán)評(píng)作為決策工具提升決策科學(xué)性和民主性的重要途徑[1]，多元利益相關(guān)方代表不同事實(shí)、知識(shí)、利益和價(jià)值，能夠提供決策所需的更完整的信息和更精確的權(quán)衡，使決策更具理性、更有效率[2]；利益相關(guān)方參與也是政策環(huán)評(píng)凝聚社會(huì)共識(shí)、防范重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。政策環(huán)評(píng)可以成為利益相關(guān)方溝通協(xié)商的理想平臺(tái)，最大程度地縮小利益分歧，達(dá)成社會(huì)共識(shí)，形成有利于環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一戰(zhàn)線和支持群體，同時(shí)，也能促使決策部門在決策中更加重視對(duì)環(huán)境因素的考量，從決策源頭防范重大環(huán)境問題。然而政策環(huán)評(píng)在我國(guó)尚處于試點(diǎn)起步階段，已有的案例中對(duì)利益相關(guān)方的關(guān)注并不多[3-4]。事實(shí)上，即使是作為利益相關(guān)方“前身”的公眾參與，也沒有在規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評(píng)中得到足夠的重視。新時(shí)期我國(guó)推進(jìn)政策環(huán)評(píng)，亟待開展利益相關(guān)方研究。2020 年11 月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南（試行）》（簡(jiǎn)稱《技術(shù)指南》），明確提出要在政策分析中梳理利益相關(guān)方。筆者引入利益相關(guān)方有關(guān)理論，建立政策環(huán)評(píng)利益相關(guān)方分析的方法框架，以生態(tài)環(huán)境部政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)“海南省禁塑政策環(huán)評(píng)”為案例，開展政策環(huán)評(píng)利益相關(guān)方實(shí)證研究，以期為我國(guó)政策環(huán)評(píng)技術(shù)方法完善和實(shí)踐提供參考。

1 政策環(huán)評(píng)利益相關(guān)方理論與方法

1.1 利益相關(guān)方有關(guān)理論

國(guó)際上政策環(huán)評(píng)非常重視利益相關(guān)方參與，其不僅是政策環(huán)評(píng)的重點(diǎn)內(nèi)容和工作主線，也是政策環(huán)評(píng)的重要方法；不僅參與主體非常廣泛，而且政策環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)范圍、評(píng)價(jià)重點(diǎn)、對(duì)策方案也會(huì)充分考慮利益相關(guān)方的關(guān)切[5]。與我國(guó)傳統(tǒng)環(huán)評(píng)方法所依賴的自然學(xué)科理論基礎(chǔ)不同，利益相關(guān)方分析需要社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科理論提供指導(dǎo)和支撐，如利益相關(guān)方理論、協(xié)同治理理論、博弈理論、沖突管理理論等。限于篇幅，以下只對(duì)本研究所用的部分理論進(jìn)行簡(jiǎn)要論述。

利益相關(guān)方理論（stakeholder theory）由斯坦福研究所于1963 年首次提出，最初是作為管理學(xué)工具挑戰(zhàn)企業(yè)“股東利益至上論”提出的一種新理念[6]。利益相關(guān)方理論一提出便引起國(guó)際學(xué)術(shù)界的極大興趣，Mitchell 等[7]總結(jié)了1963—1997 年關(guān)于利益相關(guān)方的27 種代表性概念表述，其中最具代表性的如Freeman 對(duì)利益相關(guān)方的界定，即“利益相關(guān)方是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過(guò)程影響的人”。如今，利益相關(guān)方理論已從最初的企業(yè)領(lǐng)域拓展到政府管理、城市治理等多個(gè)領(lǐng)域，并產(chǎn)生廣泛的影響。在我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償[8]、城鎮(zhèn)化建設(shè)[9]、水源地管理[10]、工礦廢棄地再開發(fā)[11]等領(lǐng)域，利益相關(guān)方理論已有諸多應(yīng)用與實(shí)踐。將利益相關(guān)方理論應(yīng)用于政策環(huán)評(píng)，對(duì)于確定利益相關(guān)方、分析多方利益關(guān)聯(lián)等關(guān)鍵問題，也能夠提供很好的指導(dǎo)和支撐。

協(xié)同治理理論起源于20 世紀(jì)70 年代德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)，創(chuàng)立在協(xié)同學(xué)基礎(chǔ)上的協(xié)同治理是指在治理空間內(nèi)的政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等參與主體，充分利用各自的資源、知識(shí)、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，以非線性的互動(dòng)來(lái)演繹新的合作方式，從而形成的一種新的治理方式[12]。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)公共管理主體的多元化、主體間共同參與的自愿平等與協(xié)同性，最終目標(biāo)是促使公共利益最大化。協(xié)同治理理論已廣泛應(yīng)用于公共危機(jī)管理、公共服務(wù)供給、基層治理、區(qū)域合作等領(lǐng)域，在國(guó)內(nèi)外生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域也有諸多實(shí)踐[13-15]，在我國(guó)的京津冀地區(qū)[16]、長(zhǎng)江流域[17]、黃河流域[18]等重點(diǎn)區(qū)域和流域的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理方面發(fā)揮了重要作用。政策環(huán)評(píng)要調(diào)節(jié)不同利益相關(guān)方的沖突，促成利益相關(guān)方的協(xié)同合作，以最低的成本實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益的最大化，可以充分借鑒協(xié)同治理理論。

1.2 利益相關(guān)方分析方法框架

應(yīng)用利益相關(guān)方有關(guān)理論，在《技術(shù)指南》梳理利益相關(guān)方的基礎(chǔ)上，構(gòu)建開展利益相關(guān)方分析的方法框架，包括利益相關(guān)方識(shí)別、利益相關(guān)方參與、利益相關(guān)方分析和利益相關(guān)方協(xié)同。

1.2.1 利益相關(guān)方識(shí)別

政策環(huán)評(píng)開展利益相關(guān)方參與和分析的前提是界定利益相關(guān)方范圍。與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》對(duì)“環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織”這一狹義的公眾范圍界定相比，政策環(huán)評(píng)需要考慮的利益相關(guān)方范圍顯然更廣。結(jié)合利益相關(guān)方理論，可以將政策環(huán)評(píng)中利益相關(guān)方界定為能夠明顯或可能影響某一政策，或者受到或?qū)⒁艿秸哂绊懙娜魏螌?shí)體（可能包括政府、公民、企業(yè)、組織等）。

在界定利益相關(guān)方范圍的基礎(chǔ)上，需要對(duì)利益相關(guān)方進(jìn)行類型劃分。因?yàn)檎郀可娴睦嫦嚓P(guān)方寬泛，而他們并非同質(zhì)的實(shí)體，具有明顯的異質(zhì)性特征，其所處的地位、存在的形式、具有的知識(shí)和觀點(diǎn)不同，所代表的利益和關(guān)注的損害也不同，對(duì)利益相關(guān)方進(jìn)行分類，有助于政策環(huán)評(píng)對(duì)不同類型的相關(guān)方給予不同程度的關(guān)注并組織相應(yīng)的參與，從而提升決策的質(zhì)量和效率[19-20]。利益相關(guān)方理論中對(duì)利益相關(guān)方進(jìn)行分類的方法有很多，其中Mendelow 權(quán)力利益矩陣(圖1)[21]是一種應(yīng)用最為廣泛的分類方法。Mendelow 矩陣中X軸表示利益大小，即從政策中利益相關(guān)方在多大程度上獲得或損失利益;Y軸表示權(quán)力大小，即利益相關(guān)方影響政策成功的相對(duì)能力。其中，A 欄是最重要的核心利益相關(guān)方，需要讓其充分參與并充分考慮其利益；B 欄影響政策能力強(qiáng)但利益關(guān)聯(lián)性弱，也應(yīng)與其建立和培育關(guān)系；C 欄影響力低但利益攸關(guān)，也需要考慮其利益以避免出現(xiàn)問題；D 欄影響力低且利益關(guān)聯(lián)性弱，可以忽略。

圖1 Mendelow 權(quán)力利益矩陣[21]Fig.1 Mendelow power/interest matrix

1.2.2 利益相關(guān)方參與

政策環(huán)評(píng)要充分重視利益相關(guān)方參與機(jī)制的建設(shè)。協(xié)同治理理論研究表明，建立暢通的利益表達(dá)、信息共享與溝通機(jī)制至關(guān)重要，可以讓各利益相關(guān)方自由表達(dá)其利益訴求，在溝通了解的基礎(chǔ)上將利益矛盾控制在適度范圍并達(dá)成利益共識(shí)。國(guó)外政策環(huán)評(píng)非常重視利益相關(guān)方參與機(jī)制的建設(shè)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在組織利益相關(guān)方參與環(huán)境制度評(píng)價(jià)時(shí)，特別重視運(yùn)用結(jié)構(gòu)化的參與方法，為利益相關(guān)方創(chuàng)建自由發(fā)表意見和無(wú)約束的討論氛圍[22]。結(jié)構(gòu)化的參與方法，就是將利益相關(guān)方進(jìn)行分類，分別組織相應(yīng)的參與，讓各類利益相關(guān)方都能在適宜的平臺(tái)上自由地討論和發(fā)表意見。這種參與平臺(tái)和自由表達(dá)氛圍的創(chuàng)建，往往正是環(huán)境制度缺陷識(shí)別和完善建議提出的重要基礎(chǔ)。

根據(jù)政策議題、對(duì)象類型的差異，利益相關(guān)方參與的模式不盡相同。已有相關(guān)理論領(lǐng)域的研究成果也可為政策環(huán)評(píng)利益相關(guān)方參與模式提供借鑒。例如，利益相關(guān)方理論中關(guān)于公共政策公眾參與的4 種模式，從低級(jí)到高級(jí)可分為評(píng)論模式、社會(huì)學(xué)習(xí)模式、聯(lián)合規(guī)劃模式和認(rèn)同模式，在重要的、宏觀的議題上可以應(yīng)用高等級(jí)的公眾參與模式，在次要的、微觀的議題上應(yīng)用低等級(jí)的公眾參與模式[11]。例如，協(xié)同治理理論中關(guān)于政府協(xié)同的3 種模式，即“輪形”模式、“傘形”模式和“扇形”模式，其中“傘形”和“扇形”模式的穩(wěn)定性較強(qiáng)[23]。至于利益相關(guān)方參與的形式，根據(jù)參與的不同階段及需求的變化，可以選擇組織召開聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、社會(huì)調(diào)查等多種形式。

1.2.3 利益相關(guān)方分析

利益相關(guān)方分析主要是評(píng)估政策的關(guān)鍵利益相關(guān)方在政策中的利益，這些利益如何影響政策（主要關(guān)注在特定問題上有何種利益），以及為影響該問題的結(jié)果所能夠調(diào)動(dòng)資源的數(shù)量和類型[24]。政策環(huán)評(píng)的利益相關(guān)方分析有助于識(shí)別擬議政策所涉及的社會(huì)個(gè)體或群體，厘清這些個(gè)體或群體關(guān)注的不同利益或持有的不同價(jià)值取向、支配的社會(huì)資源如何與政策的潛在環(huán)境影響相關(guān)聯(lián)[4]。相關(guān)領(lǐng)域已有研究中對(duì)于利益相關(guān)方分析的方法有很多，可以采用定性方法，也可以采用定量化或半量化方法，如建立博弈模型[9]進(jìn)行分析等；政策環(huán)評(píng)的利益相關(guān)方分析可以根據(jù)具體的政策情況靈活選擇，同時(shí)可以與政策的環(huán)境問題識(shí)別、影響分析、對(duì)策方案等相結(jié)合。

1.2.4 利益相關(guān)方協(xié)同

政策環(huán)評(píng)中開展利益相關(guān)方參與和分析的一個(gè)重要目的是協(xié)調(diào)多方利益，促成利益相關(guān)方協(xié)同合作，避免因利益沖突可能引發(fā)的重大環(huán)境問題。所謂利益協(xié)調(diào)，就是認(rèn)同政策所有利益相關(guān)方根本利益一致、共享收益，從政策總體目標(biāo)出發(fā)，在不同利益相關(guān)方追求合理合法利益的基礎(chǔ)上，通過(guò)行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段對(duì)利益分配進(jìn)行調(diào)整，使利益差距得到縮小、利益關(guān)系更加公平。根據(jù)協(xié)同治理理論，協(xié)調(diào)利益沖突的有效方式是構(gòu)建利益共榮機(jī)制，通過(guò)建立激勵(lì)相容機(jī)制，使利益相關(guān)方追求利益的行為與實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益最大化的目標(biāo)相吻合。同時(shí)，針對(duì)由公共利益最大化帶來(lái)的成本，也要建立有效的分?jǐn)倷C(jī)制，從而有效調(diào)節(jié)利益沖突。

2 海南省禁塑政策環(huán)評(píng)利益相關(guān)方案例分析

2.1 案例概況

為探索政策環(huán)評(píng)技術(shù)方法和路徑、完善案例儲(chǔ)備，2021 年6 月生態(tài)環(huán)境部在全國(guó)9 個(gè)省（市）啟動(dòng)政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)工作，海南省作為試點(diǎn)省份之一將禁塑政策列為試點(diǎn)政策對(duì)象。海南省禁塑政策是以地方性法規(guī)《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)禁止一次性不可降解塑料制品規(guī)定》（2020 年12 月1 日正式施行）為核心的政策體系，主要圍繞在海南省禁止生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、儲(chǔ)存、使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具等塑料制品，同時(shí)發(fā)展全生物降解塑料來(lái)替代禁止的塑料制品。禁塑政策執(zhí)行涉及各行各業(yè)、千家萬(wàn)戶，影響范圍廣泛，因此在政策環(huán)評(píng)中將利益相關(guān)方分析作為一項(xiàng)重要內(nèi)容開展研究。

2.2 利益相關(guān)方識(shí)別、參與和信息收集

2.2.1 利益相關(guān)方識(shí)別

在梳理海南省禁塑政策利益相關(guān)方的基礎(chǔ)上，界定利益相關(guān)方范圍。具體包括：1）海南省各級(jí)人民政府及其相關(guān)部門，作為政策的決策和執(zhí)行者，在政策執(zhí)行中負(fù)有組織、監(jiān)管等職責(zé)；2）企業(yè)和個(gè)體工商戶（海南省內(nèi)外塑料制品產(chǎn)業(yè)鏈上中下游以及相關(guān)行業(yè)企業(yè)和個(gè)體商戶等），直接或間接受政策影響，同時(shí)其行為也會(huì)影響政策執(zhí)行成敗；3）公眾（海南省內(nèi)常住居民、候鳥族、外來(lái)游客等），直接受到政策影響，同時(shí)其行為也會(huì)或大或小影響政策執(zhí)行成效；4）各類機(jī)構(gòu)、組織團(tuán)體（相關(guān)研究、檢測(cè)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)，行業(yè)協(xié)會(huì)，社會(huì)團(tuán)體，新聞媒體等），在推動(dòng)政策執(zhí)行方面能夠發(fā)揮積極的影響。采用Mendelow權(quán)力利益矩陣分類方法，建立海南省禁塑政策執(zhí)行利益相關(guān)方矩陣（圖2）。位于矩陣A 欄中的核心利益相關(guān)方有海南省政府相關(guān)職能部門、省內(nèi)相關(guān)行業(yè)企業(yè)和個(gè)體商戶、居民等，其影響政策的能力和受政策影響的程度最大，需作為利益相關(guān)方分析的重點(diǎn)予以考察；位于B、C 欄中的利益相關(guān)方在分析中也建立聯(lián)系或得到體現(xiàn)。

圖2 海南省禁塑政策利益相關(guān)方矩陣Fig.2 Stakeholder matrix of the plastic ban policy in Hainan Province

2.2.2 利益相關(guān)方參與和信息收集

運(yùn)用結(jié)構(gòu)化的參與方法，將核心利益相關(guān)方分為政府、企業(yè)、公眾3 類群體，基于不同類型的群體分別組織相應(yīng)的參與，并收集利益相關(guān)方分析所需的信息。對(duì)于政府利益群體，技術(shù)團(tuán)隊(duì)通過(guò)海南省禁塑工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡(jiǎn)稱禁塑辦），構(gòu)建與政府相關(guān)職能部門的“傘形”協(xié)作模式，采用訪談、座談形式組織相關(guān)部門參與。對(duì)于企業(yè)利益群體，主要通過(guò)企業(yè)利益聯(lián)盟即海南省塑料行業(yè)協(xié)會(huì)，建立與塑料行業(yè)企業(yè)及上下游相關(guān)行業(yè)企業(yè)和商戶的“傘形”模式，采用問卷調(diào)查、訪談等形式，形成與相關(guān)方通暢高效的溝通交流渠道，獲取相關(guān)信息和數(shù)據(jù)。對(duì)于公眾利益群體，主要采用社會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)抽樣方法，利用問卷調(diào)查引導(dǎo)公眾在輕松的環(huán)境下表達(dá)利益訴求，獲取公眾對(duì)政策的認(rèn)知、訴求等信息。發(fā)放公眾問卷2 268 份，剔除196 份無(wú)效問卷后回收有效問卷2 072 份。其中，參與調(diào)查問卷的常住居民、候鳥族、省外游客分別有1 587、226、259 人，占總參與調(diào)查人數(shù)的76.6%、10.9%、12.5%。

2.3 利益相關(guān)方分析及結(jié)果

考慮海南省禁塑政策類型，將利益相關(guān)方分析與經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響分析有機(jī)結(jié)合，采用基于利益相關(guān)方的成本收益分析框架，同步開展利益相關(guān)方分析。從禁塑政策核心利益相關(guān)方入手，分別分析政府、企業(yè)、公眾群體各自在政策執(zhí)行中分擔(dān)的成本和獲得的收益。

2.3.1 政府主體

政府主體的利益偏好在于社會(huì)的總體發(fā)展績(jī)效，最根本的利益追求是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從追求利益或獲得收益看，禁塑政策帶動(dòng)全生物降解塑料新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，相較于傳統(tǒng)低端塑料行業(yè)，能夠產(chǎn)生更可觀的經(jīng)濟(jì)效益，給地方政府帶來(lái)財(cái)政收入。作為全國(guó)乃至全球新技術(shù)，全生物降解塑料研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化有望成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。另外，禁塑政策旨在降低一次性不可降解塑料進(jìn)入自然環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，作為一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)政策，對(duì)于建設(shè)海南國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、提升海南形象都是有益的。因此，政府對(duì)于推動(dòng)禁塑政策執(zhí)行是積極的，并且政府憑借法律賦予的權(quán)力對(duì)于資源的控制能力，能夠?qū)φ邎?zhí)行產(chǎn)生強(qiáng)大的推動(dòng)力。但是，從承擔(dān)成本或利益損失看，禁塑政策執(zhí)行需要多個(gè)政府部門在生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、儲(chǔ)存、使用等多個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法，需要支付包括監(jiān)管費(fèi)用、協(xié)調(diào)費(fèi)用等在內(nèi)的龐大的行政成本，加大了政府的支出負(fù)擔(dān)。

2.3.2 企業(yè)和商戶主體

企業(yè)和商戶主體的利益追求在于謀求商業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化，其行為策略嚴(yán)格遵循成本—收益原則。當(dāng)然，禁塑政策執(zhí)行對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上下游行業(yè)企業(yè)和商戶的影響不同，需要加以區(qū)分：1）對(duì)于塑料制品生產(chǎn)制造企業(yè)，執(zhí)行政策除了增加建設(shè)新生產(chǎn)線的投資成本，最主要的成本變化還在于運(yùn)營(yíng)階段原材料成本的劇增。據(jù)調(diào)查，全生物降解塑料原材料〔如聚乳酸（PLA）、聚對(duì)苯二甲酸-己二酸丁二醇酯（PBAT）〕成本是傳統(tǒng)不可降解塑料〔如聚乙烯（PE）〕的2～3 倍。由于海南省內(nèi)目前沒有全生物降解塑料原材料生產(chǎn)企業(yè)，需要從省外購(gòu)買，在市場(chǎng)波動(dòng)和資本炒作下原材料成本還可能暴漲，因此，企業(yè)需要把出廠價(jià)格定在一個(gè)較高的水平才能維持盈利。2）對(duì)于下游以塑料制品作為包裝物的制造、物流、交通、醫(yī)療等企業(yè)，政策執(zhí)行后替代品價(jià)格上漲導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本上升，增加的成本將會(huì)分?jǐn)偟缴唐泛头?wù)價(jià)格中傳遞給消費(fèi)者；對(duì)于把塑料制品作為一種商品有價(jià)出售的超市、商場(chǎng)等商戶，增加的成本由消費(fèi)者承擔(dān)，商家甚至還能獲得額外盈利；而對(duì)于農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、流動(dòng)商販等商戶，激烈競(jìng)爭(zhēng)下為了留住客源往往免費(fèi)提供塑料袋，增加的成本由商戶自行承擔(dān)，對(duì)普通商販來(lái)說(shuō)利益損失很大（按傳統(tǒng)塑料袋0.07 元/個(gè)，全生物降解塑料袋0.3 元/個(gè)的進(jìn)貨價(jià)格，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)1 個(gè)商販1 天使用100 個(gè)塑料袋計(jì)算，執(zhí)行政策后每月成本將從210 元增至900 元），這也正是禁塑政策難以在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)有效推行的主要原因。

考慮企業(yè)主體為了追求利益最大化，可能采取違規(guī)行為如生產(chǎn)銷售非降解塑料或偽劣制品而大量獲益，這種情況下企業(yè)和政府間的利益沖突可能導(dǎo)致禁塑政策執(zhí)行失敗，有必要分析企業(yè)主體和政府主體行為策略的博弈關(guān)系，計(jì)算公式如下：

式中：P1為企業(yè)選擇生產(chǎn)銷售合格全生物降解塑料制品的概率；R為用于禁塑監(jiān)管執(zhí)法的行政支出；D為由于企業(yè)違規(guī)導(dǎo)致禁塑失敗將要承擔(dān)的損失；K為企業(yè)違規(guī)被政府監(jiān)管執(zhí)法部門查獲需要繳納的罰款；P2為政府進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法的概率；C為守規(guī)生產(chǎn)銷售合格全生物降解塑料制品增加的成本。

建立博弈模型（表1）進(jìn)行分析，則博弈的混合納什均衡解：企業(yè)和政府的混合策略分別為是不完全信息混合策略的納什均衡。由此可以得到推論：政府對(duì)企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)銷售非降解塑料或偽劣制品的懲罰力度越大，企業(yè)守規(guī)的概率就越高；企業(yè)守規(guī)生產(chǎn)銷售合格全生物降解塑料制品的成本增加越大，政府的監(jiān)管執(zhí)法力度就越大。

表1 企業(yè)與政府的博弈模型Table 1 Game model between enterprise and government

2.3.3 公眾主體

公眾主體的利益偏好主要在于個(gè)人健康、環(huán)境效益等。隨著習(xí)近平生態(tài)文明思想和環(huán)境保護(hù)觀念深入人心，公眾認(rèn)識(shí)到塑料污染對(duì)生態(tài)環(huán)境和人體健康的危害，參與環(huán)境保護(hù)的意愿愈加強(qiáng)烈。根據(jù)公眾問卷調(diào)查，海南省內(nèi)絕大多數(shù)公眾支持用全生物降解塑料替代一次性不可降解塑料制品（常住居民、候鳥族、外來(lái)游客的支持率分別為96%、92%、91%），而支持的原因主要是認(rèn)為前者能夠帶來(lái)顯著的環(huán)境效益。從承擔(dān)成本或利益損失方面來(lái)看，禁塑政策執(zhí)行給公眾帶來(lái)支付產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的上升，以及使用便利性的損失。塑料袋、塑料餐具作為一種廉價(jià)消費(fèi)品，價(jià)格變動(dòng)不大時(shí)公眾對(duì)其敏感度較低。根據(jù)調(diào)查問卷，有63%的常住居民、52%的候鳥族和外來(lái)游客愿意支付不超過(guò)0.5 元/個(gè)的費(fèi)用購(gòu)買全生物降解塑料袋；而當(dāng)售價(jià)達(dá)到0.5～1.0 元/個(gè)時(shí)，支付意愿分別降至23%、24%和27%；當(dāng)售價(jià)超過(guò)1.0 元/個(gè)時(shí)，支付意愿則更低。公眾尤其是價(jià)格敏感型消費(fèi)者，可能會(huì)采取改變生活消費(fèi)習(xí)慣的行為策略來(lái)應(yīng)對(duì)價(jià)格提升，根據(jù)調(diào)查問卷，當(dāng)前公眾對(duì)自行攜帶減費(fèi)和重復(fù)使用方案的接受程度都比較高，分別達(dá)到89%和77%，說(shuō)明禁塑政策執(zhí)行對(duì)于公眾自行攜帶或重復(fù)利用、培養(yǎng)綠色生活消費(fèi)習(xí)慣可能具有積極的促進(jìn)作用。當(dāng)然，個(gè)體消費(fèi)者作為理性經(jīng)濟(jì)人追求的是效用最大化，有研究表明，消費(fèi)者在經(jīng)過(guò)初始適應(yīng)期后偏好可能發(fā)生改變，逆向選擇購(gòu)買更加便利的塑料袋，因?yàn)楸憷膿p失往往需要支付更大的成本[25]。

2.4 利益相關(guān)方協(xié)同對(duì)策

要保證政策順利實(shí)施、實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益最大化，須讓核心利益相關(guān)方滿意度較高。基于海南省禁塑政策利益相關(guān)方分析，從利益共榮、成本分?jǐn)偂⒗婕s束和利益補(bǔ)償方面提出促成利益相關(guān)方協(xié)同的優(yōu)化對(duì)策。

（1）利益共榮

用全生物降解塑料替代一次性不可降解塑料制品能夠產(chǎn)生顯著的環(huán)境效益，是所有利益主體的共同利益，確保這一共同利益實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是政策優(yōu)化的核心。但目前學(xué)術(shù)界對(duì)全生物降解塑料替代品的環(huán)境友好性還有比較大的爭(zhēng)議，主要是現(xiàn)有技術(shù)下可降解塑料品廢棄后進(jìn)入自然環(huán)境中并不能快速降解。因此，優(yōu)化的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和國(guó)際合作，加快實(shí)現(xiàn)真正自然環(huán)境可降解的全生物降解塑料替代。在此之前，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有可降解塑料應(yīng)用的規(guī)范、處置和保障措施的建設(shè)等，確保替代的環(huán)境效益最大化。

（2）成本分?jǐn)?/p>

針對(duì)政府主體“自上而下”監(jiān)管需要承擔(dān)的行政成本過(guò)高，政策可以建立“自下而上”的監(jiān)管機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)基層社區(qū)力量，強(qiáng)化落實(shí)其監(jiān)督責(zé)任，降低政府主體的行政成本。針對(duì)企業(yè)和公眾主體支付的守法成本，減少成本的重點(diǎn)是降低全生物降解塑料制品的制造成本，關(guān)鍵是通過(guò)構(gòu)建省內(nèi)完整的產(chǎn)業(yè)鏈、采取集中采購(gòu)等措施大幅降低并穩(wěn)定原材料成本。

（3）利益約束

針對(duì)企業(yè)主體和政府博弈的行為策略，需要進(jìn)行合理的約束和規(guī)范，重點(diǎn)是通過(guò)提高對(duì)企業(yè)違規(guī)行為的懲罰力度，及時(shí)有效地抑制、懲處和糾正企業(yè)主體的違規(guī)行為，杜絕個(gè)別違規(guī)主體行使機(jī)會(huì)主義，侵害其他守規(guī)主體的利益。

（4）利益補(bǔ)償

針對(duì)利益受損較大的利益主體，需要進(jìn)行利益補(bǔ)償。農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)商戶是禁塑政策實(shí)施利益損失較大的主體，且其行為又會(huì)在很大程度上影響政策成敗，故而需要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式進(jìn)行利益補(bǔ)償，補(bǔ)貼的形式最好是“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，補(bǔ)貼對(duì)象重點(diǎn)是守規(guī)攤販，確保補(bǔ)貼資金能夠到達(dá)守規(guī)攤販?zhǔn)种小?/p>

3 結(jié)論

（1）利益相關(guān)方參與是科學(xué)民主決策的必要條件，也是從決策源頭凝聚社會(huì)共識(shí)和防范重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。我國(guó)在推行政策環(huán)評(píng)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分重視利益相關(guān)方參與，將其作為政策環(huán)評(píng)的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容加以推進(jìn)，加快建立規(guī)范的利益相關(guān)方參與機(jī)制，形成利益相關(guān)方參與的制度保障。

（2）利益相關(guān)方分析需要政策環(huán)評(píng)突破傳統(tǒng)環(huán)評(píng)對(duì)自然學(xué)科理論方法的依賴，充分借鑒和應(yīng)用社會(huì)學(xué)、管理學(xué)相關(guān)學(xué)科理論和研究成果，發(fā)展形成適用于政策環(huán)評(píng)的技術(shù)方法。筆者在《技術(shù)指南》梳理利益相關(guān)方基礎(chǔ)上，構(gòu)建了政策環(huán)評(píng)中進(jìn)行利益相關(guān)方識(shí)別、組織利益相關(guān)方參與、開展利益相關(guān)方分析和促成利益相關(guān)方協(xié)同的方法框架，以期為相關(guān)技術(shù)方法完善和實(shí)踐提供參考。

（3）以海南省禁塑政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)為案例的研究表明，利益相關(guān)方分析不僅在識(shí)別政策關(guān)鍵利益群體、厘清利益訴求和政策關(guān)聯(lián)，以及平衡利益關(guān)系等方面能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，而且可以和政策影響分析、優(yōu)化對(duì)策建議等內(nèi)容緊密結(jié)合。如案例中開展基于利益相關(guān)方的成本收益分析，根據(jù)各方的成本和利益盈損，從利益共榮、成本分?jǐn)偂⒗婕s束和利益補(bǔ)償?shù)确矫嫣岢稣邇?yōu)化的對(duì)策建議，使政策能夠以各方可接受的成本獲得最大的環(huán)境公共利益。