產業園區外存量工業用地環境準入管控研究
——以上海市為例

劉思佳

上海市環境科學研究院

改革開放以來，我國工業經濟高速發展，逐步從“高投入、高消耗、高污染、低效率”的粗放型發展模式轉為探索以高質量、綠色發展為導向的可持續發展模式，因粗放型發展模式導致的工業用地占城市建設用地的比例過高、環境污染嚴重、資源約束趨緊以及生態系統退化等問題日漸引起黨和國家的重視[1]。經過30 多年的發展，通過集中配置基礎設施及政府相關的優惠政策，產業園區吸引越來越多工業企業及相關配套產業落地，產業園區內的工業用地形成空間上的集聚[2]。然而工業園區外仍分布著大量的存量工業用地，主要呈現零散分布，且占地面積較小（一般為1.5～2.0 hm2）[3]。

近年來，我國環境管理模式逐步從“先污染后治理、邊污染邊治理”轉變為“預防為主、防治結合”，環境準入作為一項從源頭上預防環境污染和生態破壞的管理手段得到不斷強化[4-5]。2017 年生態環境部啟動的“三線一單”工作將“環境準入”提升到宏觀決策的最前端[6]，在劃定管控單元并編制差異化生態環境準入清單的基礎上，有效指導規劃環評和項目環評對環境準入的落地應用[7-9]。基于“三線一單”的環境準入相關研究在國內受到重視，許多學者在環境準入方面進行了探索，如張目[10]從環境準入底線、目的、內容、落實途徑和效力評估方面分析了重慶的環境準入制度；鄔娜等[11]從負面清單的內涵解析及編制原則入手，構建了包括產業環境合理性分析、基于資源環境承載力的重點管控產業篩選、產業準入環境管控要求在內的負面清單編制技術路線和總體架構；張翼飛等[12]在梳理總結現有發布和編制的環境準入清單的基礎上，基于“三線一單”對提升環境準入清單的有效性提出建議。江洪龍等[13]提出適用于產業園區的環境準入清單編制原則、程序和內容。然而現有研究多從宏觀政策角度、具體行業角度、產業園區角度分析準入管理問題，對于產業園區外工業地塊的環境準入管理缺少深入分析。由于產業園區外存量工業用地的歷史成因復雜、空間分布零散、缺乏后續規劃支撐，政府單方面推進這些地塊的功能轉型困難重重，導致轉型過渡期漫長[3]。產業園區外存量工業用地在較長的轉型過渡期內既有經濟發展的需求，又有環境質量底線的約束，在缺少明確的環境準入要求背景下，難以獲得經濟與環保的平衡[14]。

上海市土地面積占全國總面積的0.06%，卻承載了全國3%左右的工業生產總值[15-16]。作為全國重要的老工業基地和新興的全球科技創新中心，上海既面臨人口持續快速增長和土地資源供應瓶頸的壓力，也在構建戰略性新興產業為引領、改造提升傳統優勢產業為基礎的新興產業體系，亟待通過加快存量工業用地的再開發，為新一輪的發展提供空間支持[1,17]。2008 年起，上海市開展“兩規合一”工作，全市新增工業項目向產業園區集中，產業園區外的存量工業用地以伴隨規劃實施轉型和復墾為主，維持現狀為輔[18]。“十二五”和“十三五”期間，上海市發布了一系列政策深化推進產業園區外存量工業用地關停、復墾、轉移、轉型、穩定、改造，但截至2017 年底，10 年間僅17.3%的產業園區外的存量工業用地完成轉型、復墾。在較長的新舊規劃銜接期內，為達到上海2035 年總體規劃及產業高質量發展的目標，研究通過定量揭示產業發展與環境保護現狀特點，探索在新產業布局及發展形勢下的產業園區外存量工業用地環境準入分類管控模式，以期為決策參考提供支撐。

1 研究方法

1.1 研究區概況

研究范圍為上海市，區域面積6 340 km2，包括中心城7 區（黃浦、靜安、虹口、徐匯、長寧、普陀、楊浦）及寶山、嘉定、閔行、松江、青浦、金山、奉賢、浦東、崇明。

1.1.1 產業發展現狀

產業園區外存量工業用地內企業數量多、布局散、規模小（圖1）。截至2017 年底，上海市產業園區外存量工業用地面積約32 5 km2，占全市工業用地總面積的45%，共涉及約1.9 萬家工業企業，占全市工業企業總數的51.5%，與產業園區內工業用地相比，單位面積工業用地分布的企業數量更多。產業園區外存量工業用地企業布局零散，整體呈現出中心城區企業數量少、郊區企業數量多的分布特征，中心城區7 個區內分布的企業僅占全市總數的3.6%。根據第二次全國污染源普查的企業規模分類[19]，統計發現大、中、小型企業更多地集聚在產業園區內，而產業園區外存量工業用地分布的多以微型企業為主（圖2）。產業園區外存量工業用地的工業產值和土地產出遠低于產業園區內工業用地。2017 年，產業園區外存量工業用地的工業總產值為6 476.7 億元，平均土地產出率為24.8 億元/km2，分別占產業園區內企業的26%和45%，二者差距明顯。

圖1 上海市產業園區外存量工業用地企業分布Fig.1 Enterprises distribution on stock industrial land outside industrial parks in Shanghai

圖2 產業園區內、外存量工業用地企業規模占比Fig.2 Proportion of enterprises on stock industrial land outside industrial parks at various scale levels

產業園區外存量工業用地的主導產業以傳統制造業為主。對產業園區內、外工業用地的產業按數量、行業平均產值占比進行分類分析（圖3），產業園區外存量工業用地分布的主導產業為金屬制品業、通用設備制造業、橡膠和塑料制品業等傳統制造業，相比之下，產業園區內化工、汽車制造、電子信息行業等全市支柱型產業的集聚度更高。

圖3 產業園區外、內主導產業的數量及產值占比對比Fig.3 Comparison of frequency and output value in leading industries outside and inside the industrial parks

1.1.2 環境管理現狀

選取產業園區外存量工業用地分布多、區位環境敏感性高的松江區、閔行區進行實地調研，梳理環境基礎設施及環境管理現狀。

產業園區外存量工業用地環境基礎設施配套相對滯后。上海市近年已全面取消分散燃煤，同時整體推進環保基礎設施建設，本市環保基礎設施建設情況整體得到改善。但產業園區外部分地塊因不在規劃建設區內，周邊區域市政條件相對較差，環境基礎設施建設相對滯后，尚有6.3%的企業工業廢水未納管；大量企業未接通天然氣管道，生產運營以使用罐裝液化氣、輕柴油等燃料為主，在未采取氮氧化物治理措施的情況下，難以滿足DB 31/387—2018《鍋爐大氣污染物排放標準》的排放限值要求。

產業園區外存量工業用地環境管理能力薄弱，地塊內企業環保措施不完善。產業園區外存量工業用地大部分依托所在街鎮的環保辦及開發公司開展環境管理工作，總體上人員配置不足，環境管理力量薄弱，未建立環保數據庫、未開展特征因子的跟蹤監測。地塊內以小微企業為主，部分企業的環保意識仍有待提高，環保手續在規范性、有效性方面仍有較大欠缺，各項環保措施實施的不規范情況普遍。

1.2 數據來源

基礎數據包括上海市“三線一單”環境管控單元底圖、各產業園區四至邊界、第一次和第二次全國污染源普查上海市數據（簡稱一污普、二污普）、土壤污染重點監管單位及相關企業空間坐標、典型區（松江、閔行、金山）產業園區外存量工業用地的環境準入清單和各區域環評報告。同時，還通過走訪產業、規劃、環保管理部門獲得數據材料。

1.3 研究方法

1.3.1 區域現狀分析

基于全市產業園區四至邊界及二污普的企業數據，構建產業園區外工業用地矢量數據庫，定量分析產業發展和環境管理情況：統計產業園區內、外存量工業用地的企業數量、規模、產業數量、工業產值和平均土地產出率，梳理產業發展現狀；統計工業廢水納管率，梳理環境基礎設施配套情況及環境管理現狀。

1.3.2 空間疊圖分析

基于“三線一單”環境管控單元底圖，將產業園區外工業企業與優先保護單元、重點管控單元中的受體敏感區和五大新城的空間信息進行空間疊圖分析，識別空間布局特點和存在問題。對比2007 年一污普和2017 年二污普中產業園區外化工企業的數量和分布，評估化工企業布局調整的成效。

1.3.3 承載力評估

基于產業園區外工業用地矢量數據庫，定量分析產業園區外工業用地的資源利用效率和廢水、廢氣、固廢污染物排放貢獻率，評估資源環境承載能力；基于土壤污染重點監管單位基礎數據庫，統計產業園區外工業用地的土壤風險企業分布比例。

1.3.4 政策評估

梳理國家、區域及上海市相關政策要求，結合對典型區的試點調研，識別環境準入面臨的主要挑戰。研究技術路線如圖4 所示。

圖4 研究技術路線Fig.4 Research technical roadmap of the study

2 產業園區外存量工業用地基于“三線一單”的評估分析

2.1 空間布局約束

（1）優先管控單元中涉及產業園區外存量工業用地

全市有2.5%的工業企業分布在優先管控單元中。從產業類別來看，優先管控單元中分布的以金屬制品業（占比19%）、通用設備制造業（占比13%）、紡織服裝、服飾業（占比11%）、紡織業（占比10%）、橡膠和塑料制品業（10%）等傳統制造業為主（圖5）。從具體分布來看，生態保護紅線內無存量工業用地；飲用水水源地一級保護區內無存量工業用地，二級保護區和準水源保護區內分布有存量工業用地；大氣環境功能一類區內涉及部分存量工業用地。位于優先管控單元中的傳統制造業企業，其相關生產經營活動均應滿足相應法律法規及“三線一單”要求。

圖5 優先管控單元中產業園區外存量工業用地及產業分布Fig.5 Distribution of s tock industrial land and industries outside industrial park s in priority control units

（2）大氣受體敏感區分布大量產業園區存量工業用地

在“三線一單”發布后，上海市大力推進嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五大新城的建設。本次研究在原“三線一單”成果基礎上將五大新城的環境敏感區域納入受體敏感區并進行疊圖分析（圖6）。結果顯示，全市有10.4%工業企業分布在受體敏感區內。從產業類別來看，受體敏感區內分布的產業以金屬制品業（占比15%）、通用設備制造業（占比14%）、印刷和記錄媒介復制業（占比8%）、專用設備制造業（占比8%）為主的傳統制造業。從具體分布來看，67.6%的產業園區外存量工業企業位于中心城和主城區，32.4%位于五大新城。

圖6 受體敏感區中產業園區外存量工業用地及產業分布Fig.6 Distribution of stock industrial land and industries outside industrial parks in sensitive areas

（3）推進產業園區外化工企業布局調整的成效顯著

上海市“三線一單”中提出“加快推進工業區外化工企業的調整”“禁止在長江干支流1 km 范圍內新建、擴建化工園區和化工項目”“現有化工企業依法逐步淘汰搬遷”等布局調整要求。2017 年產業園區外化工企業數量較2007 年減少61%，其中沿江1 km 范圍的現狀產業園區外化工企業數量減幅達66%，近10 年上海市推進產業園區外化工企業的布局調整成效顯著，但產業園區外存量工業用地仍存在少量化工企業，“三線一單”提出的工業區外化工企業的布局調整要求仍需在區域內細化分解實施。

2.2 資源環境承載

（1）資源利用效率有待進一步提高

所謂多元化參與：除了我們自己的黨支部、黨員等，吸收街道、社區、居委會、派出所等多家單位參與服務管理，作為我們的輔助平臺，協助我們做工作。我們的離退休老同志既是站里的服務對象，同時又是社區居民，近年來，我們離退中心與社區一起開展活動，這些活動既豐富了老同志們的文化娛樂生活，又促進社區的和諧發展，多元化參與，使得我們的服務管理增加了廣度和深度，老同志們受益，社會更加和諧發展。

產業園區外存量工業用地的主導行業均為傳統制造業，其中紡織服裝服飾業、皮革、毛羽及其制品和鞋業等行業的平均能耗、水耗超出全市平均水平的現象突出。地塊內企業重復用水意識普遍薄弱，大多未采取有效的節水措施。

（2）環境污染排放不容忽視

產業園區外存量工業用地企業廢水、廢氣、固體廢物排放貢獻均不足全市排放量的1/2，說明重污染企業向產業園區集中的環境成效已初步呈現，但個別因子如廢水、廢氣重金屬污染物排放量占全市固定污染源排放量的30%左右，污染排放仍不容忽視（圖7）。

圖7 產業園區外存量工業用地中廢水、廢氣排放貢獻率Fig.7 Contribution rate of waste water and waste gas emission from stock industrial land outside industrial parks

2.3 環境風險防控

2018 年上海市確定土壤污染重點監管單位共398 家，大多數為年產生危險廢物100 t 以上企事業單位，其中29%位于產業園區外存量工業用地。由于產業園區外存量工業用地沒有統一的管理主體，區域土壤、地下水環境風險防控措施難以保障，區域環境防范能力仍待進一步提升。

3 產業園區外存量工業用地面臨的主要要求及挑戰

3.1 長江經濟帶區域生態環境分區管控要求日臻提高

為貫徹習近平總書記提出的長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”的要求，國家陸續發布實施《長江經濟帶發展規劃綱要》《長江經濟帶生態環境保護規劃》《中華人民共和國長江保護法》等法律法規、規劃和政策文件，明確提出嚴格治理工業污染的要求；生態環境部于2017 年啟動長江經濟帶戰略環境評價，沿江11 個省、直轄市通過編制“三線一單”，構建落地的分區環境管控體系。上海位于長江流域的下游，是長江三角洲城市群的核心城市，于2020年7 月1 日實施“三線一單”生態環境分區管控要求，產業園區外存量工業用地大多位于一般管控單元內，需執行相應環境管控要求，區域生態環境分區管控的頂層設計日臻完善，整體對產業園區外存量工業用地也提出更高的環保要求。

3.2 新舊規劃過渡帶來的挑戰

根據上海市總體規劃，到2035 年全市規劃工業用地總規模縮減至357 km2。其中產業園區外存量工業用地規模將從現狀的325 km2縮減至約67 km2，減幅達79%以上，具體保留地塊有待在鎮總體規劃、單元規劃以及控制性詳細規劃中予以明確。按照國土空間規劃體系引導，部分現狀產業園區內工業用地將調出產業園區成為新的產業園區外存量工業用地，而原產業園區外存量工業用地規模將大幅削減。考慮到新舊規劃銜接的長期性和階段性，產業園區外存量工業用地在相當長的一段過渡期內，仍將繼續作為工業用地承載產業發展。為指導產業園區外存量工業用地過渡期的產業發展及環境保護，上海市先后發布了若干文件，明確產業園區外存量工業用地中項目技術改造的實施路徑，對推動相關地塊產業結構調整及優化具有積極意義，但該清單是立足宏觀層面從產業、資源、環境等多個角度提出的綜合性清單，環境方面的準入要求較為寬泛，無法成為環境準入管控的具體抓手[21-22]。

在新舊產業用地布局規劃銜接過渡期，現狀產業園區外存量工業用地面臨的情形和挑戰分為3 類：1）部分原產業園區外存量工業用地逐步調入規劃產業區塊內，目前尚未開展規劃環評，缺少環保指引及生態環境準入管控；2）部分經規劃認定為不保留工業用途的地塊，將伴隨規劃實施轉型、復墾；3）部分地塊處于相關規劃認定為保留工業用地的過程中，因各區縣、部門的認定工作推進進度不一，現有的環境準入管控要求難以匹配最新規劃情況。產業園區外存量工業用地本身環境管理薄弱、存在較多環境問題，在規劃銜接過渡期如何從環保角度對規劃導向不明的地塊實施分類精準的環境管控，保障守牢“三線”是細化“一單”的重點和難點。

3.3 區域差異化需求帶來的挑戰

由于大部分產業園區外存量工業用地有一定產業轉型發展需求，但空間上分布零散，本身因為缺乏規劃依據無法通過規劃環評制定差異化準入要求，市級層面的“三線一單”分區管控要求和產業園區外存量工業用地項目技術改造環境準入要求總體宏觀，在實際操作中難以直接落地應用。

近年，部分區縣因轄區內的產業園區外存量工業用地數目多、區位環境敏感性高，因此結合自身發展及管理需求在轄區內試點開展了產業園區外存量工業用地環境準入清單及區域環評編制工作。通過對松江、金山、閔行3 個典型區縣開展現場調研，梳理環境準入細化要求和轄區內的區域環評報告，發現各典型區環境準入管控路徑不一、具體管控要求制定方向不一。雖然3 個典型區都通過差異化的環境準入要求總體提高了轄區內產業園區外工業項目“一事一議”的環評審批效率（表1），但因全市層面尚未針對產業園區外存量工業用地編制環境準入要求及區域環評搭建頂層設計，在操作應用中各典型區缺乏上位支撐、難以實現跨區聯動。因此結合區域產業、環境現狀和制約因素，銜接管理類部門的實際管理和應用需求，從全市層面搭建頂層設計、因地制宜制定差異化準入要求，保障“三線”不突破，提升區域生態環境質量是一項重要需求也是挑戰。

表1 松江、金山、閔行區環境準入及區域環評試點情況歸納Table 1 Summary of environmental access and regional EIA in Songjiang,Jinshan and Minhang Districts

4 產業園區外存量工業用地環境準入分類管控建議

上海的工業用地轉型、再開發需求很大，存在的問題和面臨的挑戰也在國內大城市中具有典型性。在較長的轉型過渡期內，產業園區外存量工業用地既承擔重要的經濟發展功能，又緊受“三線”的剛性約束，為此，要著力推動這些地塊的綠色轉型發展，提出強化產業園區外存量工業用地的環境準入分類管控的建議如下。

4.1 梳理近中期規劃，強化現狀的動態排摸

建議生態環境管理部門、產業及規劃部門充分發揮協調機制，開展產業園區外存量工業用地現狀及規劃排摸，全面掌握產業園區外存量工業用地的產業發展現狀、近中期土地利用規劃及環境管理現狀，為制定分類管理及準入要求提供依據。排摸重點包括：1）現狀評估。根據規劃、產業、生態環境部門的基礎數據，結合現場踏勘厘清產業園區外存量工業用地的產業結構、產值規模、單位土地產出效率、資源利用效率、污染物排放及治理水平、環境基礎設施建設情況、環境管理現狀及環境敏感性。2）規劃梳理。對照各區國土空間規劃、各鎮的總體規劃及各地塊的近中期規劃意向，分析產業園區外存量工業用地空間布局合理性，識別現狀用地性質與規劃用地性質明顯沖突、近期納入規劃調整、產業結構調整或復墾計劃等情形，為后續分類管理提供依據。

4.2 明確不同規劃導向地塊的環境準入分類管控方向

基于產業園區外存量工業用地現狀及規劃梳理情況，根據各地塊在環境敏感性、近期規劃發展意向、資源環境效率等方面的差異，建議實施環境準入分類管控。

（1）經規劃認定調整為規劃工業用地的，參照產業園區實施管理

根據產業用地布局規劃調整情況，原產業園區外存量工業用地部分在上海市“2035 總體規劃”中調整為規劃工業用地，相關管理主體可參照產業園區實施環境管理，補充開展規劃環評，明確環境準入要求，地塊內建設項目需符合規劃環評提出的環境準入要求。

（2）現狀問題突出的產業園區外存量工業用地，優先轉型或復墾

對于空間布局存在明顯沖突、產業結構、產出、環境安全等方面問題突出的產業園區外存量工業用地，建議加快轉型或復墾。主要包括以下情形：1）與優先管控單元中飲用水水源保護區（一級、二級）存在沖突的；2）與近中期規劃實施方案存在沖突的；3）屬于城市重點建設區域、公共綠地范圍、土地儲備計劃和減量復墾計劃覆蓋區域的；4）位于重大戰略規劃覆蓋區域范圍的；5）屬于國家《產業結構調整指導目錄》及《上海市產業結構調整負面清單》“限制類”“淘汰類”項目；6）土地產業率、土地稅收產出率等指標低于本市或所在區標準值的；7）近3 年存在重大違法記錄以及嚴重失信記錄；8）環境影響大，不符合環保法律法規要求，信訪投訴集中，受到環境行政處罰且造成一定后果的；9）存在安全生產隱患，近3 年內發生安全生產事故，或不滿足職業衛生要求，情節嚴重的。

（3）近中期保留的產業園區外存量工業用地，開展區域環評強化環境準入

對于不屬于優先轉型、復墾，近中期仍將保留的產業園區外存量工業用地，建議各區在全市要求的基礎上，結合本區產業園區外存量工業用地產業發展現狀、環境特征及實際管理需求，通過開展區域環評，強化、細化過渡期環境準入要求，為產業園區外存量工業用地的項目環評審批提供決策依據，提高項目環評審批效率，優化營商環境，促進產業高質量發展。已開展區域環評的產業園區外存量工業用地，可試行規劃環評與項目環評聯動政策，對于區域環評要求落實好的地塊，可以納入聯動，進一步優化營商環境。

4.3 規范區域環評編制，強化基于環境保護現狀的環境準入

針對近中期保留的產業園區外存量工業用地區域環評，建議參照《規劃環境影響評價技術導則總綱》《規劃環境影響跟蹤評價技術指南》《上海市產業園區規劃環評空間布局管控要求編制技術指南（試行）》等相關規范的編制要求，按照解決突出環境問題、嚴守資源環境底線、強化空間布局約束及環境準入、解決環境管理需求、適度簡化的原則規范區域環評的編制。

（1）強化回顧評價，切實解決問題

鑒于大部分產業園區外存量工業用地開發程度已較高，開發空間有限，未來主要著力點集中在產業結構轉型，因此應重點加強“回顧評價”專題。通過實地踏勘、環境監測、數據統計、疊圖分析等手段，分析園區現狀產業結構、空間布局方面存在的問題，全面梳理現有企業環保治理措施及存在的問題，識別園區在環境基礎設施建設及環境管理等方面的不足，提出現有企業整改或轉型清單、空間布局優化要求及環境基礎設施、環境管理提升要求。

（2）簡化規劃影響分析，注重協調分析

鑒于產業園區外存量工業用地未來產業發展趨勢總體以轉型、復墾為主，從環境影響來看主要呈現減排趨勢。因此，對于規劃影響分析可適當簡化，重點分析地塊與周邊區域近中期和遠期規劃的協調性。

（3）落實上海市“三線一單”要求，強化環境準入

基于上海市“三線一單”對產業園區外存量工業用地所在區域的環境準入及管控要求，結合地塊環境特征、主導產業特點、污染物排放及減排潛力等，以改善環境質量為目標，明確地塊的環境質量底線及資源利用上線。從空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源利用效率方面制定適用于地塊的差別化“生態環境準入清單”。

5 結語及建議

（1）上海市產業園區外存量工業用地占地大、布局散，地塊內企業數量多但規模小，地塊內總體環境管理能力薄弱。產業園區外存量工業用地在優先管控單元、大氣受體敏感區中均有分布，環境污染排放不容忽視，資源利用效率和環境風險防范能力有待進一步提升。

（2）基于國家、區域及上海市相關政策要求，現狀產業園區外存量工業用地亟待加強分類管控、制定差異化準入要求，提出以下建議：生態環境及產業、規劃相關部門充分發揮協調機制，對產業園區外存量工業用地現狀及規劃實施動態排摸；基于現狀及規劃排摸情況，結合各地塊環境敏感性、規劃發展意向、資源環境效率等因素，對不同規劃導向的地塊實施差異化分類管控；針對近中期保留的產業園區外存量工業用地，通過開展區域環評強化基于環境保護現狀的環境準入。