鐵路工程EPC項目投資管理問題分析與對策研究

林必強(qiáng)

(中鐵第五勘察設(shè)計院集團(tuán)有限公司 北京 102600)

1 引言

EPC工程總承包俗稱“交鑰匙工程”，逐漸被業(yè)界認(rèn)可和受各方青睞，呈現(xiàn)迅猛發(fā)展的態(tài)勢[1]。鐵路建設(shè)隨著體制改革不斷深入推進(jìn)，積極探索EPC工程總承包模式。原鐵路總公司于2016年7月印發(fā)了《中國鐵路總公司關(guān)于開展鐵路建設(shè)項目工程總承包試點工作的通知》(鐵總建設(shè)[2016]169號)，選取鹽城至南通鐵路作為鐵路EPC工程總承包模式試點項目[2]，杭紹臺高鐵、汕汕高鐵、昌景黃高鐵等項目先后也采用EPC工程總承包模式，該模式隨之在鐵路建設(shè)行業(yè)中加速推進(jìn)。

鐵路建設(shè)采用EPC工程總承包模式起步相對較晚，當(dāng)前在建設(shè)過程中大部分的管理辦法仍沿襲傳統(tǒng)施工總承包模式，勢必存在與實際情況不相符現(xiàn)象。本文結(jié)合鹽通鐵路清概實踐工作，探討項目投資管理中存在的問題，并提出建議和對策，以期為今后EPC總承包模式在鐵路行業(yè)大力推廣提供參考和借鑒。

2 EPC工程總承包項目投資管理存在的主要問題

鹽通鐵路作為試點項目，現(xiàn)已提前開通運營，整體投資控制效果較好，但各參建方對本項目正在清理概算中一些問題存在爭議，結(jié)合鹽通鐵路清概實踐工作，反思全過程造價管理中存在的主要問題，對其具體表現(xiàn)本文作全面分析。

2.1 征拆增加費用調(diào)整難度大

經(jīng)清理，征地拆遷費用比初設(shè)概算同范圍增加費用較多。根據(jù)合同約定，納入招標(biāo)范圍的工程主要為:“小三改”工程、三電及管線遷改[3]、臨時用地等，其中前兩項增加費用翻番，主要原因為標(biāo)準(zhǔn)變化、地方要求、設(shè)計階段調(diào)差等。以現(xiàn)場實際發(fā)生為基礎(chǔ)，建設(shè)單位組織五方現(xiàn)場簽認(rèn)，參照變更設(shè)計程序辦理，按照變更設(shè)計管理辦法和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路建設(shè)項目征地拆遷工作和費用管理的指導(dǎo)意見》(鐵總計統(tǒng)[2017]177號，以下簡稱“177號文”)規(guī)定，以工點為對象，每處增加費用基本達(dá)不到二類變更額度，且有部分增加費用原因不符合“177號文”要求，除了部分屬于新增工程外，其他大部分費用是否調(diào)整存在爭議，若全由工程總承包單位承擔(dān)非自身原因引起的遷改費用，虧損風(fēng)險大。

2.2 物資設(shè)備價差

2.2.1 甲供物資設(shè)備調(diào)差

根據(jù)合同約定，鋼軌、橋梁支座、道岔、鋼軌扣配件、高速道岔轉(zhuǎn)轍機(jī)作為甲供物資設(shè)備[4]，其他物資設(shè)備均納入工程總承包自購范圍。

本項目鐵路EPC承發(fā)包模式仍以設(shè)計EPC模式為主，施工主要采用再分包。總承包單位為更好地控制主要材料的來源和保證質(zhì)量，對分包單位也設(shè)置甲供物資設(shè)備，如橋梁防水層材料、聲屏障等，實施階段采購價格比原概算價格漲幅在10%以上，總承包單位承擔(dān)風(fēng)險較大，希望增加費用能納入清概調(diào)整范圍，降低自身風(fēng)險。

2.2.2 自購料調(diào)差

鐵路建設(shè)EPC工程總承包采用批復(fù)后初步設(shè)計進(jìn)行招標(biāo)，中標(biāo)后由工程總承包單位負(fù)責(zé)施工圖設(shè)計、采購、施工、試運營等相關(guān)工作[5]。建設(shè)單位發(fā)包基礎(chǔ)是以初步設(shè)計批復(fù)進(jìn)行編制工程量清單，驗工計價模式采用合同總價下的節(jié)點式計價方式；工程總承包單位與分包單位簽訂合同基礎(chǔ)是以優(yōu)化后施工圖設(shè)計進(jìn)行編制工程量清單，驗工計價模式采用合同總價下工程量清單方式。

自購料調(diào)差的主要問題有兩點:一是調(diào)差消耗量采用初步設(shè)計還是施工圖設(shè)計的數(shù)據(jù)，以及驗工比例采用哪種方式。一般來說，施工圖設(shè)計消耗量經(jīng)過優(yōu)化后比初步設(shè)計要小，不同的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對調(diào)差費用影響較大。二是作為建設(shè)項目大宗主要材料的水泥，采用經(jīng)規(guī)院頒發(fā)信息價中價格為區(qū)間值，取高值、中間值、低值對調(diào)差費用影響巨大。

2.3 變更設(shè)計

鐵路建設(shè)項目具有跨越區(qū)域廣、投資規(guī)模大、周期長、技術(shù)含量高、涉及專業(yè)多等特點，其管理是一個復(fù)雜系統(tǒng)工程。建設(shè)過程中因各種原因產(chǎn)生變更設(shè)計是件很普遍的事，如何界定變更范圍和厘清責(zé)任對建設(shè)單位、總承包單位以及項目投資控制具有較大影響[6]。

鹽通項目由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變化[7]、運營單位提前介入、驗收期提出安全補(bǔ)強(qiáng)等原因增加Ⅱ類變更100余項，增加投資約5.6個億。根據(jù)合同約定，“Ⅱ類變更設(shè)計由建設(shè)單位組織審定，費用列入總承包風(fēng)險費。”增加投資由工程總承包單位承擔(dān)，新增Ⅱ類變更大部分為客觀因素造成，總承包單位持有不同意見。因此，對于Ⅱ類變更調(diào)整范圍和費用承擔(dān)主體，有待深入研究和明確。

2.4 其他費用

根據(jù)招標(biāo)清單第十一章其他費用項下，本項目包含設(shè)計費、營業(yè)施工配合費、安全生產(chǎn)費、河道防護(hù)等。設(shè)計費、安全生產(chǎn)費按照國鐵科法[2017]31號文《鐵路基本建設(shè)工程設(shè)計概(預(yù))算費用定額》[8]計列，各方基本認(rèn)同。但是營業(yè)施工配合費，現(xiàn)場實際發(fā)生費用超概算較多；河道防護(hù)由于初設(shè)深度不夠，以及實施階段由水利部門專業(yè)設(shè)計院重新設(shè)計，具體防護(hù)方案和采取措施往往較初設(shè)階段差異大，費用增加較多，工程總承包單位面臨費用不足的風(fēng)險。因此，合理厘清超概算工程費用的責(zé)任及承擔(dān)主體，并明確費用調(diào)整原則，有利于項目實施和降低質(zhì)量風(fēng)險。

2.5 總承包管理費用

鐵路EPC工程總承包項目屬于“交鑰匙工程”，工程總承包單位比傳統(tǒng)總承包單位承擔(dān)了更多管理職能和協(xié)調(diào)工作，也履行部分建設(shè)單位責(zé)任，需投入更多的人力、物力、成本，總承包管理費用明顯增加。但在設(shè)計概算和招標(biāo)清單中未體現(xiàn)，相對而言不盡合理。

3 建議和對策

鐵路EPC項目在逐步推廣，結(jié)合試點項目建設(shè)實踐不斷總結(jié)經(jīng)驗，健全制度完善管理，合理確定總承包單位的風(fēng)險，發(fā)揮高風(fēng)險、高收益，以及設(shè)計施工一體化優(yōu)勢，有利于EPC總包模式在鐵路行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

3.1 控制源頭，提高EPC工程總承包基礎(chǔ)設(shè)計質(zhì)量

目前EPC工程總承包是以初步設(shè)計為基礎(chǔ)進(jìn)行招標(biāo)，初步設(shè)計的設(shè)計深度、精度和質(zhì)量對項目投資控制及工程發(fā)承包至關(guān)重要。

設(shè)計是工程的靈魂，勘察是設(shè)計的基礎(chǔ)。建設(shè)單位要提前介入，組織勘察設(shè)計單位按照批準(zhǔn)的勘察大綱、設(shè)計原則開展工作，確定合理周期，積極采用先進(jìn)勘察設(shè)計技術(shù)，達(dá)到規(guī)定深度和要求，為穩(wěn)定設(shè)計方案和合理確定投資奠定基礎(chǔ)[9]。發(fā)承包階段，要結(jié)合EPC總承包模式的特點，高質(zhì)量編制工程量清單，對“小三改”超概、價差調(diào)整、變更設(shè)計、價款調(diào)整等內(nèi)容進(jìn)行明確約定，以及根據(jù)招標(biāo)存在設(shè)計深度等實際問題在合同條款中合理約定。多措并舉，從源頭上采取有效措施保障EPC總承包項目基礎(chǔ)設(shè)計質(zhì)量。

3.2 結(jié)合EPC總承包項目特點，修訂或完善管理辦法

3.2.1 合理確定征地拆遷納入招標(biāo)范圍工程

結(jié)合鐵路建設(shè)經(jīng)驗，三電及管線遷改涉及各方利益復(fù)雜，協(xié)調(diào)困難，對工程進(jìn)度影響大，為發(fā)揮地方政府在征拆實施、協(xié)調(diào)、監(jiān)管等方面的優(yōu)勢，建議結(jié)合《關(guān)于鐵路項目三電及管線遷改實施主體的通知》(發(fā)改投資電[2019]10號)，三電及管線遷改由地方政府包干實施，不再納入總承包單位承擔(dān)范圍。

“小三改”工程，根據(jù)現(xiàn)場實施產(chǎn)生較大差異的原因，建議分兩種情況進(jìn)行處理。一是新增工程，無論費用多少，均予調(diào)整；二是實施階段“小三改”工程比原設(shè)計有變化，逐個工點按變更程序辦理。結(jié)合總承包風(fēng)險費占比和使用情況，合理確定調(diào)整額度如20萬元或30萬元，超過此額度給予調(diào)整；額度以內(nèi)由總承包風(fēng)險費包干。

3.2.2 物資設(shè)備價差

(1)甲供物資設(shè)備調(diào)差

甲供物資設(shè)備應(yīng)統(tǒng)籌考慮國鐵集團(tuán)物資管理部門在采購價格、管理等方面的優(yōu)勢，既可優(yōu)化社會資源調(diào)配和發(fā)揮統(tǒng)籌管理作用，又能降低物價上漲對總承包單位的風(fēng)險，合理確定EPC總承包項目甲供物資設(shè)備范圍。建議把鐵路建設(shè)項目的鋼軌、道岔、鋼軌扣配件、橋梁防水層材料、橋梁支座、隧道防水板、高速道岔轉(zhuǎn)轍機(jī)等影響項目質(zhì)量和費用占比大的物資設(shè)備，結(jié)合總承包風(fēng)險費占比情況確定甲供物資設(shè)備范圍。

(2)自購料調(diào)差

根據(jù)驗工計價管理辦法，自購料調(diào)差采用施工圖設(shè)計消耗量更合理，各季度完成比例采用總包對下分包的工程量清單方式確定。

調(diào)差價格方面，一是對于區(qū)間價的水泥，建議采用與初步設(shè)計同等原則，如初步設(shè)計采用最高值，調(diào)差時理應(yīng)采用最高值；二是信息價缺項部分，比如道砟、混凝土外加劑等，現(xiàn)行經(jīng)規(guī)院發(fā)布信息價中增補(bǔ)相關(guān)信息價，或明確價格采用方法。另外，充分體現(xiàn)EPC工程總承包項目設(shè)計采購設(shè)計一體化的特點和優(yōu)勢，減少各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)管理工作，建議對鐵建設(shè)[2009]46號文《關(guān)于鐵路建設(shè)項目實施階段材料價差調(diào)整的指導(dǎo)意見》[10]中的自購料調(diào)差材料范圍進(jìn)行優(yōu)化，刪減材料種類。

3.2.3 變更設(shè)計

變更設(shè)計作為建設(shè)項目費用調(diào)整的主要內(nèi)容，結(jié)合EPC項目特點，既讓工程總承包單位承擔(dān)與獲取高額利潤相匹配的變更風(fēng)險，又能保證其合理的權(quán)益，有利于調(diào)動其積極性。根據(jù)變更原因歸類，明確調(diào)整范圍和承擔(dān)主體。

建議對類似提高設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、安全防護(hù)補(bǔ)強(qiáng)等客觀因素引起的Ⅱ類變更，另予調(diào)整增加費用；其他原因引起Ⅱ類變更由總承包風(fēng)險費包干。

3.2.4 其他費用

工程量清單中其他費用項下主要有兩種情況:一是現(xiàn)場實際發(fā)生超概算項目如營業(yè)施工配合費。建議根據(jù)國鐵集團(tuán)、各路局和現(xiàn)行編制辦法等規(guī)定，深化設(shè)計方案，界定工程范圍和內(nèi)容，準(zhǔn)確計算費用。二是因設(shè)計深度不夠暫列費用，如河道防護(hù)等。建議明確處理方案，以現(xiàn)場實施方案為基礎(chǔ)，經(jīng)第三方審價單位審核后作為結(jié)算依據(jù)，據(jù)實辦理。

EPC總承包單位履行了建設(shè)單位的部分管理職責(zé)，確實增加管理成本，建議根據(jù)EPC總承包單位承擔(dān)建設(shè)單位管理職責(zé)內(nèi)容和工作量，結(jié)合概預(yù)算編制辦法中的建設(shè)單位管理費包含內(nèi)容，分劈費用，單獨計列總承包管理費用。

3.3 明確權(quán)責(zé)利，加強(qiáng)過程管理和監(jiān)督

EPC項目有其特殊性，中標(biāo)單位負(fù)責(zé)設(shè)計、采購、施工以及試運營等工作，工程結(jié)算等基礎(chǔ)設(shè)計數(shù)據(jù)來源其自身；再者，設(shè)計優(yōu)化、物資采購為工程總承包單位利潤的重要組成部分，因此健全制度加強(qiáng)對EPC總承包單位誠信管理和考核，促進(jìn)EPC總承包單位嚴(yán)格遵守鐵路建設(shè)管理制度和法律法規(guī)，顯然有必要。同時，應(yīng)選擇綜合業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的監(jiān)理單位和第三方審價單位，協(xié)助建設(shè)單位負(fù)責(zé)設(shè)計、采購、施工、結(jié)算全過程管控和監(jiān)督[11]，提高投資效益，優(yōu)化社會管理資源配置。

3.4 提高從業(yè)人員綜合素質(zhì)

EPC工程總承包項目是設(shè)計、采購、施工一體化，設(shè)計、施工深度融合，要不斷培養(yǎng)既懂設(shè)計又懂建筑材料和施工的復(fù)合型人才，真正做到業(yè)務(wù)融合，實現(xiàn)項目全壽命周期成本優(yōu)化目的。EPC工程總承包的管理團(tuán)隊要不斷提高綜合素質(zhì)，熟悉設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、工程技術(shù)、項目管理知識以及相關(guān)法律法規(guī)，還應(yīng)掌握鐵路行業(yè)管理流程，整合優(yōu)化設(shè)計施工資源，建立與規(guī)劃、住建等政府相關(guān)部門有效溝通機(jī)制，熟悉各項報批報建手續(xù)，才能有力推進(jìn)建設(shè)項目和提高工程綜合效益。

4 結(jié)束語

當(dāng)前，國鐵集團(tuán)積極探索鐵路建設(shè)項目承發(fā)包模式，EPC工程總承包模式是鐵路行業(yè)未來發(fā)展重要方向之一。EPC總承包模式，工程總承包單位承擔(dān)了除施工風(fēng)險外的工程設(shè)計、采購、管理、不可預(yù)見因素等多方面的風(fēng)險。因此，要以試點項目為契機(jī)不斷總結(jié)建設(shè)管理經(jīng)驗，健全完善工程總承包管理制度和辦法，引導(dǎo)形成“設(shè)計牽頭、全過程負(fù)責(zé)、全壽命周期統(tǒng)籌管理”真正的工程總承包，最大化發(fā)揮工程總承包模式優(yōu)越性[12]，有利EPC工程總承包模式在鐵路行業(yè)進(jìn)一步推廣。