中央重大決策體制研究

◎李雪勤 王 冠

中國共產黨成立以來一百多年的不懈奮斗，根本性地改變了中國的歷史命運，迎來了中華民族偉大復興的光明前景。新中國成立70多年以來，中國從一個貧窮落后的弱國，逐漸發展成一個繁榮富強的社會主義現代化國家。特別是改革開放40多年來，中國走出一條成功的發展道路，取得了舉世矚目的發展成就。如果說中國的崛起和成功有什么奧秘，那么中國共產黨的領導是最重要最明白的答案。國內外學者們從不同的視角對黨的領導所發揮的作用提出了各種理論觀點，其中的共識就是——中央重大決策發揮了不可或缺的關鍵作用。

“中央重大決策”是指中國共產黨中央委員會及其領導機構按照黨章黨規和憲法法律規定，對“黨和國家戰略”等重大問題進行決策的活動。研究決策體制和國家發展戰略是理解國家政治與治理的絕佳視角，更是認識中國、讀懂中國的關鍵。

鑒于西方政治學理論的政策過程研究難以真正闡釋清楚中國公共政策成功的本質原因，只有依據植根于中國本土資源進行的政策過程研究，才可能對當代中國的偉大決策實踐有較強的解釋力。這樣的研究，要求我們必須把中央重大決策體制的實踐作為對象。由此，本文以中國的政治實踐為中心，希望在總結中國經驗、探究中國模式的過程中，為形成具有中國本土風格的政治理論話語體系和知識體系做一些嘗試。

一、中央重大決策的形式與層次

中國特色社會主義制度的優勢突出表現為決策機制的優越性。[1]當前中央重大決策機制的形態和運作模式，是在中國共產黨領導中國革命、建設、改革和發展的漫長歷程中，在外部形勢變化和內部不斷調適的互動中持續演進的結果。這一決策體制具有鮮明的中國政治特色。

黨的中央組織的各層次會議是黨中央實現決策功能的具體形式。在當代中國政治過程中，黨中央關于黨和國家重大問題的決策都是通過會議作出的。根據《中國共產黨章程》和《中國共產黨中央委員會工作條例》等黨內法規的規定，黨中央按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，對黨和國家工作的重大問題作出決策。根據黨章和黨內法規規定，分別召開中國共產黨全國代表大會、中央委員會全體會議、中央政治局會議、中央政治局常務委員會會議，討論議題并作出決策。因此，我們將這些會議作為研究對象，通過觀察分析會議的功能定位和運作過程，探究了黨中央重大決策體制。

中央重大決策體制大致可分為五個層次。一是中國共產黨全國代表大會；二是中央委員會全體會議；三是中央政治局會議；四是中央政治局常務委員會會議；五是中央政治局常務委員的工作決策（見表1）。黨的全國代表大會每五年召開一次；中央委員會全體會議每年至少召開一次；中央政治局會議定期召開，一般每月召開一次；中央政治局常務委員會會議定期召開，一般每周召開一次；中央政治局常務委員按照分工主持分管工作，并在分管工作范圍內進行工作決策。每個中央決策層次對應不同決策內容，發揮不同功能。從黨的全國代表大會到中央政治局常務委員會會議，會議頻次增加；決策者數量逐漸集中；議題由宏觀逐漸具體。

表1 中央重大決策體制的層次

（一）中國共產黨全國代表大會的決策

中國共產黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。中國共產黨全國代表大會是法定會議，由中央委員會召集，每五年舉行一次。[2]黨的全國代表大會的代表由選舉產生，代表實行任期制。根據《中國共產黨章程》規定，黨的全國代表大會的職權主要包括：聽取和審查中央委員會的報告；審查中央紀律檢查委員會的報告；討論并決定黨的重大問題；修改黨的章程；選舉中央委員會；選舉中央紀律檢查委員會。這六個方面規定了黨的全國代表大會的議題范圍。黨的全國代表大會決策位于中國政策體系的頂層。新中國成立后歷屆黨的全國代表大會主要議題都是有關黨和國家的發展方向和路徑的重大問題的決策，對黨和國家的前途命運具有至關重要的作用。改革開放以來，黨的全國代表大會一直保持著最高決策機制的權威地位，并穩定地發揮作用。

（二）中央委員會全體會議的決策

黨的中央委員會全體會議是重要的決策機制。中央委員會由黨的全國代表大會選舉產生，在全國代表大會閉會期間執行大會決議，領導黨的全部工作，對外代表中國共產黨。中央委員會全體會議是法定會議，由中央政治局召集，每年至少舉行一次。[3]實際運作中，一般一屆中央委員會5年任期內召開7次全體會議。

改革開放以來，中央委員會全體會議的召開時間、頻次及議題有明顯的規律。召開時間上，一中全會緊隨黨的全國代表大會之后，七中全會緊貼黨的全國代表大會之前；二中全會緊貼全國人民代表大會之前；其余4次一般安排在9月至11月。召開頻次上，第十三屆因特殊原因召開9次，其余歷屆均召開7次。議題上，一中全會選舉中央領導集體；二中全會議題一般審議提名國家機關主要領導成員名單、機構改革方案[4]、憲法修改方案等[5]；三中全會的主題主要研究各方面重大改革問題；四中全會審議的議題比較豐富；五中全會一般審議經濟議題——“五年規劃”；六中全會一般審議黨建方案等議題；七中全會主要審議向黨的全國代表大會提交的報告。

（三）中央政治局會議的決策

中央政治局由中央委員會全體會議選舉產生，是中國共產黨中央領導機構，在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權，貫徹執行黨的全國代表大會和中央委員會的決議、決定，向中央委員會全體會議報告工作，接受監督。中央政治局會議是法定會議，一般定期召開。[6]實際運作中，一般一個月左右召開一次，由中央委員會總書記負責召集，對黨和國家工作的重大問題作出決策。中央政治局召開會議后對外公布，體現黨務公開原則。會議上討論決定的事項形成紀要，由相關部門負責具體落實。

（四）中央政治局常務委員會會議的決策

中央政治局常務委員會由中央委員會全體會議選舉產生，是中國共產黨中央領導機構，在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權，貫徹執行黨的全國代表大會和中央委員會的決議、決定，組織實施中央政治局制定的方針政策。中央政治局常務委員會會議是法定會議，一般定期召開。[7]實際運作中，一般一周左右召開一次，主要處理黨中央日常工作。[8]中央政治局常務委員會會議由中央委員會總書記負責召集，對臨時發生的，或日常的重大事項進行商討、決策，參加人為中央政治局常務委員。

中央政治局常務委員會居于中國政治結構差序格局的頂端，其決策質量決定全黨全國的命運。鄧小平同志對此指出，中國問題的關鍵在于共產黨要有一個好的政治局，特別是好的政治局常委會。只要這個環節不發生問題，中國就穩如泰山。[9]屬于政策、方針的重大問題，國務院也好，全國人大也好，其他方面也好，都要由黨員負責干部提到黨中央常委會討論，討論決定之后再去多方商量，貫徹執行。[10]

（五）中央政治局常務委員的工作決策

中央政治局常務委員按照分工主持分管工作，并在分管工作范圍內進行工作決策。根據《中國共產黨中央委員會工作條例》和《中國共產黨重大事項請示報告條例》規定，中央政治局委員應當及時將工作中的重大決策、重大事項、重要情況向黨中央請示報告。在執行過程中需要對黨中央決策、決定和重大工作部署作出調整的，必須報黨中央批準。重大事項請示報告制度既是黨的重要組織原則，也是重要的工作制度，還是領導同志推動工作的有力方法。

二、中央重大決策的形成過程

中國共產黨全國代表大會作為黨的最高權力機關，以大會報告和黨章作為決策的重要載體。中央委員會全體會議的決策集中體現在不同的《決定》《建議》《決議》當中。中央政治局會議、中央政治局常務委員會議則是對大會和全會形成的重大決策的進一步細化。中央政治局常務委員根據有關規定，在分管領域內進行日常工作決策。五個層次的決策方式與內容既有相通之處，也各具特點；各層次決策者均配備不同的決策支持系統，共同構成一個完整的層次分明、相互聯系的決策體系。

（一）通過黨的全國代表大會報告

黨的全國代表大會報告是黨的最高決策的載體。黨的全國代表大會報告由中央委員會提出，集中了全黨的智慧；經黨的最高權力機關審議通過，具有最高政治權威和指導地位，全黨必須貫徹執行。黨代會報告是領導全黨、全國工作的綱領性文件[11]，是黨的最高決策的重要載體，是一個時期黨的理論旗幟、政治宣言和行動綱領的集中體現，在管黨治黨和治國理政中發揮關鍵作用。在中國共產黨全面執政、領導一切的政治情境中，黨和國家機關的一切重要工作都必須以黨的全國代表大會報告的要求為根本遵循。

新中國成立以來，黨的全國代表大會報告由政治報告逐漸轉變為綜合報告。作為黨的全國代表大會的主報告政治性更加突出，同時側重黨的工作，包括基本理論建設、基本路線、方針政策、黨的建設等，也包括經濟、文化、社會、統戰、軍事、國家統一、國際關系等方面的工作，關注黨和國家及社會未來五年以至遠景規劃，是執政黨闡述執政主張的最主要的形式之一。黨代會報告展示了一個時期黨作出的一系列最重大的決策，記錄了黨領導中國人民追求中華民族偉大復興的歷史征程。

中國共產黨通過黨的全國代表大會把管黨治黨、治國理政的重大決策集中體現在歷次大會報告中。因此，黨代會報告在政治過程中主要發揮兩方面的功能：一方面，黨代會報告指導黨的建設和發展，具有權威性指導作用。中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心，歷來高度重視并不斷加強黨的建設。因此，黨的全國代表大會作為法定的黨的最高領導機關，通過制定綱領指導黨的建設是黨代會報告的根本功能。歷次黨代會報告都列有專章對黨的建設進行重要論述，提出明確要求。另一方面，大會報告指引中國的發展方向，具有統攝性指引作用。中國共產黨是執政黨，黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。因此，黨代會報告的基本功能之一，就是回答中國未來向何處去，在中國特色社會主義道路上怎樣向前走，指引中國的發展方向。歷次黨代會報告都根據中國不同階段的實際狀況，提出黨的政治路線、國家的發展戰略、階段性目標和工作方針政策等。

黨的全國代表大會報告起草工作的過程，充分體現黨的“會議民主”決策制度的優越性。以黨的十九大報告為例，大致可分為12個環節：1.作出召開黨代會的決議；2.成立報告起草組，啟動相關工作；3.征求地方和部門意見；4.文件起草組調研；5.組織專家專題調研；6.中央政治局審議報告稿；7.在黨內高層進行通報；8.廣泛征求各方面意見；9.總書記召開座談會征求意見；10.黨的中央全會通過報告（草案）；11.總書記在黨的全國代表大會上作報告；12.黨的全國代表大會審議通過報告。[12]這12個程序是黨的全國代表大會文件起草工作的慣例，也是科學決策、民主決策的實踐。環環相扣的程序設計和井然有序的工作安排表明，黨的重大決策都是經過嚴密的程序和細致的工作來保障的。正如習近平總書記所說，“起草好黨的十九大報告，是發揚黨內民主、集中黨內智慧的過程，是解放思想和統一思想有機結合的過程”。整個過程始終按照“尋求最大共識”的要求，強調解放思想、與時俱進，勇于探索，研究重點、難點、熱點問題，從戰略上全局上對我國和世界發展作出科學預判。起草組對大會報告涉及的重大理論和實踐問題邊研究邊起草，集思廣益、反復修改，最大可能地做到融匯各方、凝聚共識，集中全黨全國各個地方、部門和行業的智慧，形成“最大公約數”。

（二）修改《中國共產黨章程》

《中國共產黨章程》是黨的根本大法。習近平總書記指出：“黨章是黨的總章程，集中體現了黨的性質和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張，規定了黨的重要制度和體制機制，是全黨必須共同遵守的根本行為規范。沒有規矩，不成方圓。黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩。”[13]黨章對黨的性質、宗旨、指導思想，黨的最終奮斗目標和黨的階段性任務，黨的政治路線和重大方針政策，黨員權利和義務，黨的組織原則和組織制度，黨的各級組織機構，黨的紀律等關系到黨的建設的重大問題作出原則性的規定，是要求全黨必須遵守和執行的行動綱領和行為規范。

中國共產黨歷來高度重視制定并不斷修改、補充和完善黨章。中國共產黨的強大生命力，不僅表現在思想上理論上的與時俱進，還表現在黨內法規上的及時調整，“在自己的活的、經常變化的需要中去尋找自己的法規”。[14]因此，修改黨章是黨的全國代表大會的重要議程和決策。建黨百年以來，共召開了19次全國代表大會。1921年，黨的一大制定了中國共產黨第一個綱領。1922年，黨的二大制定了《中國共產黨章程》。1923年，黨的三大起（黨的五大例外），每次全國代表大會都把修改黨章作為一項重要議程。每次修改黨章，都分析國內外形勢變化對黨的建設提出的新要求，都反映黨作出的重大戰略部署和調整，都體現黨的實踐創新、理論創新、制度創新成果，都總結吸收黨在革命、建設、改革和發展進程中取得的新鮮經驗，從而使黨章在推進黨的事業、加強黨的建設中發揮關鍵引領作用。

黨章是衡量黨是否成熟的一個重要標志，是全黨意志的反映和全黨智慧的結晶。修改黨章是黨的全國代表大會的法定職權和重要議程之一，也是發展黨內民主的生動實踐。黨章修改工作大致可分為10個環節：1.作出召開黨代會的決議；2.作出修改黨章的決定；3.成立黨章修改小組；4.征求地方和部門意見；5.總書記召開座談會征求意見；6.黨章修改小組推進工作；7.再次征求地方和部門意見；8.中央政治局審議《中國共產黨章程（修正案）》；9.黨的中央全會通過《中國共產黨章程（修正案）》；10.黨的全國代表大會審議通過《中國共產黨章程（修正案）》。[15]

（三）通過《決定》《決議》

在一屆中央委員會任期的5年內，每次召開的中央委員會全體會議都有相對固定的議程和具體的議題，提出的大政方針不是空泛的，而是具體的[16]。在決策內容上，大致包括黨的建設、機構改革、修改憲法、五年規劃、依法治國等方面。中央委員會全體會議文件起草過程，是重大決策的形成過程，也是我們黨按照民主集中制原則進行重大決策的生動體現。正是這種中國特色的重大決策制度，兼顧決策的方向性、原則性、戰略性、可行性，保證我們黨重大決策的正確，保證中國這條大航船始終沿著正確的航向前進。這就是我們黨和國家可以集中力量辦大事的政治制度優勢，也是我們堅持道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的底氣所在。

《決定》《決議》的形成過程大致可分為9個環節：1.確定全會議題，成立文件起草組；2.全面征求意見；3.作出召開全會決定；4.起草組有序推進工作；5.廣泛開展調研；6.征求各方意見；7.中央政治局常委會審議《決定》稿；8.中央政治局審議《決定》稿；9.黨的全會審議通過《決定》。[17]

（四）提出國民經濟和社會發展“五年規劃”《建議》

中國共產黨是國家和社會的領導核心，領導國家和社會的發展就是黨的事業。如果說黨的全國代表大會報告是關于全黨全國的全局性總戰略，那么中央委員會全體會議制定國民經濟和社會發展五年規劃[18]則是貫徹和落實大會報告精神的重要舉措。“五年規劃”的制定以黨代會報告精神為根本遵循，在內容上是對大會報告提出的戰略目標和相關要求的具體化。“五年規劃”內容系統全面，確定未來五年甚至更長時間國家經濟和社會發展的基本指導思想、主要奮斗目標、重大發展戰略和方針政策等。一年一度的政府工作報告涵蓋政府工作的內容，是側重經濟和社會發展的行政報告，可視為“五年規劃”的細化執行方案。

貫徹代表大會報告精神，制定實施國民經濟和社會發展“五年規劃”，一般先由中央委員會全體會議通過關于“五年規劃”的《建議》，再由全國人民代表大會全體會議通過。《建議》的形成過程大致可分為11個環節：1.作出召開全會和研究“規劃”的決定；2.成立《建議》起草組；3.文件起草組啟動并有序推進工作；4.征求地方和部門意見；5.征求黨內高層意見；6.總書記召開座談會征求意見；7.網上征求各方面意見；8.中央政治局審議《建議》稿；9.黨的全會審議通過《建議》；10.公布《建議》；11.全國人民代表大會批準《規劃》。[19]

（五）中央政治局會議和常務委員會會議的決策

根據《中國共產黨中央委員會工作條例》規定，中央政治局的職權主要包括：1.召集并主持中央委員會全體會議，研究決定提請中央委員會全體會議審議的問題和事項。例如，2021年10月18日，第十九屆中共中央政治局會議研究全面總結黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗問題，決定召開中國共產黨第十九屆中央委員會第六次全體會議。2.討論和決定關系黨和國家事業發展全局的重大問題和事項。例如，2018年5月31日，第十九屆中共中央政治局會議，審議《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》和《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》。3.中央委員會全體會議閉會期間，決定給以中央委員會委員、候補委員撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍的處分，待召開中央委員會全體會議時予以追認；決定開除嚴重觸犯刑律的中央委員會委員、候補委員黨籍。例如，2017年9月29日，第十八屆中央政治局會議審議并通過中央紀委《關于孫政才嚴重違紀案的審查報告》，根據有關規定，決定給予孫政才開除黨籍、開除公職處分，將孫政才涉嫌犯罪問題及線索移送司法機關依法處理。給予其開除黨籍的處分，待召開中央委員會全體會議時予以追認。4.按照有關規定推薦、提名、任免干部；決定對有關黨的領導干部的處理處分事項。例如，全國政協主席、副主席、秘書長、常務委員的提名，省部級正職的任免等。5.研究決定其他應當由中央政治局決定的重大問題和事項。

為進一步加強黨中央的集中統一領導，2017年10月，《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》，要求中央政治局全體同志主動將重大問題報請黨中央研究，認真落實黨中央決策部署并及時報告落實的重要進展；要帶頭執行黨的干部政策，結合分管工作負責任地向黨中央推薦干部；要對黨忠誠老實，自覺同違反黨章、破壞黨的紀律、危害黨中央集中統一領導和團結統一的言行作斗爭，認真履行所分管部門、領域或所在地區的全面從嚴治黨主體責任；要堅持每年向黨中央和總書記書面述職；要嚴格遵守有關宣傳報道的規定。[20]2018年3月，中央政治局同志首次向黨中央和總書記書面述職。

中央政治局常務委員會會議的頻次雖高，但報道較少。通常只報道一些具有政治象征意義的會議，例如每年初第一次政治局常務委員會會議，聽取各國家機關和政協黨組匯報、中央書記處工作報告；或報道關于重大決策的會議，如雄安新區規劃、脫貧攻堅總結等會議。2020年，由于新冠肺炎疫情的暴發和蔓延對我國經濟社會生活造成較大影響，因此該年度關于政治局常務委員會會議的報道多達14次，其中關于抗疫的內容10次。中央希冀以此向全國、全世界展示中央政治局的姿態，提振全國人民克服困難、戰勝疫情的信心。

三、中央重大決策體制的特點

（一）中央重大決策形成穩定的基本會議制度

開會是一門學問[21]，如何開好會更是一門大學問。會議議題及相關的議程和會議結果及會議的全過程，既體現組織者的愿望，也反映全體會議成員的共同期盼，因而是會議活動最基本的驅動力。[22]有關中央重大決策的會議，上半年是兩會（即全國人大和全國政協會議，一般3月份召開）；下半年是中央全會（一般11月召開）、中央經濟工作會議（一般12月召開）和中紀委全會。這些都是圍繞中央重大決策召開的會議，是中央政治局常委同志都要參加的重要會議。總書記參加的其他會議，如全國組織工作會議、全國宣傳工作會議等，一般五年召開一次。穩定的會議制度使黨和國家的重大決策能夠連續、一致、集中地得到貫徹落實。

（二）中央重大決策體系層次分明

中央決策機制是一個層次分明、分工明確、聯系緊密的體系。從黨的全國代表大會、中央全會、政治局會議、政治局常務委員會議，時間上分別是五年、一年、一月、一周一次；決策內容上，從國家宏觀戰略到某方面工作規劃，再到具體工作方案，通過一整套體系層層遞進的運作，使黨的重大決策逐步分解為具體的工作指導方針，進而落實到黨和國家發展的方方面面。

毛澤東同志1936年12月在《中國革命戰爭的戰略問題》中指出：“沒有全局在胸，是不會真的投下一著好棋子的。”[23]習近平總書記也指出，正確的戰略需要正確的策略來落實。策略是在戰略指導下為戰略服務的。戰略和策略是辯證統一的關系，要把戰略的堅定性和策略的靈活性結合起來。各地區各部門確定工作思路、工作部署、政策措施，要自覺同黨的理論和路線方針政策對標對表、及時校準偏差，黨中央作出的戰略決策必須無條件執行，確保不偏向、不變通、不走樣。[24]總書記指出的“戰略-策略”的關系，就是中央重大決策體系由宏觀、中觀到微觀；從抽象到具體；從使命到價值觀，到愿景，到戰略，再到執行的一整套制度安排。使命、價值觀和愿景，是支撐黨和國家發展戰略的基礎，是行動的根本遵循。

戰略決定未來。戰略是制高點，它管方向，管長遠，管未來。[25]戰略意識簡單地說，是謀長遠、謀全局的意識。黨的戰略是讓黨的使命、價值觀和愿景落地的方案。戰略和計劃雖然都面向未來，但兩者有根本不同。計劃是對于未來活動的具體安排，詳細規定每一時期具體工作。戰略則表現為一種觀念和思想，它確定組織現有的方位，探索未來的發展方向和可能性。[26]“戰略是對一個國家、一個地方發展所面臨形勢的全面判斷和長期把握。”[27]戰略與計劃之間關系的直接體現就是黨的全國代表大會報告與“五年規劃”之間的關系——兩者一脈相承、緊密呼應，又層次分明、各有側重。黨代會報告是黨和國家發展的總綱和藍圖；“五年規劃”是施工圖和任務書。黨代會報告作出的戰略部署，“五年規劃”都有相應的落實舉措。

（三）中央重大決策體現中國特色的會議民主

民主是全人類的共同價值，是中國共產黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念。[28]但民主的形式卻因不同的國家制度、歷史文化、社會習俗等各有不同。民主的實質比它的形式要重要得多。[29]中國的民主是“全過程人民民主”，其本質和核心是人民當家作主。會議的民主功能，是會議活動的基本和普遍存在的功能。所謂會議的民主功能，就是指通過會議活動方式來體現和實現人民權力的作用。[30]中國特色的會議民主是社會主義“全過程人民民主”的重要組成部分和表現形式之一。

中國特色的會議民主是遵循民主集中制原則的民主。民主集中制是“在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主相結合的制度”，是《中國共產黨章程》規定的“黨的根本組織原則”[31]和《中華人民共和國憲法》規定的國家機構實行的原則[32]。中國的基本會議制度作為黨和國家的正式議事決策活動形式，當然得貫徹這一原則。2014年10月，黨的十八屆四中全會要求，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。2019年2月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上指出，規范重大行政決策程序是依法治國的迫切需要。中國基本會議制度實行的民主集中制，就是按照一定組織的有關章程的規定，有組織、有領導地組織其成員參加會議，參加討論，在充分發表意見的基礎上，按照少數服從多數的原則進行表決，作出決議和決定；決議和決定一經通過，任何與會人員都必須堅決服從和貫徹執行。[33]

中國特色的會議民主體現在文件起草過程中的“開門問策”“集思廣益”和“反反復復”。決策文稿和會議文件承載決策內容。每次重大會議文件的起草在內容上都有一定的創新，而這些創新本身就帶有決策的意義。起草重要文稿、進行重大決策的過程，是一個集思廣益的過程，也是一個追求嚴謹的過程。這一過程體現了中國政治中的“會議民主”。首先是征求地方與部門的意見。其次是調研與文件起草，在這期間形成的調研報告將經過多次的討論，群策群力形成報告稿后遞交中央政治局審議。之后進入廣泛征求意見階段，如2020年7月到9月，習近平總書記先后主持召開七場座談會，就十九屆五中全會將審議的五年規劃“建議”聽取意見，包括黨外人士座談會、企業家座談會、扎實推進長三角一體化發展座談會、經濟社會領域專家座談會、科學家座談會、基層代表座談會、教育文化衛生體育領域專家代表座談會，親身示范把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來。在廣泛吸納黨政軍民各方面意見后，審議稿形成較為成熟的版本，報黨代會審議，總書記在黨代會上進行報告并作相關說明。這一程序是黨代會報告的慣例，也是民主智慧的實踐，充分說明黨的重大決策的正確性是由嚴密規范的程序與精心細致的工作予以保證的。經過這樣一系列程序，可以保證重大文件所反映的內容，體現解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實的精神，能夠從全局出發，并在戰略層面對本國發展和世界發展做出科學的預判。既能使起草組最大限度發揮聰明才智，充分調動主觀能動性，又能最大程度凝聚多方共識。最終形成的是每一個地方、每一個部門、每一個行業都可以從中發現他所關注的問題的重大決策。這一過程所體現的核心觀念，就是尋求最大共識。

中國特色的會議民主能夠保持黨作為全國各族人民和各項事業的領導核心的權威性和人民性，同時保持政治家群體作為決策主體的獨立性，保持制定國家發展目標有長遠、清晰、科學的持續性，使得我們的決策，尤其是中央的重大決策更民主、更科學、更可持續，因此也更能夠表達我們說的人民的意見、意愿和意志。約翰·奈斯比特（John Naisbitt）將這種既有集中又有民主的中國特色的會議民主體制稱為“縱向民主”——領導層自上而下提出整體綱要的同時，鼓勵自下而上的積極互動，由此創造出一個縱向互動結構，新思想和新經驗可以源源不斷地沿著這個縱向軸交流。一方面，“縱向民主”能夠使政治家們從選舉思維中解放出來，以便制定長期的戰略計劃。[34]另一方面，“縱向民主”體現自下而上與自上而下的結合。

（四）黨中央是黨的領導決策核心

目前在黨的話語體系中有三重“核心”表述：1.習近平同志是黨中央的核心、全黨的核心。[35]2.中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會，是黨的領導決策核心。[36]3.中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。[37]三重“核心”組成了一個以習近平同志為核心的“同心圓”結構——中國共產黨的領導和決策體系結構。這個結構明確了黨中央的領導決策核心地位，明確了中央委員會及其選舉產生的政治局和它的常委會，在全黨的最高決策地位。習近平同志的核心地位，是黨的最高權威的具體化，是全黨全國全體人民共同意愿的集中體現。

一方面，黨中央是黨的領導決策核心的制度安排，確保黨有一個堅強有力的領導決策核心，符合黨的十八屆六中全會以來所確立的“核心體制”。黨的歷史表明，黨的事業的勝利成功都是在黨中央擁有堅強有力的領導集體和核心后取得的。因此，必須有一個在實踐中形成的堅強的中央領導集體，在這個領導集體中必須有一個核心。如果沒有這樣的領導集體和核心，黨的事業就不能勝利。[38]鄧小平同志指出，我們的黨是有高度統一意志的革命的黨、戰斗的黨，黨的組織原則是民主集中制。黨一定要有領袖，有領導核心。[39]任何一個領導集體都要有一個核心，沒有核心的領導是靠不住的。[40]正因如此，2016年10月，黨的十八屆六中全會確立“核心體制”；2018年12月，政治局民主生活會形成“兩個維護”共識；2021年11月，黨的十九屆六中全會《決議》明確“兩個確立”。由此可見，黨的團結唯一中心只能是中央。黨中央作為領導決策核心與黨的十八屆六中全會以來所確立的習近平同志在中央和全黨的核心地位是完全一致的。

另一方面，黨中央是黨的領導決策核心的制度安排，把中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會作為“決策核心”，擴大了黨內民主，強化了黨中央集體領導制度。歷史經驗和工作實踐表明，最高決斷需要定于樞極，但科學決策的形成需要集思廣益、群策群力。因此，將黨中央作為領導決策核心，既是對“兩個維護”的堅持，也是保證黨和國家事業更好發展的必要制度設計。黨中央作為決策核心，有利于黨中央層面集體領導制度具體化，使“兩個維護”不會演變成個人崇拜，意味著黨的核心并不擁有無限權力和任性決策[41]，也要遵守民主集中制原則。在“同心圓”機構關系中，核心、黨中央、黨的各級組織和人民群眾之間，形成以核心為中心的差序結構。中國共產黨只要始終遵循“從群眾中來，到群眾中去”，千方百計與人民群眾加強聯系，代表人民意愿，就一定能把全黨全國全體人民的智慧和力量凝聚起來，順利完成第二個百年目標，實現中華民族偉大復興。

（五）總書記代表黨中央講話

強化中央集中統一領導是適應新時代形勢和中國國情的客觀要求。作為當今中國政治領導性力量的中國共產黨中央委員會總書記，在政治上具有代表性、象征性，是中國政治結構中極為關鍵的內核。在當代中國政治發展的過程中，總書記的講話和行動并非作為自然人的意思表達，而是黨中央甚至全黨意志的集中體現。

改革開放以來，歷次黨的全國代表大會都是由總書記代表本屆中央委員會向黨的全國代表大會報告；歷次黨的中央委員會全體會議都是由總書記代表中央政治局向中央委員會報告。盡管黨章中并沒有規定總書記代表中央委員會作報告，以及代表中央政治局向中央委員會報告，但這種形式非常適宜，具有明顯的象征意義——既體現黨的集體領導，也體現全黨的意志。在黨的建設方面，總書記出席中央紀委全會、全國組織工作會議、全國宣傳思想工作會議、中央統戰工作會議、全國黨校工作會議等，并按例發表重要講話。總書記在重要會議上發表的重要講話，實際上是代表黨中央向全黨講話，其講話精神體現了黨中央對該方面工作的最新要求。從這個意義上說，總書記實際上是我們黨的最高“發言人”。

（六）中央重大決策的公開化透明化

宣傳工作是黨的一項極端重要的工作，是中國共產黨領導人民不斷奪取革命、建設、改革勝利的優良傳統和政治優勢。中國共產黨在長期實踐中，形成了系統的宣傳理念和機制。黨通過政治傳媒向人民群眾宣傳黨的路線、方針、政策，以強化政治認同，進行政治動員。黨的十六大之后，按照黨務公開的要求，黨中央陸續公開黨代會報告、黨章修改、黨代表選舉等過程，讓全黨全社會了解和知情，以便更好地發揮黨員干部和人民群眾的積極性、主動性。

中央對于重大決策的宣傳集中體現在兩方面：一方面，加強新聞報道，將決策過程和內容廣而告之。常見做法包括：1.在會議期間召開新聞發布會和記者招待會。2.組織系列新聞報道——黨代會報告誕生記、黨章（修正案）誕生記、中央全會《決定》《決議》誕生記等。3.及時報道中央政治局會議、中央政治局常委會會議相關信息等。隨著時代的發展，關于中央重大決策的相關報道已經不再局限于傳統的方式方法，而是通過網站、微博、微信、電子閱報欄、手機報、網絡電視等各類新媒體，積極發展各種互動式、服務式、體驗式新聞信息服務，實現多媒體融合傳播的全方位覆蓋、全天候延伸、多領域拓展，推動黨的聲音直接進入各類用戶終端，顯著提升傳播效果。另一方面，出版中央重大決策單行本和輔導材料。中央重大會議結束后，中央宣傳部會及時安排出版大會報告單行本、新版黨章、《決定》《建議》《決議》單行本以及相關學習輔導材料等。

[注 釋]

[1]韓毓海，胡鞍鋼，王紹光，周建明.人間正道[M].北京：中國人民大學出版社，2011： 166.

[2]《中國共產黨章程》（2017）第十九條，黨的全國代表大會每五年舉行一次，由中央委員會召集.

[3]《中國共產黨章程》（2017）第二十二條，中央委員會由中央政治局召集，每年至少舉行一次。《中國共產黨中央委員會工作條例》（2020）第二十四條，中央委員會全體會議每年至少舉行一次.

[4]黨的十四屆二中全會、黨的十五屆二中全會、黨的十六屆二中全會、黨的十七屆二中全會、黨的十八屆二中全會，審議機構改革方案.

[5]黨的十一屆二中全會、十九屆二中全會，審議修改憲法方案.

[6]《中國共產黨中央委員會工作條例》（2020）第二十五條，中央政治局會議一般定期召開，遇有重要情況可以隨時召開.

[7]《中國共產黨中央委員會工作條例》（2020）第二十六條，中央政治局常務委員會會議一般定期召開，遇有重要情況可以隨時召開.

[8]《中國共產黨章程》（2017）第二十三條；《中國共產黨中央委員會工作條例》（2020）第十六條.

[9][10][40]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993： 365， 319， 310.

[11]奪取中國特色社會主義新勝利的政治宣言和行動綱領——黨的十八大報告誕生記[EB/OL]新華網.2012-11-20.http://www.xinhuanet.com/politics/2012-11/20/c_113739872.htm.

[12]吳晶，胡浩，施雨岑.面向新時代的政治宣言和行動綱領——黨的十九大報告誕生記[N].人民日報，2017-10-28（01）.

[13]習近平.認真學習黨章嚴格遵守黨章[N].人民日報，2012-11-20（01）.

[14]馬克思恩格斯全集：第34卷[M].北京：人民出版社，1972： 396.

[15]建設馬克思主義執政黨的光輝指引——《中國共產黨章程（修正案）》誕生記[EB/OL].中國共產黨新聞網.http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64387-29614354.html.

[16]謝春濤主編.中國共產黨如何治理國家[M].北京：新世界出版社，2012： 18.

[17]霍小光，張曉松，鄒偉，施雨岑.筑牢中國長治久安的制度根基《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》誕生記[EB/OL].新華網.http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/06/c_1125200770.htm.

[18]“十一五”起“計劃”改為“規劃”.

[19]趙承，霍小光，韓潔，林暉.歷史交匯點上的宏偉藍圖《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》誕生記[EB/OL].新華網.http://www.xinhuanet.com/photo/2020-11/04/c_1126696761.htm.

[20]中共中央組織部編.中國共產黨組織建設一百年[M].北京：黨建讀物出版社，2021： 478.

[21][30][33]張 起 樸， 劉 赤 峰 主 編 . 會 議學引論[M].鄭州：河南人民出版社，1991： 1， 84， 46.

[22]向國敏.會議學與會議管理[M].北京：首都經濟貿易出版社，2011： 2.

[23]毛澤東選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1991： 221.

[24]習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆六中全會精神專題研討班開班式上發表重要講話[Z].2022-01-11.

[25]李雪勤.理論政策研究人員應具備五種意識[J].新華文摘，2013（19）.

[26]曹智學.中小企業戰略管理的幾種模式[J].中國集體經濟，2010（12）.

[27]李雪勤.理論政策研究人員應具備五種意識[J].學習與研究，2013（7）.

[28]中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的民主[Z].2021年12月.

[29]卡爾·科恩.聶崇信，朱秀賢譯.論民主[M].北京：商務印書館，1988： 215.

[31]《中國共產黨章程》：總綱。黨的建設必須堅決實現五項基本要求：第四，堅持民主集中制.

[32]《中華人民共和國憲法》第三條中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則.

[34]約翰·奈斯比特（John Naisbitt）.中國大趨勢[M].北京：中國工商聯合出版社，2009： 61.

[35]中國共產黨章程（2017）[Z].關于新形勢下黨內政治生活的若干準則（2016年10月27日中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過）[Z].中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議（2021年11月11日中國共產黨第十九屆中央委員會第六次全體會議通過）[Z].

[36]習近平總書記在十八屆中紀委三次會議上的重要講話[Z].2014-01-14.

[37]中國共產黨章程（2017）[Z].

[38]十四大以來重要文獻選編：中冊[M].北京：中央文獻出版社，2013： 9.

[39]鄧小平文集（1949—1974）：下卷 [M].北京：人民出版社，2014： 222.

[41]中共中央宣傳部.中國共產黨的歷史使命與行動價值[M].北京：人民出版社，2021： 43-44.