行政生態學模型視角下的“小官巨貪”治理研究
——基于38起案件的分析

◎盧文剛 鄧倩蕾

近年來，中央對治理農村基層經濟腐敗頻出重拳。自2000年以來的不完全統計，金額在100萬元以上的農村基層腐敗案件有300余件，貪腐1000萬元以上的有45件，涉案億元以上的有10件。在農村發生性質惡劣、影響重大的腐敗案件，必須依法依規堅決懲處，遏制農村基層干部的腐敗[1]。對此，要加強廉政治理研究，強化基層組織建設，讓權力攤在陽光之下，擺在百姓眼前，回歸鐵籠之中，這對推進農村肅貪倡廉具有重要的現實意義。

本文以貪腐千萬元以上為標準，選取全國38個代表性的農村“小官巨貪”案件為典型案例，應用行政生態學模型對農村基層干部貪腐現象進行剖析，揭示農村“小官巨貪”治理不力的行政生態困境，并據此提出針對性的治理策略和建議。

一、“小官巨貪”的類型特點及其危害

“千里之堤，潰于蟻穴。”小官雖小，但千萬個小官宛如蝗蟲，搜刮民膏，侵吞百姓，危害不容忽視。

（一）“小官巨貪”界定

據《中華人民共和國刑法》規定，國家工作人員是貪污賄賂罪的主要犯罪主體，即國家各級權力機關、公檢法機關以及國家事業機構中的工作人員是國家監察委的重點監督對象。相對省部級及以上的領導干部而言，“小官”有兩層含義：一是指在職級序列中處于較低層級的領導職務；二則是指在基層實踐中手中所持能“翻云覆雨”的微小公共權力。在基層，村民自治是農村治理的主旋律，村支書和村主任雖不屬于行政編制，但他們在村民自治中執掌“生殺大權”，因此稱之為“官”。

對于“巨貪”的標準，學術界存在“百家之言”，缺乏公認明確的定論。根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》中，“數額特別巨大”的標準為貪污賄賂數額達到三百萬元人民幣及以上[2]。

本文所指的“小官”則是指農村基層干部，“巨貪”指的是獲取非法利益達到1000萬元及以上人民幣。

（二）“小官巨貪”腐敗類型

根據官員腐敗的顯著特征，賀恒揚將其劃分為：交易性腐敗、占有性腐敗、行業壟斷性腐敗、流失性腐敗、支出性腐敗、揮霍性腐敗、決策性腐敗、經營管理性腐敗、吏治性腐敗和數字“摻水”性腐敗等10種類型[3]。參照對腐敗的此種分類，結合38個農村“小官巨貪”的典型案例，以腐敗方式和腐敗目的為標準，本研究細化出三類主要的農村基層干部貪腐類型：

1.交易型腐敗

交易型腐敗，顧名思義即是進行利益交換的腐敗形式。農村基層干部以權換錢、以權要權，其實質是金錢交換性腐敗，通過“微小”權力換取巨大私利，以拆遷和土地開發等為橋梁，利用權力和資本進行交易尋租。例如遼寧省莊河市昌盛街道打拉腰社區主任王仁財貪污土地補償款和貂款9000余萬元。

2.占有型腐敗

占有型腐敗的顯著特點是農村基層干部利用集體經濟資源的管理職務之便，貪污、挪用和侵吞集體財產的犯罪行為。主要發生在需大力建設改造的城鄉接合部和城中村，以資源外包、承接城市項目等名義，與開發商互相勾結獲取個人私利。例如北京市豐臺區花鄉高立莊村黨總支委員陳偉杰利用從事土地征收之便索賄1625萬余元并用于個人荒淫無度的消費。

3.揮霍型腐敗

揮霍型腐敗主要是指農村基層干部利用公款吃喝送禮、修建豪宅等揮霍浪費型行為，利用貪腐錢財用來賭博、“包二奶”等行為和現象。例如河南省鄭州市二七區齊禮閻村村支書貪污受賄2000余萬元，用于賭博、包養情人等。

（三）“小官巨貪”腐敗特點

1.腐敗主體身份多樣化

農村基層干部雖掌握“微小”的公共權力，但在農村地區卻掌控著決策權、管理權和資源分配權等重要權力，經過放大效應尤顯權威。在基層實踐中，農村貪腐干部主要有三類：一是同時擔任村主任和村書記，一人雙崗，公共權力一肩挑；二是村里“一把手”與企業董事長合一，監守自盜防不住；三是鎮里的干部成員與村里的書記主任同時并舉，鄉鎮合謀搞貪腐。多樣的身份表明農村基層干部手中既控制鄉鎮企業發展，又統領鄉鎮村建設；既當“裁判員”，又做“運動員”。自身的素質修養不過硬，加之權力的過分集中，極易滋生貪腐念頭，從而誘發監守自盜、權力尋租等墮落行為，跌入違法犯罪泥潭。

2.抱團式群蛀現象嚴重

由于個人作案風險高、難度大，且在利益鏈條的刺激下，“小官”們進行“合謀”，構筑“利益共同體”，相互勾結，利益均沾，主要體現在三個方面：一是本村的村主任、村支書與村委會委員等權力中心人員彼此勾結；二是不同村的主要當事人之間競相合謀，利益均沾；三是基層干部與不法商人狼狽為奸、暗度陳倉。[4]貪腐的基層干部手握微小權力，但卻腳踩巨額私利。他們以錢權交易為核心，官官相護，最后形成了一起起觸目驚心的“小官巨貪”案件。

3.貪腐手段隱蔽方式多樣

“小官巨貪”案件往往隱蔽手法刁鉆。經過相當長時間的信任人員挑選籌備、貪腐手段精心策劃和犯罪過程互相隱瞞，農村基層干部利用農民對政策不清晰、信息不對稱的劣勢，用巧妙手段、鉆政策漏洞為個人和小團伙牟取私利。基于互聯網技術的飛速進步，“小官”不再囿于傳統現金等直觀、直接手段，還利用微信紅包等相對更為隱蔽的手段收受賄賂。[5]

“小官巨貪”方式靈活多樣。從38個具有典型性的農村基層干部“小官巨貪”案例中看，有的干部挪用征地補償款，肆意揮霍；有的干部利用職務之便詐騙購房款，監守自盜；有的干部則是家族勢力齊上陣，共同作案。

4.民生領域是涉案重災區

在“小官巨貪”案例中，土地征收領域是貪腐重災區，還涉及其他資金流動較大的民生領域，如房屋拆遷、集體資產管理等。由于國家扶貧、惠農等政策的施行，政府將大量建設資金下放到農村，個別農村基層干部趨于利益的誘惑，用手中所掌握的資金管理等實權為劍，在貪腐道路上“勇往直前”“披荊斬棘”，在腐敗深淵里“乘風破浪”“激流勇進”，在重要的民生領域如蝗蟲過境般大肆斂財，嚴重沖擊削弱基層政府的公信力。

（四）“小官巨貪”腐敗影響與危害

1.與民爭利，破壞執政基礎

巨貪的農村基層干部往往憑借一己貪念，罔顧他人利益，利用手中執掌的能夠“呼風喚雨”的微小權力牟取巨額私利。一些基層干部在土地征收過程中挪用截留國家劃撥錢財，最終占為己有；有的大肆賭博、包養情人，最終以錢情兩空而鋃鐺入獄。對38個具有典型性的農村“小官巨貪”案例涉案金額進行粗略計算，共涉及18.89億元。巨大涉案金額無不與村民利益息息相關，直接侵害村民的切身利益，在一定程度上破壞黨的執政基礎。

2.肆意妄為，敗壞執政形象

巨貪的農村基層干部在日常生活中往往以肆意為“風度”、以妄為作“儀表”；在仕途中，以血緣姻親結成的家族犯罪網絡為“砝碼”，借當地人人痛之恨之的黑惡勢力為“東風”，狼狽為奸、互相勾結，形成貪污受賄的犯罪鏈條。在38個農村“小官巨貪”典型案例中，大多是家族式貪腐，父母子女共參與，親戚朋友齊上陣，以家族姻親為強大紐帶網絡，以黑惡勢力為堅實后盾，依靠在村中的權威和勢力進行違法犯紀不正當活動，嚴重敗壞黨“為人民服務”的良好形象。[6]

3.欺上瞞下，損害政府公信

農村基層干部離群眾最近，是群眾的指向標，一舉一動皆在群眾目光之下，從而更易產生漣漪作用和放大效應。如農村基層干部在房屋拆遷中侵吞國家劃撥款項，鄉鎮政府認為錢財已到位，拆遷工作應順利進行；而村民則認為政府辦事不力，拆遷款項遙遙無期。兩者相持引發一系列的政府信用危機，加劇官民互信沖突，直接沖擊和降低政府的權威與公信力。

二、基于行政生態學模型的“小官巨貪”剖析和治理路徑

高斯是運用生態學理論解釋公共之現象的“吃螃蟹者”，并創立了行政生態學學科。所謂行政生態學，指的是“自然、文化環境與公共政策相互影響”的科學，以生態學中生命主體與生存環境相互影響的理論為奠基，借此類推適用于行政系統與社會環境之間的相互作用。[7]

里格斯則將高斯的行政生態學理論進一步發展完善，并形成自己的創新點：他認為影響一個國家行政系統的五要素分別是經濟要素、社會要素、溝通網絡、符號系統和政治構架。經濟是國家發展之命脈，是民族復興之根基，經濟要素是影響一國行政系統的首要且不可或缺的因素。社會要素指的是自然團體和社會團體：自然團體是以血緣姻親為紐帶結成的、難以分離割舍的群體，如家族等；社會團體則是以利益關系、錢財驅動而聯成的、有共同目標的群體，如政黨。溝通網絡指的是語言使用狀況等文化狀態以及交通通勤情況等通訊狀態等連接而成、能夠相互交流的溝通渠道。符號系統則是具有抽象象征意義的政治符號，包括政治規則、政治章程與習慣慣例等。政治構架是由政治的組織系統與結構所組成的、使一國政治足以“獨立行走”的骨架，其模型框架如圖1所示。[8]

依據以上原理和模型分析“小官巨貪”產生的行政生態環境，不僅可以幫助我們發現基層干部腐敗治理不力的主要原因，而且有利于我們尋找凈化農村基層行政生態環境，有效治理“小官巨貪”，推進農村基層反腐敗斗爭的路徑。

（一）“小官巨貪”治理不力的行政生態困境

1.經濟要素：社會主義市場經濟體制仍需完善

鑒于我國市場經濟蓬勃發展、國家實行“三農”優先的政策、資源配置向農村傾斜，特別是隨著國家“三農”政策的大力實施和扶貧政策的推行落實，國家建設資金大量涌入農村，農村資源逐漸資本化、密集化，而社會主義市場經濟體制還沒有完全成熟；國家資金的落實缺乏完善的監管與制度化的審計，從而為極個別農村基層干部提供了滋生腐敗的空間。[9]有的人跌入貪腐深淵，即使及時醒悟也難以抽身。

2.社會要素：社會結構與人際關系轉型仍須加強

隨著國家監察法的施行和國家監察委的設立，國家反腐力度進一步加大，基于人情網形成的相互包庇、公權私用等的現象大為減少，但社會要素的影響難以消除，且隨著時代發展表現出一定程度的變化和新特點：基于血緣、地緣和業緣關系形成的社會團體內部之間的包庇轉變為基于共同利益鏈條而形成的對貪腐的容忍甚至縱容。農村上下級之間在發展經濟、謀求晉升等利益趨同的背景下，出于謀求晉升的需要和個人私利的滿足，對貪污腐敗有較高的容忍度，并且為了逃避問責而加強利益勾結。正是這種相互的精心掩護的社會要素，為基層干部貪腐提供了內部保護傘。基于巨大利潤的驅使，“小官”們積極搭建“利益共同體”，在上下級平級之間相互勾連，在一定程度上降低了“小官”被查處的可能性，從而使他們在貪腐路上毫無顧忌，在清廉道路上漸行漸遠。

3.溝通網絡：農民反腐參與度仍待提升

雖然互聯網已經進入千家萬戶，但是在廣大的農村地區，互聯網的普及程度仍參差不齊，總體處于較低水平，農民在一定程度上不能很好地通過互聯網、新媒體等及時接收反腐信息，進而對農村基層干部進行監督。再者，迫于生計、外出務工的農村青壯年人口不在少數，余下大部分皆是黃發垂髫的“留守者”，加之文化程度往往不高，對相關政策內容以及對政策執行的監督處于一種懵懂未知的狀態，從而影響農村基層干部的反腐倡廉工作。與此同時，地處農村的婦女雖不愁溫飽，但對參與民主監督的意愿普遍較低。由于農民反腐參與度不高，外部監督糾察力度不足，加之政民之間溝通渠道不暢，導致農民對政府政策認識不足、舉措不明，“小官”從外部被查處的可能性降低，使他們有膽量鋌而走險，為侵吞各種款項提供了現實可能。

4.符號系統：社會廉政教育與文化建設尚未完成

從黨的十八大至今，國家對于黨員和公職人員的思想建設予以高度重視，全方位多管齊下，全身心陶冶情操，力求消弭我國從古至今的“官本位”思想以及功利主義。然而，這種思想建設多局限于公職人員本身，輻射范圍有限，為個別農村基層干部家族式貪腐提供了機會和溫床。同時，由于當前我國一些地區對普通群眾的反腐教育“蜻蜓點水”、淺嘗輒止，停留在淺表層面，一些商人在開發時，出于對地方權威的敬畏和利用，為了“好辦事”和“效率高”，往往會對基層干部進行行賄。而長期受官本位思想影響的一些農村基層干部認為收受賄賂是對其工作的嘉賞，接受贓款理所應當，面對貪腐犯罪毫無羞澀。

5.政治架構：權力配置與監督機制還需理順

鑒于我國的行政體制是壓力型的，上級政府往往將監督考核等壓力細分均攤給下級政府，農村以村民自我管理為主旋律，以村民自我治理為基調，農村基層反腐壓力難以傳導。農村基層干部在實踐中承擔大量事務，手中的權力自然被放大。再者，不少地方農村黨組織書記和村委會主任一肩挑，權力較為集中，加上監督制約機制不夠健全，從而弱化了監督的效力，這就容易導致“小官巨貪”。

（二）農村“小官巨貪”的治理路徑

重塑風清氣正的農村良好政治生態是個系統工程，需要進一步加強基層反腐治理體系和治理能力建設，完善社會主義市場經濟體制，大力推動社會結構與人際關系轉型，加強農民的反腐參與度，重視思想建設和廉政教育，健全監督體系，助推基層組織力建設。

1.進一步完善社會主義市場經濟體制

讓市場經濟在資源配置中發揮決定性作用，貫徹落實新時代平等理性、注重效率等的價值觀念。農村實行的是村民自治制度，要以上級政府為標桿，在領導班子內部強調權力與責任對等，構建責任型職責體系；遵循效率效能原則，努力為村民提供更優質的公共服務，真真正正為百姓做實事；建立健全科學的干部激勵機制，激發“小官”的責任感和榮譽感，從民情出發、為民利著想。確立這樣一種規范化的經濟制度和職能定位，才能為避免農村“小官”誤入貪腐提供一個良性環境。

2.大力推動社會結構與人際關系轉型

隨著國家監察力度的加大，基于“人情往來”人際關系形成的公權私用等現象大為減少，但其貪腐力度仍不容小覷。為了進一步規范權力運行，讓任性的權力回歸制度的籠子中，必須實行農村“小微權力”清單制度，遏止“圈子文化”的蔓延。在權力清單的設計上，要遵守“權為民用、執政為民”的原則，將村級權力置于百姓眼中，控于監督之下，將腐敗連根拔起，鏟除干凈；在權力清單的宣傳上，鄉鎮政府要深入各村、走入各家派發權力清單手冊，通過多種方式對其進行深度解讀，做到家喻戶曉、深入民心；在權力清單的執行上，要明確基層干部的責任，嚴格照章辦事，糾正不良之風。

3.提高村民群眾的反腐參與度

實行村民舉報與紀委監察相結合。村民是村里的百事通、消息的“小靈通”，而鄉鎮紀委是基層的監察機構，兩者通力有效合作才能充分發揮各自所長，最大限度預防和減少腐敗行為的發生。對于村民舉報的情況（包括匿名舉報和“微腐敗”現象），鄉鎮紀委都應及時啟動響應，通過“查明事實、走訪調查、法律判斷”等環節，對查實的“村霸蠅貪”和“黑惡勢力”根據情節輕重依法依規處理，切實保持基層干部的純潔性。

4.重視思想建設和廉政教育

村規民約與文明鄉風相結合。優秀的村規民約是農民自我學習、自我修正與自我塑造的利器，能夠凝聚全村之力，眾志成城做好本村工作。在思想建設的內容上，要以本村情況為根據，以村民興趣為準繩，以弘揚社會主義核心價值觀為指引，繼承傳統文化中對“廉潔”“清廉”的尊崇；在村規民約的踐行上，調動村民學習的積極性，組織村民統一定期與不定期學習，將“高高在上”的法言法語轉化為“平易近人”的易懂俗語；將村規民約、法律法規相互融合，內化于心、銘刻于骨、融化于血、踐之于行。

5.健全監督體系強化監督重點

對于農村基層干部的腐敗問題，要抓住重點問題。確定巨貪的重點領域，即土地征用、房屋拆遷、集體資產管理等資金流動較大的民生領域；確定監督的重點地區，如沿海發達地區和城郊接合部等經濟富裕或需大力建設的地區；確定反腐的重點問題，指的是農民反映最為強烈的群體事件，以保證群眾的根本利益。對于重點領域、重點地區和重點問題進行全方位與實時性的動態監控，確保監督的效果。

結語

遏制農村基層干部腐敗需要進一步完善社會主義市場經濟體制、大力推動社會結構與人際關系轉型、提高村民百姓的反腐參與度、高度重視思想建設和廉政教育以及健全監督體系，助推基層組織力，徹底清除農村基層腐敗問題。

在反腐形勢依然嚴峻的形勢下，多元主體必須協同共治：既需要上級黨委政府紀委監委的引導支持，又需要加強基層組織力，促進農村基層干部與村民的齊心協力，形成多角度全方位防腐保護網。唯有加強基層反腐治理體系和治理能力建設，推進多元主體齊心協力，以攻堅克難的信念、逢山開路的韌勁，將遏制措施運用到農村腐敗治理之中，才能通過不懈努力保持和換來農村基層行政環境的海晏河清、朗朗乾坤。

[注 釋]

[1][4]劉衛花.鄉村振興戰略背景下農村基層“微權力”腐敗的防控[J].重慶行政（公共論壇），2019（05）：22-26.

[2]李彥婭，鄭盛.新時代“小官巨貪”治理的成效與展望[J].領導科學，2021（06）：29-33.

[3]賀恒揚.“腐敗行為”論[J].河南社會科學，2002（05）：123-128.

[5]劉昕裕，秦闖.基于“小官巨貪”現象基層公務員廉政制度建設研究[J].湖北科技學院學報，2016， 36（11）：29-31.

[6]黃紅平.家族式腐敗的現實征象、誘發因素與治理策略[J].廣州大學學報（社會科學版），2019， 18（03）：84-90.

[7][8]唐興霖.里格斯的行政生態理論述評[J].上海行政學院學報，2000（03）：44-52.

[9]盧文剛.公共部門人力資源管理與開發[M].北京：社科文獻出版社，2006： 454.