協同共治：數字化戰略管理

文 ｜數字浙江技術運營有限公司 葛育民 邵陽

在邁向治理體系和治理能力現代化的進程中，戰略管理是政府治理實踐的重要構成。政府通過制定和實施一系列戰略，為破解經濟社會高質量發展重大命題找到行動指南。但是，政府戰略管理是一項復雜而長期的系統工程，內、外部因素導致政府戰略管理面臨諸多現實挑戰。

隨著大數據、云計算、人工智能等數字技術的涌現，以數字技術賦能政府戰略管理，推動戰略管理數字化成為各地政府的有益實踐。數字技術有效提升了政府在戰略管理中的“數字領導力”，支撐政府加快轉變職能、提升履職能力，實現戰略管理的質量變革、效率變革和動力變革。

一、政府戰略的內涵、特點和管理挑戰

“戰略”原為軍事術語，其英文“strategy”源自希臘語“strategies”，指在戰爭中實行的一套克敵制勝的策略。工業革命后，戰略管理被廣泛應用于企業經營。公共治理環境的復雜化和新公共管理學的興起，促成戰略管理進入政府管理的視野。

圖1 政府戰略目標分解要遵循“MECE”原則

政府戰略是指政府為解決經濟社會發展某些重要、復雜命題而制定和實施的規劃，從而創造新的公共價值和新的競爭優勢。部分地方政府提出建設“交通強省”、打造“工業強市”、建設“海洋強縣”，均屬政府戰略的范疇。政府戰略具有五個特點：一是目的性，政府制定和實施戰略的目的鮮明，即破解某些重大命題，在競爭中獲得新的發展優勢；二是全局性，戰略實施影響面廣，戰略成敗事關全局；三是復雜性，戰略關聯多主體、多業務，受政府內、外部環境雙重制約；四是資源性，戰略實施涉及資源要素的合理配置，以有限資源換取最大收益；五是長期性，達成戰略目標并非在一朝一夕之間，而要久久為功。

戰略管理包含戰略規劃、戰略實施和戰略評價等環節，是政府治理體系和治理能力的一部分。從各地實踐看，政府傳統的戰略管理主要存在四方面挑戰：一是落地挑戰，戰略的復雜性影響了落地執行，一項戰略從宏觀規劃到微觀執行的過程中，要做到“戰略可分解、戰術可執行”有難度；二是協同挑戰，戰略管理主要在線下進行，不同部門的業務協同多以會議、文件形式推進，要做到快速協調各方、統攬全局有難度；三是管控挑戰，重視戰略結果管理，而實施過程儼然一個“黑盒子”，實施進度不可知、不可控，開展過程管理有難度；四是評價挑戰，由于工作執行結果反饋慢，科學精準地評價戰略結果有難度。面對上述種種挑戰，政府戰略管理需要找到破題之道。

二、數字技術為政府戰略管理帶來新解法

《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》指出，要將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推進政府治理流程優化、模式創新和履職能力提升，構建數字化、智能化的政府運行新形態，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。針對政府戰略的特點和管理挑戰，數字技術提供了新的解法。浙江在疫情防控、亞運保障、工業強市等領域的戰略管理數字化實踐取得積極成效。

推動戰略管理數字化并打造覆蓋“全主體、全過程、全領域”的戰略管理應用，為政府戰略管理提供數字化抓手，助力政府提升“數字領導力”。具體而言，政府戰略管理數字化主要從以下五個方面提供新解法：

（一）目標可量化：形成具體可達成的目標

目標反映了對戰略實施成果的期望值，鞭策責任主體采取行動落實任務。政府戰略目標往往較為宏觀抽象，有必要分解細化為各個責任主體的子目標。在把戰略目標分解為具體的子目標的過程中，要遵循“MECE”原則，使子目標之間滿足“相互獨立、完全窮盡”要求，避免出現子目標之間的沖突或遺漏子目標。

子目標的設置應當符合“SMART”特點，即具體的（Specific）、可量化的（Measurable）、可達成的（Attainable）、相關的（Relevant）和有時限的（Time-bound）。相反，抽象、未量化、缺少時限約束的子目標，就無法對責任主體產生鞭策。戰略目標的分解結果，是形成一套結構清晰的目標體系，為戰略實施指明具體方向，為分配工作任務提供依據。

（二）任務可分解：促進戰略有效落地實施

戰略目標的實現離不開組織和流程支撐。在明確了一整套戰略目標體系后，要為實現目標建立相應的組織保障，明確業務流程，從而使工作任務可以分解至對應責任主體。政府戰略只有通過層層的任務分解，從宏觀到中觀再到微觀，化整為零、化繁為簡，方可轉化為一項項“最小可執行任務單元”，顆粒度需要細化至明確的責任主體。

這樣一來，目標被分解為子目標，任務被分解為子任務，目標和任務層層關聯、責任層層壓實，領導層和執行層的職責和任務均一目了然，避免出現從戰略到戰術的“結構性斷層”。例如，浙江圍繞省政府工作報告的重大任務，將數字化手段貫穿到各級政府重大任務的落實、執行中，助力政府實現重大任務的數字化管理。

圖2 政府戰略要可以被分解為可執行的任務

（三）各方齊關聯：支撐不同主體高效協同

政府戰略實施涉及多資源要素配置、多關聯主體協同，一些區域重大發展戰略的責任主體幾乎囊括了當地所有政府部門。例如，某沿海城市提出的一項海洋經濟戰略就涉及發改、資源規劃、商務、金融、人社、經信、港航、漁業等眾多政府部門以及高校、科研院所、企業等不同類型、不同層級的多種主體，多跨協同效率的高低直接影響這項戰略的實施成效。

過去，由于缺少戰略管理應用將各關聯方協同起來，政府跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務協同的鏈路較長、效率偏低。而依托數字技術將各關聯主體以及協同關系線上化后，業務部門可以在線進行資源調度、任務流轉，業務協同更加嚴絲合縫、流暢便捷，有效提升戰略實施效率。

（四）過程強管理：強化戰略實施進度管控

只有戰略實施過程合理，戰略結果才可能達到預期。要實現戰略目標，對實施過程的關注和管控必不可少。

政府傳統的戰略管理往往重視結果管理，強調“成敗論英雄”，缺少開展過程管理的必要工具。由此，將任務分派至不同責任主體后，領導往往只能被動等待匯報，難以及時掌握工作進度。推動政府戰略管理數字化，基于數據采集、歸集和分析，可以打開戰略實施的“黑盒子”，做到全過程可見。一旦發現進度緩慢或停滯情況，就可以及時分析癥結并優化工作安排。此外，強化對戰略實施的過程管理，通過“晾曬”進度、督辦追蹤，也可以對各責任主體產生督促壓力，牽引工作落實，有效提升戰略實施質量。

（五）結果易評價：以評價“反哺”戰略規劃

科學評價戰略結果，是檢驗戰略、優化戰略的重要方式。過去，囿于指標體系不完善、數據資源缺乏等因素，政府戰略結果評價在全面性、精準性和時效性方面受限。以數字技術賦能政府戰略管理，可有效消除上述不足。

圖3 政府戰略實施要強化過程管理

實現戰略結果易評價有兩個著力點：一是建立一套全面立體的評估指標體系，評估指標需要覆蓋宏觀、中觀、微觀層面且可量化，指標數據可實時在線采集；二是設置實戰實效的關鍵指標，以真實數據展現真成效、反映真問題。此外，戰略評價還要“反哺”戰略規劃本身，利用評價中發現的亮點或不足，放大正向價值、降低負向效應，推動戰略規劃在實踐中小步快跑、迭代完善。

三、數字賦能政府戰略管理的兩個關鍵

政府戰略管理數字化既涉及政府治理方式變革，也涉及數字技術的深度利用，它是業務和技術雙輪驅動的結果。實現政府戰略管理數字化需要抓住業務側和技術側的“牛鼻子”。

（一）業務側：建立健全靈活高效的體制機制

政府戰略管理數字化是一次以數字技術為支撐的業務變革，這場變革的主體是政府自身。對政府而言，戰略管理數字化不僅是管理效能提升，還觸及政府的流程再造、業務重塑。例如，政府績效評價體系較為復雜，當需要修正某項任務指標時，政府傳統的工作模式常常是先組織會議協商再發文確認，才能最終調整好指標。推動戰略管理數字化，任務指標就得靈活機動地調適修正，這對政府原有的工作模式構成挑戰。又如，政府傳統的戰略管理中，執行層容易“以部門為中心”，各部門專注于自身任務的完成情況，實現戰略管理數字化，就得轉變為“以任務為中心”，在重視完成各自任務的同時，更要關注達成多跨協同目標。

靈活高效的體制機制，為政府戰略管理數字化的推進提供了組織保障、協同關系保障，可以使戰略之下的相關主體被“編織”進一張工作網絡里高效協同、快速反應。

（二）技術側：搭建數據資源高質量供給體系

政府戰略管理數字化離不開數據底座支撐，高質量的數字應用需要以高質量的數據為“血液”。搭建數據資源的高質量供給體系，除了數據本身應當滿足準確、完整、實時和可信等要求外，關鍵要圍繞相應戰略形成“一份數據（One Data）”——每一條數據只采用最權威來源，所有數據經由一個平臺高效流轉。例如，浙江在疫情防控精密智控綜合集成應用中，數字賦能初陽吹哨、流調溯源、三區管控和物資調配等場景，做到疫情數據“一口子錄入、一平臺流轉、全省域貫通”，實現疫情防控快響激活、多跨協同。

此外，還要重視引入多樣的數據來源。例如，政府通過在一些經濟戰略管理應用中引入電力、水務等公共數據以及電商、物流、工程機械運轉等企業數據，從而更準確地判斷經濟運行形勢。

除了抓住業務側、技術側兩個關鍵外，政府戰略管理數字化還需要注意調動企業和群眾等社會主體的參與，積極回應社會關切，向企業和群眾提供好用易用的辦事服務。

四、結語

政府戰略管理數字化是在新一輪科技革命和產業變革趨勢下，以數字技術支撐政府職能轉變、高效履職的探索實踐，推動政府戰略管理從各部門“單打獨斗”向多關聯主體一體協同轉變，從線下管理為主向線上線下共治轉變，從結果管理為主向過程管理、結果管理兼顧轉變，從依賴模糊經驗、抽象文字管理向基于數據精確管理轉變。

以數字技術支撐政府治理現代化是一場不可逆轉的潮流，數字賦能政府戰略管理具有良好的發展前景。著眼未來，政府戰略管理數字化應力求在以下三個方向取得新突破：一是提升智能化水平，增強趨勢預測和風險預警能力；二是強化公共數據和社會數據融合分析，實現戰略管理“一屏統覽、一屏智管”，高效輔助領導決策；三是依托海量數據和智能分析，支撐政府精細化治理，面向企業和群眾提供個性化服務。