推進上海市公共數據開放的戰略思路與政策建議

王曄 馬軍杰

近幾年，盡管各省市紛紛出臺關于公共數據資源開發利用的相關法規，但是因為缺乏更高層面的統一定義，不同法規關于公共數據的認識仍然存在一定的差別。而不同機構、專家學者對此的理解也各有差異，從定義邏輯來看，主要分為主體論和屬性論兩類（表1）

表1 關于數據定義的兩類觀點

簡單來說，兩種定義邏輯并無對錯之分，而是在效果層面和操作層面各有優缺點。介于主體論和屬性論之間，還存在一種觀點，即認為公共數據應該包含政府從社會部門購買的具備公共屬性的數據。這種定義一方面由于包含了社會數據，在數據集的完整性上要優于主體論，又強調了公共部門購買，即數據歸屬的主體仍然是公共部門，因而數據邊界較為明晰。

雖然當前大多數政府法規都采用了主體論定義，但是大多并未明確排除采購數據。以《上海市數據條例》為例，條例將公共數據的定義為“本市國家機關、事業單位、經依法授權具有管理公共事務職能的組織，以及提供供水、供電、供氣、公共交通等公共服務的組織（以下統稱公共管理和服務機構）在履行公共管理和服務職責過程中，收集和產生的各類數據”。

該條例對公共數據的定義較有代表性。從定義可以看出，首先，條例的主要思想還是基于主體論定義的。其次，條例并未明文排除外購數據，而將外購數據視為“履行公共管理和服務職責過程中收集的數據”。事實上，公共部門在公共管理和公共服務中本來就需要收集大量的社會數據，與外購數據的差異只在于有無付費而已。與此相似的，美國在公共數據管理條例中提出“多樣化數據準入以及利用購買力”原則，即系統性利用私營部門對數據資產、服務和基礎設施的購買力，促進效率和降低成本。

實際上，如果政府發現自行收集社會數據成本要高于從私營部門購買數據的成本，顯然外購數據是更為合理的選擇，因而排除外購數據于公共數據之外并無意義。

當前，公共數據因其特殊的自然與經濟屬性，在法律規則方面存在較多討論和爭議，在頂層設計層面缺乏必要的體系化研究。此外，由于在技術、管理、運作、認知等方面存在疑慮，導致業務部門對于公共數據開放應該遵循何種路徑以及應當如何推進，還缺乏系統性認知，因此有必要從頂層視角對公共數據開放的戰略路徑進行更為系統和深入的思考。

一、推動公共數據開放的戰略思路

從戰略目標來看，公共數據開放的目的是實現公共數據的共治共享以及公共數據與社會數據的大融合，提高公共數據的市場有效配置，激發政府與社會單位挖掘數據資源的熱情與動力，最終實現政府治理能力、公共服務水平和經濟發展效能的提升。目前公共數據開放的主要工作是政府數據開放上網，這是公共數據開發工作的基礎工作，但并非最終的目的。

從戰略路徑角度來看，公共數據開放是一個操作難度從易到難、實施效果從小到大的過程。在這一過程中存在不同層面、不同難度的問題，因此公共數據開放的戰略路徑應該分階段實施（圖1），每個階段都解決相應的問題。盡管不同階段的工作并不一定要按照時間順序嚴格排序，但是階段上升應避免跳躍。只有夯實基礎，才能在路徑上穩定發展。

圖1 公共數據分階段推進圖解（來源：課題組自制）

（一）謀劃宏觀布局，分階段推進部署

初級階段：在該階段，對于公共數據的界定主要基于“主體論”觀點，主要工作是實現政府可控的數據開放。這個階段的工作主要在行政機關和國家企事業單位之間完成，因此工作的推進以行政指令為基礎，存在少量的市場行為。公共數據開放也被視為公共服務的一種，其重要目的在于釋放政府數據能量。

過渡階段：主體論下的公共數據存在兩個較大缺陷。一是數據不全且可能導致數據偏差。特別在國有企業和私營企業共存的市場，如醫療、教育、金融等行業，由于公共數據僅包括國有企事業單位的數據，而遺漏私營市場的數據，因而行業數據會出現缺漏，將給數據的再開發和再利用帶來不同程度的影響。二是主體論下的公共數據是單向數據，即只是公共部門向私營部門提供數據，而公共部門無法從私營部門獲取數據。在數字化、網絡化高度發展的現在，私營部門的影響力越來越大，市場能力越來越大。獲取私營部門數據，可以更有效監督私營部門的行為，整合私營部門業務與公共資源的關系，并利于政府提升治理水平，保證經濟平穩安全運行，提高公共服務質量。

成熟階段：在成熟階段，公共數據的外延進一步擴大，主體論論述轉為屬性論論述，形成成熟的公共數據交易市場。公共數據不再局限于公共部門與私營部門業務活動中衍生的數據本身，更擴展到基于公共數據的二次開發以及針對數據的專門采集、處理和生產。公共數據與私營數據、政府數據與社會數據能夠相輔相成，互補不足，為社會生產力提高、政府公共服務水平提升提供可持續發展的數據生態圈。

（二）立足現有基礎，尋求效率平衡點

從現有情況來看，公共數據開放的效果與操作難度是相悖的，因此公共數據開放是一個效果逐漸提升，同時操作難度也不斷提升的過程。操作難度包括技術上實現、政府與社會對數據開放的認知、現行法律法規的規制等。因此分階段實施是在每個階段尋求效果和操作的平衡點，并通過持續解決問題、夯實基礎、提高認識，在條件成熟時邁入下一階段。

表2 不同階段的問題和均衡目標

二、推動公共數據開放的政策建議

（一）公共部門內部做到“三統一”

1.統一概念邊界

公共數據的定義以及邊界并非固定不變的，而是動態擴展的。定義的目的是提供公共數據開放和交易的邊界和框架，就每個階段而言，仍然需要一個相對統一的定義概念以及與之相應的目標和措施。《上海市公共數據開放暫行辦法》將公共數據定義為“各級行政機關以及履行公共管理和服務職能的事業單位在依法履職過程中，采集和產生的各類數據資源”。這個定義包含了“水務、電力、燃氣、通信、公共交通、民航、鐵路等公用事業運營單位涉及公共屬性的數據”，就上海公共數據開放發展現狀而言，該定義是適合公共數據開放初級階段需求的。

2.統一管理機構

公共數據開放以及未來的市場化配置都需要一個專門的管理機構，該機構應與原本存在的政府信息化管理機構有所區別但保持密切聯系。簡單來說，政府信息化管理機構主要面對公共部門內部的數據交換，而公共數據管理機構主要負責公共部門與外部的數據交換。政府信息化管理主要是業務導向，而公共數據管理部門則是數據導向。

公共數據共享相關工作仍屬于政府信息化范疇，但相關工作必然影響公共數據開放，同時公共部門從外部獲取對數據的要求也需要反饋到政府信息化部門，從而決定是否對相關業務或者數據獲取進行變動。

3.統一平臺規范

目前政府的公共數據開放都有一個專門的網站平臺，但是公共數據開放并非簡單地將各級行政機關的數據放在網站平臺提供下載，而需要管理中心對所有的公共數據進行統一的規范，包括公共數據的標準、規則、范圍等。數據開放的進度和內容，對應公共數據的實時性、完備性、系統性的規劃和準則。

公共數據的管理結構職能伴隨著公共數據開放階段的發展，其職能重心也相應變化。在初級階段，管理中心的主要職責是建立公共數據開放的標準、規則；指導和監督各個行政部門數據開放的進展，統一和協調各部門的數據標準和內容；接受外部單位的監督和意見；對公共數據進行整體審核和評級工作。

（二）公共部門外部實施“三推動”

1.推動融合社會數據

公共數據開放最終應該從公共部門數據開放走向更大范圍的公共數據開放。社會數據融合，存在的主要問題在于私營部門的數據可能涉及企業的商業隱私、核心競爭力等，因而即使私營部門的數據具備公共性屬性，也不愿意給政府或者其他單位提供這些數據。在社會數據融合方面，有三種方式。

（1）行政獲取：即政府通過行政手段要求社會部門提供相應的數據。這種獲取方式不宜對數據范圍任意擴大化，最好符合以下幾種情況：a）行業數據具備一定的政府或行業規范，基本數據的構成已經非常清楚；b）該行業公立和私立同時存在，且公立比例更大，公立比例大意味著這個行業更涉及公共利益，而私立往往是一個有效的補充；c）該行業與公共利益密切相關，至少在初級階段，行業應選定與國家安全、人民生命和財產安全、公共衛生等密切相關的限定領域。

（2）政府直接采購：政府從私營部門購買數據，該數據歸屬政府后轉化成公共數據。這里的政府采購并非從數據市場上進行購買，而是政府直接從私營部門購買數據。存在的問題在于：一是可能沒有一個可參照的市場價格；二是采購行為很難避免暗含的行政權力。對于具備市場支配力或者其數據具備壟斷性的情況，政府要出臺數據價值評估規范，保證數據交易的價格合理性，同時也要對類似的情況確定相關規則，確保政府對數據的購買。

（3）實施公共數據認證機制。中共中央、國務院聯合頒布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中提出，“研究建立促進企業登記、交通運輸、氣象等公共數據開放和數據資源有效流動的制度規范”。因此，可以建立針對社會部門的公共數據認證機制和企業登記制度。私營部門可以將自己的數據自主認證為公共數據，被認證為公共數據的數據可以在公共數據市場上交易，企業登記為公共數據的生產部門。在這種情況下，公共數據的市場化配置基本完成，但屬于公共部門的數據仍然應該采用免費或者價格限制方式。當然，為了激勵私營部門將私營數據認證為公共數據，政府應當出臺有力的激勵政策，如交易免稅、收入抵扣等。

2.推動提高數據能力

公共數據開放的初級階段主要是公共部門數據向社會部門的單向開放，盡管社會部門通過獲得公共數據得到好處，但公共部門并未因此提升公共服務水平和自身對于數據的利用能力。因此，公共部門也需要通過開放公共數據的契機，積極引入社會力量的合作，通過政府激勵和一定的市場機制，鼓勵社會力量與政府共同對公共數據進行二次開發，鼓勵大中專院校、研究機構和第三方的數據公司向市場提供相關業務，鼓勵從事專門的數據生產、加工等業務，充分挖掘數據潛在價值，提升公共部門利用數據的能力，并將成果反饋給公共部門，進而提高政府行政效率和公共服務水平。

3.推動實施激勵機制

在公共數據開放的初級階段，主要的激勵機制問題在公共部門內部。與公共數據共享不同，公共數據共享能夠極大提高行政效率、提升行政能力，但對社會部門，既不能直接提升公共部門的行政效率，也很難評估數據開放的效果，相對而言還增加了行政部門的工作量，因而需要激勵機制的支持。

（1）工作內容激勵，確定工作目標與工作內容、確定相應的績效標準，完善內部激勵機制。

（2）工作成果激勵，鼓勵公共部門利用社會力量對公共部門的公共數據進行二次開發。

公共數據開放過渡階段的主要激勵問題，是社會部門缺乏將私營數據轉為公共數據的動力。政府應該鼓勵私營部門積極參與公共部門的數據挖掘和開發工作，鼓勵私營部門對現有公共數據提出改進方案，鼓勵私營部門對公共數據進行再開發并向公共部門反饋研究成果，鼓勵私營部門專門進行公共屬性數據的收集、開發、生產和交易，通過稅收優惠等措施，激勵私營部門將其數據進行公共數據認證，并放入專門市場進行交易。