行政事業單位內部控制優化策略研究

梁銘堅

廣東省佛山市南海區審計局 廣東佛山

一、引言

隨著社會經濟環境越來越復雜，行政事業單位在行使職權、履行職責時遇到各種新問題和新情況，給單位造成不同程度的影響。行政事業單位為了盡可能規避內部管理風險，需要不斷完善內部控制體系，探討內部控制工作的優化策略，實現內部控制體系的規范化、科學化。

二、行政事業單位內部控制概述

行政事業單位內部控制的主要目的是規范內部運行，防止權力濫用。通過全面有效的內部控制體系建設，實現高效的公共服務和內部治理，全過程監督和管控各項業務，包括不相容崗位相分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、會計控制、信息內部公開等，并對內部控制建設相關經驗和問題進行梳理、總結和評價。

行政事業單位內部控制體系建設的原則，主要包括以下內容：①全面性原則。行政事業單位內部控制活動要貫穿每一項業務工作，全體工作人員都要積極參與，實現全面管控；②重要性原則。行政事業單位內部控制要突出重點，嚴格把控關鍵崗位、關鍵人員、重大事件和重大經濟活動的內部控制，避免內部控制體系建設中的重大風險；③制衡性原則。行政事業單位推進內部控制建設，需要各科室、各崗位之間相互監督、相互制約，避免各種風險問題；④適應性原則。行政事業單位開展內部控制體系建設，應該落實國家治理現代化的相關要求，兼顧當地實際情況和內外部環境，構建與實際情況相契合的內部控制體系。

三、行政事業單位內部控制存在的問題

當前，大多數行政事業單位基本建立了內部控制制度，組建了內部控制領導小組、實施工作小組和評價監督小組，相關負責人參與內部控制體系的建設和具體實施工作，并取得了初步成效。單位業務層面的內部控制機制也基本合理，形成了基本完整的預算管理制度、資產管理制度和收支管理制定。然而，在工作實踐中還存在以下幾個方面的內部控制問題。

1.內部控制體系需要完善

行政事業單位內部控制體系建設還處于探索階段，組織架構還不夠完善，沒有充分落實決策、執行、監督之間相互分離的要求，尚未形成獨立的內部評價和監督機制。對部門管理、職責分工、業務流程的監控不到位，無法實現相互制衡。

同時，內部控制工作機制不夠完善。雖然行政事業單位成立了風險防范工作小組，但是風險識別、風險評估和風險應對的能力不足，影響了內部控制工作效果。關鍵崗位和關鍵人員的責任落實不到位，存在一人多崗、混崗的現象，各崗位之間缺乏有效的監督和制約，容易出現違規行為，存在較大的風險隱患。

另外，缺少專業技術人員，信息系統維護和運行的資金投入不足，無法及時上傳、簽批經濟活動相關的憑證和文件，造成內部控制信息化建設滯后。

2.業務內部控制的規范性不足

（1）預算業務控制不規范。部分行政事業單位的預算管理工作方法較為落后，預算管理制度落實不到位，各科室之間缺乏協調與配合，導致預算編制內容不全面，缺乏科學性和準確性，預算編制與實際工作計劃無法緊密銜接。同時，缺乏完善的預算調整機制，導致預算調整的隨意性大，降低了預算的嚴肅性和約束力。

（2）收支業務控制較為粗放。各項預算收入業務與預算指標脫節，沒有對收支業務進行精細化管理，收支業務管理細則落實不到位。同時，部分支出業務不符合政策要求，存在一定風險隱患。

（3）政府采購業務控制不足。行政事業單位的政府采購業務控制不夠全面，采購物品或設備的專業性較強，而內部控制工作人員的業務能力存在短板，也沒有安排專人負責相關資料的歸檔管理。

（4）資產管理控制不到位。部分行政事業單位對資產管理的認知存在一定偏差，資產管理控制不嚴格，存在資產浪費的現象。另外，一些行政事業單位的資產配置不合理，利用效率偏低，缺乏信息化、動態化的資產管理手段。

3.內部控制評價與監督不到位

行政事業單位內部控制評價體系不健全，存在內部控制評價內容不合理、依據不統一、方法不合適等現象，降低了內部控制評價的有效性。同時，在內部控制監督方面也存在不足，沒有設置獨立的內部控制監督機構，監督流程也不夠規范。

另外，部分行政事業單位不重視外部監督，未能對內部控制問題進行有效的查漏補缺，導致行政事業單位內部控制存在較大風險。

四、行政事業單位內部控制的優化策略

1.建立健全內部控制體系

（1）建立科學合理的內部控制組織架構。行政事業單位內部控制組織架構是內部控制體系的重中之重。要從頂層設計的角度，不斷完善行政事業單位內部控制體系，明確各層級機構設置、職責權限、工作流程及相關制度，依照定職責、定機構、定編制的原則，完善各部門崗位設置。

（2）完善工作機制。結合實際制定內部控制細化制度，包括集體決策議事制度、問責制度、定期輪崗制度、資金管理制度、政務公開制度等，做到內部控制有據可依、有章可循。提升內部控制制度的執行力，落實各項程序，對重大決策、重大事項、重要人員任免及大額資金支付業務要集體研究決定，完善分級審批授權制度，根據審批權限和級別進行限制，對于專業性、技術性較強的重大事項要進行專家論證、技術咨詢和決策評估。

另外，要健全風險評估制度，構建完善的風險管理機制，細化風險評估方案，采用科學合理的風險分析方法評估風險，采用風險規避、風險降低、風險分擔等應對措施，有效識別、評估和應對各類風險。

（3）內部控制關鍵崗位落實責任制。行政事業單位需要進一步落實內部控制關鍵崗位的責任制，形成環環相扣的責任落實鏈條。實施定期輪崗制度，確保不相容崗位相分離，實現關鍵崗位輪崗的規范化和制度化。加強對關鍵崗位和關鍵人員的培訓和獎懲，促使關鍵崗位人員能夠高效規范地開展工作。

（4）規范財務控制與協調。行政事業單位應該配備專業的財務人員，通過多種渠道引進財務人員，構建崗位層級清晰、職責明確的財務內部控制體系，做好財務人員的培訓和定期輪崗工作。

同時，還要加強財務部門與業務部門的信息溝通，定期開展必要的信息核對，實現重要經濟活動信息的共享。具體來說，可以組織召開內勤會、報賬員工作會等，宣傳財務制度和財經紀律；還可以采用通報方式，共享重要的經濟活動信息；定期開展財務檢查活動，對國有資產進行全面盤點，提高會計信息質量。

（5）加強內部控制信息化建設。運用現代信息技術加強行政事業單位內部控制，實現行政事業單位內部控制體系的系統化和信息化。

首先，加大資金投入力度，采用外部采購和內部研發相結合的方式，搭建信息平臺，實現財務信息與業務信息的共享，提高工作效率。

其次，利用信息化手段部署功能全面的應用程序，將內部控制理念、內部控制流程、內部控制方法融入信息平臺，推進行政事業單位內部控制信息化建設。

2.規范預算業務控制

（1）落實預算編制管理責任。行政事業單位需要落實預算編制管理責任，全面做好基礎調研工作，了解經費預算、決算中存在的問題及原因，結合單位的實際情況編制預算，進一步規范預算編制流程，確保預算編制的科學性和合理性。

（2）強化預算業務控制。首先，注重預算編制控制，遵循“穩妥可靠、量入為出、收支平衡”的原則，優化預算支出結構。

其次，優化預算批復控制。成立預算業務歸口管理部門，明確預算批復工作責任，進一步規范預算批復流程，如圖1所示。

圖1 預算批復控制流程

再次，加強預算執行與調控。在對預算指標進行逐層分解之后，要將各指標落實到各職能科室，做好預算下達控制。按照預算項目統籌資金，明確預算追加發起的條件，規范預算調整程序，優化預算執行控制和追加調整控制，及時反饋預算執行結果。

最后，強化預算績效管理。開展預算績效評價工作，全方位考核預算資金的使用效益，及時發現預算執行中存在的問題，以此作為預算編制和執行的調整依據。

3.強化收支業務管控

（1）加強收入管控。行政事業單位要規范收入管控，對各項收支進行歸口管理和核算，確保所有收入及時全額納入單位賬戶，嚴禁“小金庫”或“賬外賬”現象。嚴格執行“收支兩條線”，規避和防范“坐收坐支”現象。另外，要規范票據管理和監督，實施專人、專賬、專柜管理，做好票據保管、領用、登記、核銷等相關工作。

（2）注重支出管控。行政事業單位應該根據內部控制制度，對各項業務支出實施歸口管理，優化事前審批授權和事后監管的支出控制模式，規范各項支出業務的分級審批、分額度審批和逐項審批流程。全面做好支出票據的審核管理與控制工作，完成支出分析和報告。

4.完善采購業務管控

政府采購業務是行政事業單位違規違紀問題的高發區，需要采多措并舉，不斷推進政府采購業務的規范化和合理化。

（1）嚴格履行采購程序。行政事業單位需要增強政府采購意識，按照規定切實履行政府采購程序，規范有序地開展采購業務。

（2）加強政府采購管控。根據“先預算、后計劃、再采購”的流程，編制政府采購預算和采購計劃，實施政府采購歸口管理，選擇合適的采購形式。對具體經辦人員進行采購業務培訓，確保政府采購流程的規范性。

（3）加強采購驗收管理。要轉變“重采購、輕驗收”的觀念，加大采購驗收力度，依照采購合同的相關條款，由專門的驗收小組協同技術專家，共同完成采購驗收任務，并出具驗收合格報告，由專人做好采購業務的資料保存、歸檔及備查工作。

5.加強資產管控

資產是行政事業單位正常履行職責、開展各項業務活動的物質基礎。行政事業單位需要加強資產管理，開展資產管理培訓工作。設立資產管理崗位，明確資產管理相關職責和權限。同時，做好資產配置和調控工作，提高資產使用效率，減少和規避資產浪費或閑置的現象。定期做好資產清查工作，規范資產處置流程，確保資產完整與安全。另外，利用信息系統進行資產管理和動態監控，提高資產管理的信息化水平。

6.完善內部控制評價與監督

（1）加強內部評價與監督。行政事業單位需要結合實際情況，選擇訪談、實地觀察、證據檢查、穿行測試等方法，規范內部控制評價與監督工作，及時發現內部控制存在的缺陷和不足，有針對性地進行調整和改進，并將整改報告反饋給評價與監督小組。

（2）完善外部評價與監督。充分發揮財政部門、審計部門的外部監督作用，加強對行政事業單位的專項檢查和日常監督，督促各單位及時整改內部控制缺陷。

五、結語

綜上所述，行政事業單位內部控制是一項重要的內部管理工作，應當結合實際情況，構建科學合理的內部控制體系，加強收支業務、采購業務管控，優化資產管理機制，強化內部控制評價與監督，提升內部控制水平，促進行政事業單位穩定發展。