疫情防控財政資金和捐贈款物審計研究

□文/趙琳琳

（天津科技大學 天津）

［提要］我國此次新冠肺炎疫情防控財政資金和捐贈款物審計時間緊、任務重、環境特殊，且社會關注度高。政府和社會各界投入巨額資金和大量物資用于疫情防控，審計監督能有效促進財政資金和捐贈款物規范管理、高效使用，但由于審計對象復雜、審計結果影響廣泛、缺乏跟蹤審計應急預案等特點，給疫情防控審計帶來挑戰。本文針對疫情防控財政資金和捐贈款物審計的影響因素、關鍵風險點等，立足于新冠肺炎疫情防控審計現狀，對審計中出現的問題進行分析，從有效整合審計資源、充分獲取審計證據、建立跟蹤審計應急預案等方面提出建議。

一、引言

2020年伊始，一場突如其來的新冠肺炎疫情席卷全國，其傳播范圍之廣、病毒感染之強為我國經濟發展帶來前所未有的考驗。國家審計署對疫情防控專項審計工作高度重視，印發了《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財政資金和捐贈款物審計監督工作的通知》，召開了“應對疫情防控資金和捐贈款物專項審計和推進財政一級預算單位審計全覆蓋工作”的視頻會議，并聯合財政部等國家五部委發布了《關于打贏疫情防控阻擊戰強化疫情防控重點保障企業資金支持的緊急通知》。審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，推進疫情防控財政資金審計是服務國家治理體系和治理能力現代化，推動財政資金管理使用提質增效的需要；現階段應充分發揮國家審計維護財經秩序的職能。為保證疫情防控財政資金和捐贈款物及時、高效地被分配到企業，促使其更快更好地復工復產，跟蹤審計應貫穿于防疫物資管理的全過程，加強和規范疫情防控物資的合理接收、管理、分配、使用，做好疫情防控捐贈物資跟蹤審計，為打贏疫情防控阻擊戰提供必要的審計監督保障。

二、文獻綜述

（一）重大突發公共衛生事件與跟蹤審計。突發公共衛生事件是指突然發生，造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。跟蹤審計是20世紀90年代后期，為了規避建設項目審計風險、提高審計程序可行性，加強對審計整改情況的檢查而提出。

在出現突發公共事件時，常規審計是在各級政府應對突發公共事件的后期介入，審計機關對于該情況的審計結果只能在工作后期或者完成階段才予以披露，常規審計發現問題以及提出整改建議都存在滯后性，很難做到減少甚至避免利益相關者的損失。而跟蹤審計可以很好地將事前、事中和事后監督聯系在一起，提前介入，加強審計的保護與預警功能，及時發現和揭露在應急處理工作中違反合法合規性的問題，進而保障突發公共事件應對工作有序進行。

在公共衛生專項資金跟蹤審計中，需要對資金進行全方位跟蹤，規范財務制度，細化撥付流程，進而保證財政專項資金發揮最大效用。為更好地應對突發事件帶來的影響，政府部門應建立應急指揮中心，構建審計運行機制，減少跟蹤審計的成本。通過制定《重大突發性公共事件跟蹤審計預案》、完善疫情防控跟蹤審計的信息溝通機制建設、運用數字化審計技術等路徑完善重大突發性公共事件跟蹤審計體系。

（二）公共衛生財政資金與財政審計。研究認為，財政轉移支付績效審計已成為我國經濟社會發展的必然要求，也是政府審計自身發展的客觀要求。1998年Brixi HP創立財政風險矩陣后，國外學者開始專注于財政審計強化政府預算監管的研究，而國內財政審計研究普遍關注資金的合規合理性監管。近年來，我國在該領域的研究也逐漸聚焦財政審計對財政資金結構、分配與效果的影響，發現經濟責任審計制度對財政資金配置效率具有促進作用。審計署在《“十三五”國家審計工作發展規劃》中提出，要對突發性公共事件進行跟蹤審計，重點監督檢查有關資金、物資的籌集、分配、撥付、使用情況和有關項目的建設推進情況，保障突發性公共事件應急處置、預防預警、恢復重建等工作順利進行。汶川救災物資跟蹤審計開創了全過程跟蹤審計新模式，在救災物資的合理有效使用及完善各項管理制度和相關法律法規方面起到了積極作用。

綜上所述，現有文獻中富有啟發和價值性的成果，有助于我國在面對重大突發公共衛生事件時對防控資金和捐贈款物的管理、分配、使用情況進行跟蹤審計，并為審計監管提供了決策參考。然而，此次疫情防控財政資金和捐贈款物審計是對我國審計機關應急管理水平的挑戰，也是對如何協同各類審計資源提升財政資金使用效率的考驗。

三、問題與分析

醫院內部審計工作方法中審閱法、盤點法和觀察法是比較常見和有效的監督方法。醫院內部審計工作流程通常包括編制審計方案、發送審計通知、審計實施、問題溝通、出具報告等，完整的內審程序至少需要15個工作日完成。

審計人員在對醫院接受的疫情防控資金進行審計時，應重點關注其使用的合規合理性和及時性。醫院是否按照上級單位撥付資金的使用范圍和要求來使用疫情防控資金；是否根據捐贈方明確的用途使用捐贈資金；資金的使用是否合理；是否配置到醫院疫情防控的重點部門；是否存在侵占和浪費等情況；醫院在收到專項資金后是否及時同相關部門溝通，按照文件精神及時撥付等。

對于捐贈物資，審計人員要重點審核捐贈是否存在不正當競爭、是否涉嫌商業賄賂；所有捐贈物資是否都錄入醫院物資管理系統進行統一管理、日清日結；是否指定專人保管捐贈物資；醫院是否對捐贈物資進行定期公示等。

審計人員在對醫院疫情防控物資進行審計時，可以抽查醫院疫情防控物資、財政專項資金使用情況，對醫院購置的方艙CT進行現場核實，并實地查看醫院改造為新冠肺炎專用收治的場所。審計人員可以在疾病預防控制中心核查購買疫情防控物資的財政資金使用情況，重點關注待結算資金的未支出原因及下一步支付計劃。審計人員還應在中心物資管理系統隨時調閱財政資金采購的醫用護目鏡、隔離衣、口罩等防疫物資的出入庫情況，現場盤點庫存實物數，核實是否與出入庫登記表、物資管理系統數一致。

為提高審計效率，審計人員要和醫院主動對接，協助醫院對捐贈物資臺賬等資料進行梳理。在疫情防控期間，審計人員可以通過視頻連線召開審計進點會。結合電子數據開展聯網審計，運用大數據分析力度，開展遠程核查。但審計人員也要對任何電子憑證秉持專業懷疑態度，并可能需要設計其他程序來測試其可靠性。

2020年8月5日，石泉縣人民政府公開關于石泉縣應對疫情防控資金和捐贈款物專項審計報告。在財政資金方面，截至2020年3月31日，縣級財政共安排疫情防控經費合計1，159.2萬元，193.95萬元未支出。在捐贈款物方面，截至2020年3月31日，縣紅十字會、縣慈善協會和其他公開募集的慈善組織以及指定接受社會捐贈的政府部門和單位共收到社會捐贈資金319.54萬元，支出262.99萬元，結余56.55萬元。接受捐贈的醫用防護服、口罩等各類物資12.1萬件，安排使用上述物資5.94萬件，結余6.16萬件。

2020年2月21日至2020年3月31日，青州市審計局派出審計組，對青州市疫情防控資金和捐贈款物開展了專項審計。重點審計了市財政局、衛健局疫情防控專項資金管理使用情況，市慈善總會、紅十字會捐贈款物管理分配情況，市發改局、工信局疫情防控重點保障企業申報情況。截至2020年3月31日，青州市財政共安排疫情防控經費合計2，509.19萬元（省級財政安排412.72萬元，本級財政安排2，096.47萬元），實際使用1，182.35萬元，1，326.84萬元尚未支出（主要原因是：安排到2家定點醫院用于疫情防控設備購置的財政資金1，307萬元，因延期付款等原因，有1，043.55萬元暫未支付）。實際使用1，182.35萬元中：疫情防控人員補助支出45.96萬元，疫情防控設備及物資采購等各方面支出1，136.39萬元。根據青州市紅十字會、慈善總會提供的資料反映，截至2020年3月31日，上述單位共收到捐贈資金719.71萬元，支出捐贈資金719.71萬元，無結余；共收到捐贈物資折款439.34萬元（其中，包括：醫用防護服1，600件、醫用（外科）等口罩類25，200個，已全部安排使用），調撥用于疫情防控物資折款439.34萬元，無結余。

通過分析不同地區疫情防控物資審計報告，可以歸納出在疫情防控跟蹤審計中反映出的問題：

（一）缺乏系統的突發公共衛生事件跟蹤審計應急預案。目前，在響應突發公共衛生事件審計方面，我國審計機關還處于探索階段，尚未制定統一有效的跟蹤審計應急預案。雖然目前國務院及有關部門已經制定了一系列的專項應急預案，但是仍缺乏規范具體的突發公共衛生事件跟蹤審計應急預案。新冠肺炎疫情爆發后，雖然部分地區審計機關及時成立了應對新冠肺炎疫情工作領導小組，緊急研究制定了疫情防控審計應急預案，如浙江省寧波市審計局印發了《新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作應急預案》以及具體細則。但是，從整體層面上看，我國針對重大突發公共衛生事件開展跟蹤審計尚缺乏一個系統、規范的審計應急預案，不能使各級審計機關及時有效地制定相應的審計預案，無法確保各級審計機關都有能力有序地開展突發公共衛生事件跟蹤審計工作。

突發公共衛生事件跟蹤審計涉及的對象多、領域多，需要審計機關在短時間內建立起高效有序的組織體系。針對突發性的公共衛生事件，我國審計機關沒有建立統一的常設審計應急機構，通常情況下是臨時性成立應急工作領導小組，出臺應急審計預案，各級審計機關的工作安排具有臨時性。同時，在開展審計工作時，需要與政府部門和非營利組織之間協作，存在分工不明確、資源沒有得到充分利用的情況。此外，公共危機事件類型多、專業性強，而組織成員大多從現有審計機關工作小組中抽調，審計人員大多具備財務、經濟等知識，但缺乏公共性應急跟蹤審計經驗。

（二）跟蹤審計的績效評價指標體系不完善。此次疫情發生突然、影響范圍廣，對防疫物資的跟蹤審計會涉及很多復雜的項目，相關部門和社會公眾都會對防疫資金和捐贈款物的分配使用情況高度關注。因此，完善的績效評價體系、合理的績效評價指標對于發揮跟蹤審計效用，增強全民戰疫信心具有重要作用。借助績效評價可以更加客觀全面地監督評價疫情防控工作的執行成果，提高疫情防控工作的透明度。但我國目前審計評價主要針對于違規使用資金、資金閑置與項目進展緩慢、審批前置程序多等問題。此外，我國目前還沒有一套成熟的績效評價體系，審計人員無法對疫情防控資金和捐贈款物的績效管理情況進行有效評價，無法出具較為客觀的審計意見，甚至可能存在審計人員不重視績效評價的重要性，隨意選擇或選擇與審計對象關聯性不大的評價指標，嚴重影響跟蹤審計績效評價的可信度與效用發揮。

（三）與常規審計形成沖突。常規審計有一套完整成熟的審計流程，審計人員按照制定好的審計方案按部就班實施審計即可。但重大突發公共衛生事件跟蹤審計由于時間緊、任務重，面臨的特殊情況較多，無法照搬常規審計的所有方式方法。在常規審計中，審計人員需要召開現場審計進入會議、發送審計通知收到回復再開始審計。但在疫情期間，為遵守防控要求，審計人員可能無法進入到現場，且跟蹤審計對時效性要求較高，有可能審計通知書發送到審計單位之后直接就開展審計工作。一般常規審計重點查處是否存在違規違紀事項，但疫情防控物資跟蹤審計則要更多關注資金和款物的來源、分配、使用、管理是否合法合規，被審計單位是否存在慢作為、亂作為等問題。

（四）審計對象復雜、審計結果影響廣泛。不同于常規審計對象，疫情防控財政資金和捐贈款物的審計對象不僅包括政府下撥的經費物資和審計管轄范圍內的單位和部門，還包括社會捐贈部分，其捐贈形式、統籌分配、管理使用相對復雜。一是經費款物來源復雜，分為政府調撥和社會捐贈；二是被審計單位復雜，包括醫療衛生、教育、民政等部門，涉及范圍廣，程度不一。因此，會增加審計失察和出現差錯的可能性。

數量龐大的物資從籌集、分配到管理、使用的全過程都備受社會各界高度關注，而審計則是反映財政資金和捐贈款物運行狀況和效率是否真實合法的一面鏡子。審計結果影響的廣泛性表現在：一是審計結果的運用有利于促進問題整改，相關部門就問題進行及時改進，完善建設力度，保障救援效力。二是審計結果影響全社會戰勝困難的決心和信心，疫情防控中真實、合法、有效使用各類物資和資金，使民心凝聚，士氣受鼓舞；反之，會使人心動搖，不利于社會穩定。

四、對策建議

（一）建立重大突發性公共衛生事件跟蹤審計應急預案。疫情的傳播速度較快，需要的防疫款物數量較大。審計人員早一分鐘發現問題，就能早一步減少損失。因此，審計人員應盡早發現相關問題并監督整改，避免防疫款物的流失及浪費。然而，針對類似的突發公共衛生事件，審計的組織調度工作還存在著反應速度遲緩、缺乏應急預案、無章可循等機制性問題，例如審計的范圍及方法、審計對象及程序、審計的響應時間及級別等，這些都在一定程度上影響了審計工作的高效開展。

為了提高政府、社會各界應對突發公共衛生事件的審計效率，盡可能減輕因為相關捐贈款物的浪費而造成的損失，有關部門應當制定重大突發公共衛生事件跟蹤審計應急預案。汲取經驗，充分考慮跟蹤審計中與捐贈款物相關的各個環節，識別可能存在的風險，制定完善的跟蹤審計應急預案。審計人員要明確自身職責，在疫情發生的第一時間根據預案中的組織、程序和方法等具體內容開展工作，抓住審計重點，為政府的應急工作提供更好的服務。

國家審計機關應當按照《國家突發性公共事件總體應急預案》的標準編制相應的審計應急預案，如《突發公共事件跟蹤審計應急預案》，并要求各級審計機關按照該預案編制與本地具體情況相符合的跟蹤審計應急預案，建立具體、規范的應急性跟蹤審計的響應機制，按照“戰時狀態”的標準，適當地簡化應急跟蹤審計程序，成立突發公共衛生事件跟蹤審計工作領導小組，細化分工，明確責任，推動應急保障制度機制進一步健全完善，確保在突發公共衛生事件發生時，各級審計機關能加快應急跟蹤審計工作的響應速度，提高開展應急跟蹤審計工作流程的效率，促進突發公共衛生事件跟蹤審計工作合法、合規、有序進行，為本地突發公共衛生事件應對工作提供堅實保障。

（二）完善突發公共衛生事件跟蹤審計績效評價指標。對于疫情防控資金和捐贈款物跟蹤審計的績效評價指標可以具體分為籌集、分配、使用以及管理等環節的具體評價指標。例如，對于使用財政下撥資金購買的呼吸機等救助設備要考慮其在途磨損、使用折舊等正常情況，基于此對防疫資金的有效使用設定一個合理的標準。

同時，人們通常用量化的指標來衡量績效成果，考慮投入的資源與得到的成果之間的關系，以此作為對績效的評價。但實際上量化的績效指標所反映出的是背后的管理問題。例如疫情期間，相關部門通過改善購買防護設備審批流程，將審批的時間由之前的十幾天縮短為幾天甚至幾小時，大大提高了防疫資金的有效使用，靠的是優化的流程和信息的互聯互通。因此，審計人員評價績效更主要的是評價制度、流程的設計與執行，評價的是管理能力。審計人員需要進行控制測試，實施調查并結合現場觀察；要執行穿行測試，從已完成事項所留下的書面痕跡中來總結實際辦事的流程。

跟蹤審計績效評價關注點，如圖1所示。（圖1）

圖1 跟蹤審計績效評價關注點

（三）創新審計方式。疫情期間，根據防疫要求，審計人員可能無法進入被審計單位主要辦公場所進行審計工作，但可以利用已有的電子信息技術及有關平臺將現場審計轉為遠程審計，在疫情防控要求允許的時候再追加現場審計，以便能高效實施審計工作。例如，審計進入會議和審計訪談是審計中的重要程序，審計人員可靈活采用視頻方式進行，同時做好內容記錄。審計人員可以通過電子郵箱實現與被審計單位的信息溝通，及時調閱電子資料或檔案。在條件允許的情況下可以開發一個綜合控制系統用于跟蹤審計，綜合運用人工智能工具推動信息技術在審計中發揮作用，例如使用自然語言處理工具讀取憑證合同，使用數據科學、數據分析等技術對一些賬簿生成風險評分，預先設定重要性水平等來發現異常值。

（四）及時披露審計報告。由于疫情防控財政資金和捐贈款物具有來源廣、數額大等特點，且此次疫情影響范圍廣泛，社會關注度高，因此針對疫情防控物資的跟蹤審計不能只在審計結束后披露審計結果，而應定期將階段性審計成果公之于眾，如每月、每季度披露一次，揭露相關部門存在的問題，促使其糾正整改違規違紀問題，加強與社會公眾的信息交流，促使民眾對防疫和審計工作進行監督，維護社會穩定。

（五）有效整合審計資源，充分獲取審計證據。面對此次重大突發性公共衛生事件，審計機關在調配審計資源之前，要對審計資源的需求做好長短期規劃，針對高風險領域提前制定預案，保證審計資源的區域平衡；結合審計事項及其特點，建立突發性公共衛生事件跟蹤審計專業人才庫，保證審計資源能夠被統一調配；針對審計事項，確定所需要的衛生專業人員、數據分析師等，與專業機構進行合作或成立咨詢專家小組，多方聽取專家意見，保證更全面審慎地看待問題。

常規審計工作會以憑證、賬簿、報表等資料作為重要的書面審計證據。由于重大突發性公共衛生事件的緊急性與特殊性，被審計單位的部分經濟活動來不及形成書面財務記錄，客觀情況導致的業務發生往往就是證據。在這種情況下，審計工作需要對公共事件經濟業務活動進行全過程監督，包括合同、發票、收據、賬簿、會議記錄等，都可能成為經濟業務活動的原始資料，也就是重大突發性公共衛生事件跟蹤審計中的重要審計證據。事出緊急，某些業務活動的審批、授權等內部控制手段可能存在一定程度的精簡，增加了獲取審計證據的難度。針對這一情況，可以通過提前完善應急預案，規范特殊時期的緊急救助工作，在精簡的內控流程中留下關鍵性書面記錄，從而確保審計證據的充分性與適當性，降低審計風險。