國有建設用地建設保障性租賃住房的現狀、難點與建議

文/逄瑞

一、引言

保障性租賃住房作為破解大城市住房突出問題的突破口，旨在滿足新型城鎮化帶來的2億新市民居住需求，化解大城市租賃住房供需結構性矛盾。黨的十九屆五中全會提出“擴大保障性租賃住房供給”。2021年6月發布的《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發〔2021〕22號）（以下簡稱“22號文”）正式確立了保障性租賃住房的基礎制度和支持政策，并提出保障性租賃住房的五種主要籌集方式為:利用集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地和存量閑置房屋建設，適當利用新供應國有建設用地建設。利用新供應國有建設用地建設正式成為保障性租賃住房的籌集來源之一。

二、利用國有建設用地籌集租賃住房的政策演變

在 “22號文”明確可利用新供應國有建設用地建設保障性租賃住房之前，近年來國家層面已經在政策中鼓勵在國有建設用地上籌建租賃住房。2015年住房和城鄉建設部發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》（建房〔2015〕4號），將住房租賃市場定位為我國住房供應體系的重要組成部分，鼓勵有條件的房地產開發企業將商業模式從單一銷售轉變為租售并舉，在新建商品房項目中長期持有部分房源用于租賃。2016年發布的《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》（國辦發〔2016〕39號）首次在供給端提出將新建租賃住房納入住房發展規劃，并給予用地支持，納入用地計劃，有序開展租賃住房建設。2017年住房和城鄉建設部聯合九部委發布的《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》（建房〔2017〕153號），鼓勵各地通過新增用地建設租賃住房、在新建商品住房項目中配建租賃住房等方式，多渠道增加新建租賃住房有效供應。2017年以來，國家先后開展了利用集體建設用地建設租賃住房試點、中央財政支持住房租賃市場發展試點、非房地產企業利用自有土地建設租賃住房試點、發展政策性租賃住房試點等，推動了利用國有建設用地建設租賃住房項目的開展。2021年發布的“22號文”中，直接將新供應國有建設用地作為保障性租賃住房的籌集方式，并給出更為具體的土地支持政策指導。

表1 近年來國家層面關于國有建設用地建設租賃住房的主要支持政策

三、新供應國有建設用地建設保障性租賃住房的主要模式

事實上，作為增加租賃住房供給和落實房地產市場調控的重要手段，在“22號文”出臺之前已經有許多大城市對國有建設用地建設租賃住房進行探索，較為常見的做法是商品住宅用地出讓時競宗地內建設的租賃住房比例。城市通常會設置10%-20%的租賃住房比例下限，出讓時不作地價分割，項目建成后形成租售混合社區，租金水平由市場決定，市場主體持有租賃住房的年限與土地使用權出讓年限一致。然而該做法租售部分的土地成本難以分割，整體土地成本過高。調查顯示，在北京等一線城市，商品住宅中的自持租賃項目土地成本比重高達70%。過高的土地成本也導致租金水平過高，北京、南京等已上市的項目租金水平甚至高于周邊散租房租金。開發企業可能將租賃部分的成本轉移到可售商品住宅，客觀上推高房價，不利于房地產市場穩定。此外，租售混合社區中，商品住宅業主擔心租賃人群流動性高，企業會刻意放緩租賃住房部分建設，弱化對可售商品住宅的影響。

保障性租賃住房建設方式的核心在于實現土地零成本或低成本，增加低租金的租賃住房供應。結合該要求，商品住宅中競租賃比例的做法難以應用到保障性租賃住房建設中。目前已經啟動保障性租賃住房建設的城市大多在國有建設用地供應計劃中單列保障性租賃住房用地，且比例在10%以上，地塊重點分布在軌道交通站、大型公交站點附近、產業園區及周邊、城市建設重點片區。各城市通常采取商品住房配建或整宗地塊建設的方式，具體做法如下：

一是商品住宅配建保障性租賃住房，建成后由國有企業回購持有。北京、西安、合肥等城市在部分新供應國有建設用地出讓時明確，需在宗地內或異地配建保障性租賃住房，并按照一定比例（通常為10%-20%）指定配建面積。保障性租賃住房項目建成后由政府指定單位按成本價回購，持有方通常為市或區保障性租賃住房專業平臺公司。

二是商品住宅配建保障性租賃住房，建成后由企業自持。上海市要求新出讓商品住房用地配建不少于15%的開發企業自持租賃住房，主要用作保障性租賃住房，并鼓勵各區統籌配建面積，集中實施配建。福州市采取異地配建方式，中心城區部分國有建設用地出讓時，政府額外提供土地面積不低于商品住宅地塊25%的另一地塊，要求企業按照約定價格購入并配建租賃住房，購入價通常為商品住宅地塊初始樓面地價的20%左右。

三是住宅用地整宗出讓建設保障性租賃住房，降低基準地價，建成后由企業自持。廈門市將租賃住房用地基準地價定為辦公基準地價的1.25倍，約為同區域商品住宅基準地價的23%。福州市長樂區規定商品住宅用地建設租賃住房時基準地價為普通住宅用地的50%。深圳市住宅用地整宗建設租賃住房時，土地成交樓面價均不超過同地段商品住宅成交樓面價的30%。

四是將存量住宅用地和非居住用地轉化為保障性租賃住房用地，整宗建設保障性租賃住房。上海市在住宅用地類別內新增“四類住宅組團用地（Rr4）”，專門建設包含1000套住房以上的大型租賃社區，土地可由住宅、商服、商辦及工業倉儲等存量土地轉化而來，初始價格基本是同類型住宅用地的1/3。在此基礎上，上海市將Rr4類用地中的一部分作為保障性租賃住房用地，強化保障屬性，住宅用地、企事業單位自有閑置土地、園區土地等均可轉化為保障性租賃住房用地，采取出讓或租賃等方式供應，土地價格基本為市場價格的1/6，出讓的土地價款可以分期收取。福州市在R2類用地中推出“R2（租賃住房）”分類，多為城區低效工業用地轉化而來，政府可收儲后作為租賃用地出讓，基準地價為普通R2類用地的50%，也可由原主體按照租賃住房用地市場評估價和工業用地評估價差值補繳土地價款后自行建設。該類做法盤活存量非居住用地，政府讓渡的土地收益較少，但由于涉及土地變更用途后出讓，實際操作中制度障礙相對更大。

四、新供應國有建設用地建設保障性租賃住房的主要問題

目前各城市已經在新供應國有建設用地方面推出諸多創新舉措，但還存在以下問題：

一是企業配建自持類項目中保障性租賃住房用地成本不夠明確。上述主要做法中，建成后由國有企業回購的項目和整宗地塊建設的項目不涉及地價分割，但對于配建項目，如不在出讓階段明確保障性租賃住房的土地成本，則不利于市場主體進行成本收益測算，可能出現將租賃部分成本轉嫁到可售部分的情況。目前部分城市通過異地配建等方式解決此問題，但宗地內配建項目相關政策還需進一步完善。

二是土地成本仍然偏高。盡管部分城市在普通住宅用地整宗建設保障性租賃住房時降低出讓價格，但仍難以充分實現保障性租賃住房低于市場租金的要求。

三是土地供應較少。新供應國有建設用地土地價值高，且需要優先滿足普通商品住宅供應，因此主要用來彌補熱點區域的保障性租賃住房土地缺口，無法形成大規模土地供給。盡管部分城市通過各種方式籌集租賃用地，但受限于規劃等原因并未大范圍推廣。

四是企業投資回報周期長，低成本融資渠道較少。新供應國有建設用地上建成的均為重資產項目。當前我國大城市租金收益率僅為2%左右，重資產企業投資回報周期長達20-30年，資金壓力大。只租不售和低租金收益預期導致住房抵押融資的規模十分有限，資產證券化融資仍處在起步階段。現有的專項貸款資金使用受限，部分貸款為一次性審批發放，反而為項目前期運營增加了還款壓力。

此外，目前部分城市要求國有建設用地上建設的租賃住房項目“誰持有，誰運營”，部分城市則允許開發主體以資產托管或轉租等方式委托專業租賃機構進行運營管理，前者對開發企業要求較高，可能在一定程度上限制企業參與保障性租賃住房建設的積極性。

五、完善新供應國有建設用地建設保障性租賃住房的建議

“22號文”提出：適當利用新供應國有建設用地建設保障性租賃住房。應正確理解“適當”的含義。由于自身土地價值和供應普通商品住宅的需要，城市政府能夠讓渡的土地收益有限，新供應國有建設用地難以作為保障性租賃住房的主要籌集方式，但可成為其他四種籌集方式的補充。實踐已經表明，配建和整宗地塊建設是使用新供應國有建設用地建設保障性租賃住房的合理模式，在實際操作中可以將保障性租賃住房租金管控等作為土地出讓前置條件寫入合同。針對目前該籌集方式的主要問題，建議下一步可從以下幾個方面進行完善：

一是企業配建自持的保障性租賃住房應在出讓時做好地價分割。對于宗地內配建的項目，應在出讓時標明相同區域保障性租賃住房用地參考價格。對于異地配建項目，如賦予企業土地使用權，則需在出讓時按照相應定價規則約定租賃部分土地價格；如僅賦予企業房屋所有權，也應在出讓時明確配建租賃住房的持有年限。由于宗地內進行地價分割實際操作難度更大，且保障性租賃住房集中建設可便于管理和提高運營效率，建議城市統籌配建面積，多項目異地集中配建。

二是降低保障性租賃住房開發主體的土地成本。在同類型住宅用地基準地價的基礎上，設置產權調節系數，降低租賃住房用地基準價格。做好租賃住房用地市場價格評估，結合本市租賃住房市場實際情況，以及租賃住房用地前期儲備情況，綜合確定地塊出讓起始價。在市場性租賃住房用地價格上進一步降低保障性租賃住房用地價格。同時優化土地出讓金收取方式，進一步落實土地年租制，變一次性繳納70年為分期繳納，減少企業一次性投入。

三是擴充土地來源，增加低成本土地供給。國家層面可出臺政策，允許有條件的城市在統籌考慮總量控制、區位條件、環保、地區交通、公共配套的前提下，由政府收儲低效非住宅用地，變更土地用途后轉化為保障性租賃住房用地，集中建設保障性租賃住房。非居住用地變更為租賃住房用地后，可享受民水民電。

四是優化專項貸審批使用管理，探索低成本融資方式。放寬現有保障性租賃住房專項貸款資金使用條件，由一次性審批發放貸款改為賦予授信額度，增強企業獲得貸款資金的靈活性。探索進一步降低專項貸款利率。拓展更多低成本長期融資方式，支持市場主體在保障性租賃住房項目建設初期使用項目融資模式融資，穩定經營后通過REITs模式轉讓租金收益權，或將物業抵押作為信用增進發行住房租賃擔保債券。

五是允許保障性租賃住房項目持有主體和運營主體分離。允許保障性租賃住房項目持有主體在建成后采取資產托管或轉租等方式，整體委托給專業化租賃機構管理，委托年限不得超過產權年限，引導更多市場主體參與。保障性租賃住房的運營主體取得物業經營權，需落實保障性租賃住房的租金要求，可享受針對運營主體的相應補貼等。對于持有主體和運營主體分離的，需要在土地出讓合同、保障性租賃住房認定文件中加以明確。