關于調整城鎮基本居住保障模式的思考
——兼論基本居住保障普惠制的實施路徑

文/孫淦明

引言

“中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”。[1]基本居住得到保障是人民幸福的必要前提，因而在黨的十九大報告中，總書記明確要求 “加強社會保障體系建設”，“讓全體人民住有所居”[2]。基本居住權屬于基本人權，根據《中華人民共和國憲法》第三十三條“國家尊重和保障人權”的規定，“中國政府有保障群眾基本居住條件的責任”[3]。 因此，保障所有居民的基本居住既是中國共產黨的初心使命，也是中華人民共和國各級人民政府的義務。

為保障城鄉居民的基本居住，自改革開放以來，尤其是城鎮住房制度改革以來，我國一直實行農村與城鎮兩種不同的保障模式。在農村，主要實行一戶一處的“宅基地保障”模式。在城鎮，主要實行以“配租型”的廉租房（或公租房）與“配售型”的經濟適用房（或共有產權房）為主的“住房保障”模式。

新的《土地管理法》已經“完善農村宅基地制度”。在原來“一戶一宅、面積法定”的基礎上，增加了戶有所居的規定，即在人均土地少，不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，在充分尊重農村村民意愿的基礎上，可以采取措施保障農村村民實現戶有所居。[4]換言之，農村居民的基本居住保障問題已經得到基本解決。

然而，在城鎮，由于住房保障制度對于保障房申請對象沒有“低收入”與“住房困難”的前提條件，這導致包括“夾心層”居民與新市民在內的廣大中等收入人群一直無緣保障性住房。更重要的是，由于不能保證“低收入”與“住房困難”這兩個前提條件認定的客觀性，在保障性住房資源普遍有限的情況下，各地均有許多真正“低收入”且“住房困難”的居民也無法及時享有政府的基本居住保障待遇。不難看出，基本居住保障不足與基本居住保障不公是各地無法回避的客觀現實問題。

“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”由于居民收入的高低是一個動態變化的指標，顯然以“低收入”作為基本居住保障待遇的申請條件既不科學，也不公平。因此，對于同城同地段的所有城鎮居民，無論收入高低，只要符合“居住困難”條件，均應公平無差別地享有政府提供的基本居住保障待遇。

因此，為實現“住有所居”，政府必須改革與完善城鎮基本居住保障制度，探索基本居住保障新模式，實行基本居住保障普惠制。本文建議，將目前單一的“住房保障”模式調整為“以住宅用地保障為主、以住房保障為輔”的綜合保障模式，在保留配租型廉租房（或公租房）的情況下，以每人一份的住宅用地保障方式取代經濟適用住房等配售型住房保障，并以統一的“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產權”的方式完善與推廣“新型共有產權住房制度”。

本文在分析現行住房保障制度主要缺陷后，將重點闡述住宅用地保障的比較優勢與城鎮基本居住保障普惠制的實施路徑——構建“新型共有產權住房制度”，以求教于大方之家。

一、住房保障制度的主要內容和主要問題

（一）現行住房保障的分類及主要內容

為保障城鎮居民的基本居住，目前我國已經“形成了包括廉租房、經濟適用房、兩限房、公租房、共有產權房和棚改房等多元化類型的保障性住房供給結構”[5]。歸納起來可分為配租型與配售型兩種類型：

1.配租型廉租房或公租房保障特別困難的居民與家庭。國家發展改革委和原建設部等九部委的《廉租住房保障辦法》（建設部令第162號）指出：廉租住房保障方式實行貨幣補貼和實物配租等相結合。貨幣補貼是指縣級以上地方人民政府向申請廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭發放租賃住房補貼，由其自行承租住房；實物配租是指縣級以上地方人民政府向申請廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭提供住房，并按照規定標準收取租金。2012年，《公共租賃住房管理辦法》（中華人民共和國住房和城鄉建設部令第11號）實施。公共租賃住房是指限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。另據國家發展改革委、住房和城鄉建設部、財政部《關于公共租賃住房與廉租住房并軌運行的通知》，自2014年起，廉租住房并軌納入公共租賃住房中。

2.配售型經濟適用房或共有產權房保障城市低收入家庭。根據《經濟適用住房管理辦法》，經濟適用住房是指政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。

自2014年起，根據國家發改委、住建部等六部委的《關于試點城市發展共有產權性質政策性商品住房的指導意見》，北京、上海等地進行了共有產權住房制度的試點。如《上海市共有產權保障住房管理辦法》明確，共有產權保障住房是指符合國家住房保障有關規定，由政府提供政策優惠，按照有關標準建設，限定套型面積和銷售價格，限制使用范圍和處分權利，實行政府與購房人按份共有產權，面向本市符合規定條件的城鎮中低收入住房困難家庭供應的保障性住房。此外，共有產權住房試點地區不再執行經濟適用住房保障的政策。

各地的拆遷安置房、棚改房、雙限房（“限房價、限套型”）等特定類型的政策性商品住房，都對供應對象沒有一定的限制條件，且都需要供應對象出資購買，顯然這些類型的住房都可以歸類于配售型保障住房。

（二）現行城鎮住房保障制度存在的主要問題

1.廣大中等收入居民無緣保障性住房。據1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，國家城鎮住房制度改革的初衷是對不同收入家庭實行不同的住房供應政策：最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中等收入家庭購買經濟適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。然而，2007年的《經濟適用住房管理辦法》明確規定，經濟適用住房只“面向城市低收入住房困難家庭供應”，《公共租賃住房管理辦法》規定的公共租賃住房也是“面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭”，因而包括“夾心層”居民與新市民在內的城鎮廣大中等收入居民與家庭基本無緣住房保障。因此，“隨著房價的不斷提升，中低收入家庭沒有足夠的支付能力，完全依靠市場機制，這部分群體的居住需要難以實現，這就嚴重影響到了社會的穩定發展”[6]。

2.無法保證基本居住保障的公平公正。關于保障性住房的申請條件，現行住房保障制度對保障對象均沒有“低收入”和“住房困難”的限制條件。然而，住房保障對象的收入不透明歷來為人詬病，社會呼吁多年的社會信用體系至今未能有效建立，各職能部門未形成有效的協調機制。保障住房的申請資格依據的是家庭住房狀況、收入水平、財產狀況等標準，申請人收入難以準確把握，極易導致不符合條件的人享受保障住房，從而造成公共住房資源配置錯位。[7]究其原因，主要是我國目前還沒有建立嚴格的個人收入與家庭財產如實申報和嚴格核查的制度。對于申請居民或家庭是否屬于“低收入”，認定的主觀隨意性較強，無法保證客觀性。此外，各地在辦理住房保障時，并不審查申請家庭在異地（其他城鎮）是否擁有住房的情況，因而對居民“住房困難”的認定也無法保證客觀公正。申請對象的資格認定不實自然會導致保障房資源分配的不公。因我國各地的保障性住房資源有限，分配不公必然導致許多真正“低收入”且“住房困難”居民無法享有基本居住保障待遇。

3.無法保證基本居住保障的及時性。一方面，保障房的建設與管理不僅投入大、收益低，且管理成本高，各地政府均缺少建設保障房的積極性與主動性。另一方面，國家對于基本居住保障待遇的落實時間缺少強制性法律規定。鑒于房產建設工期長、居民申請居住保障的輪候期較長，至今沒有一個城市能夠保證住房保障的及時性。

4.保障房位置選擇存在影響社會穩定的隱患。為降低保障房建設的成本，多數城市都將保障房規劃在遠離中心城區的偏遠地區，且集中連片建造。這容易引發居住隔離乃至群體歧視現象發生，出現與西方貧民窟類似的居住空間與社會地位雙重邊緣化現象[8]，從而給社會穩定造成極大的隱患。

5.以家庭為單位的保障對社會公序良俗有極大危害性。現行的保障房政策均以“家庭”為保障單位。然而，各個家庭的人口有多有少，且家庭人口多少可以動態變化。雖然保障房有大有小，但每套房產無法切割分配，無法避免人多房小、人少房大的不公現象。更嚴重的是，為套取保障性住房，現實中假離婚與假結婚等有違社會公序良俗的現象時有發生，這對社會的安全與穩定有著極大的危害性。

6.試點城市的共有產權住房制度更易產生新的不公。首先，共有產權住房中政府份額的確定方式缺少合理性[9]。對于共有產權住房中政府與保障對象各自所占的產權份額，不僅各地做法不一且時常變動。例如：北京采取“一個項目一個政策”的方式，《北京市共有產權住房管理暫行辦法》第十九條、第二十條規定，政府與保障對象的產權份額在房屋銷售前確定；上海則是“一戶一策”，《上海市共有產權保障住房管理辦法》第十六條規定，政府與保障對象的產權份額在購房合同或供后房屋使用管理協議中明確。其次，共有產權住房的后續管理成本高、監管難[10]。一方面，共有產權住房的價格沒有統一的確定方式，導致政府定價與市場價格之間存在一定的差距，無法避免住房保障中的尋租問題。另一方面，由于各城鎮的住房市場客觀上已經是一房一價了，退出時共有產權住房的價格更無法避免“因人而異”的弊端。因此，無論是政府還是個人，均對基本居住保障待遇的好壞缺少預見性。這不僅無法消除困難家庭的居住恐慌，而且容易產生新的不公。

總而言之，不僅大量中等收入居民無法享有保障性住房的紅利，而且因資金投入大、收益低，各地現行“住房保障”不僅無法實現基本居住保障的應保盡保，更無法做到基本居住保障的公平公正。

二、住宅用地保障的比較優勢

住房存在的前提是住宅用地。與溫、飽等剛性需求的解決方式不同，“立錐之地”沒有替代品。因此，只有保證每個居民的“立錐之地”才能實現住有所居。為此，本文建議將配售型住房保障調整為住宅用地保障，即以政府提供每人一份基本居住保障用地的方式實行基本居住保障的全覆蓋。

（一）住宅用地保障可以實現基本居住保障的全覆蓋

首先，配售型住房保障本質是住宅用地保障。經濟適用住房其實是劃撥住宅用地保障。《經濟適用住房管理辦法》規定，“經濟適用住房建設用地以劃撥住宅用地供應”，“確定經濟適用住房的價格就當以保本微利為原則”。顯然，經濟適用住房的保障對象不僅需要支付房產建設的成本價，而且需要保證開發企業的適當利潤。

各試點地區的共有產權住房保障首先也是住宅用地保障。《北京市共有產權住房管理暫行辦法》第五條規定，市規劃國土委、住房城鄉建設委應當“合理安排共有產權住房的建設用地，并在年度土地利用計劃及土地供應計劃中單獨列出、優先供應”；《上海市的共有產權保障住房管理辦法》第六條也明確要求，“單獨列出共有產權保障住房的建設用地指標，并予以優先供應”。

其次，住宅用地保障不僅不增加政府的財政負擔，而且可以為政府節省大量的保障房建設與管理費用。

雖然每人一份住宅用地保障的范圍明顯大于住房保障范圍，但保障基本居住是政府義務，因而實行住宅用地保障并不額外增加政府義務和財政負擔。

根據現行住房保障制度，所有保障性住房均需要政府投入大量的資金進行建設，而且所有保障房的后期維護與管理也需要政府負責。顯然，“投入大、管理難”是制約我國住房保障制度發展的客觀現實問題。然而，如果將住房保障調整為每人一份的住宅用地保障，政府自然無需投入這些費用，大投入和難管理的問題自然就不存在了。

第三，實踐證明，只要保證每位居民均能享有一定份額的“立錐之地”，“住有所居”的目標就可以實現。

基本居住保障的關鍵是“立錐之地”。農村宅基地制度多年的實施結果已經證明，除特別困難群眾外，對于絕大多數居民與家庭而言，只要解決了“立錐之地”問題，居住自然不成問題。

對于城鎮居民的基本居住問題而言，在保留目前公租房（或廉租房）保障的基礎上，只要保證每人均有一份“基本居住保障用地”，則可以在不增加政府財政負擔的情況下保障所有居民的基本居住。

（二）住宅用地保障能夠保證基本居住保障的公平公正

《中華人民共和國民法典》規定，自然人從出生時起到死亡時止，具有民事權利能力，依法享有民事權利，承擔民事義務。自然，公民享有基本居住保障的權利也應該始于出生、終于死亡。即居民從出生起即有權申請并享有基本居住保障待遇。所以，基本居住保障待遇應該不分男女老少與收入高低，做到“人人有份”。

人口流動與戶籍變更是公民的一項基本權利，也是實現人民富裕、國家富強的必然要求。因此國家應該允許城市居民在退出原居住地基本居住保障待遇的情況下，按遷入地的標準向遷入地城市人民政府重新申請居住保障用地。然而，作為自然生命體，一個人不可能在兩個以上的地方同時居住。因此，每個公民在全國范圍內只能享有一份城鎮（不含農村）基本居住保障（公租房待遇與住宅用地保障待遇也不可兼得）。值得注意的是，基本居住保障待遇在保證“人人有份”的同時，必須明確“一人一份”，即“每人一份”。

自然，這種“每人一份”的保障待遇，不僅能夠有效地避免申請過程中所產生的虛假結婚、離婚等違背公序良俗的現象，而且能夠保證基本居住保障的公平公正。當然，這種每人一份劃撥住宅用地的基本居住保障待遇對促進我國人口生育有不可替代的作用。

三、基本居住保障普惠制的實施路徑

住有所居是人民幸福的重要標志之一。習近平總書記強調，“人民幸福生活是最大的人權”[11]，“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發展、實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排，發揮著民生保障安全網、收入分配調節器、經濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題”[12]。因此，“保障人民的基本居住需要關系到人民生活的基本條件。保障和改善人民群眾特別是中低收入住房困難家庭的基本居住需要，是政府保障和改善民生的重要途徑，也是保持經濟社會可持續發展的必然要求，理應是全民社會政策體系建設的重要組成部分。”[13]因此，為保障所有居民的住有所居，國家應該如基本醫療保障、基本養老保障等政策般，將基本居住保障納入整個社會保障體系，實行全覆蓋與普惠制。

鑒于住房保障存在種種不足，為實現住有所居，必須將目前單一的住房保障模式調整為“以住宅用地保障為主、以住房保障為輔”的綜合保障模式，即在保留配租型的廉租房或公租房的同時，以每人一份劃撥住宅用地保障取代配售型住房保障，并以統一的“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產權”的方式構建“新型共有產權住房制度”。

（一）授權各地自行確定基本居住保障用地標準

眾所周知，“一戶一處”的農村宅基地與農村居民集體經濟組織成員的資格相關聯。顯然，城鎮的住宅用地保障肯定與農村宅基地保障模式不同，即每人一份的城鎮住宅用地保障并不是保障每個人均有“一處”住宅用地，而是保障每個人都有“一份”標準面積基本居住保障用地的份額。

全國各地人口、土地和經濟狀況各不相同，在全國范圍內實行統一的每人一份基本居住保障用地的面積標準既不科學，也不現實，更不公平。因此，基本居住用地保障標準雖不可“因人而異”，但必須“因城而異”。這既符合實事求是的辯證唯物主義的觀點，又符合各地“因地制宜”的差別化發展規律。因此，建議國家將權力下放，授權各省、市、自治區“因城施策”，由各省級政府自行確定其轄區內不同城市乃至同城不同區域的基本居住保障用地面積標準，從而實現基本居住保障的實質公平。

（二）構建“新型共有產權住房制度”

住宅用地保障待遇的實現方式是，在購買城鎮普通商品住房時，居民在住房所在地基本居住用地保障標準范圍內，通過申請政府補貼相應土地出讓金的方式，將該住房中部分（或全部）出讓性質的住宅用地變更為劃撥性質的住宅用地，并將此普通商品住房變更為“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產權”的“新型共有產權住房”。

不同于試點地區的共有產權住房中不動產的整體共有，這種“新型共有產權住房”是“政府享有土地使用權，居民擁有房產”形式的共有。不同于經濟適用住房的住宅用地全部劃撥，“新型共有產權住房”中劃撥土地的面積是申請人數與各地基本居住用地保障標準的乘積，超出這個積數的部分仍然為出讓性質的土地。

這種統一的“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產權”的“新型共有產權住房”既不需要政府投資建設，也無須政府進行后期管理，在為地方政府節省大量的保障房建設資金與管理成本的同時，能夠保證基本居住保障的及時性。

更重要的是，這種“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產權”的共有產權住房直接明確了政府與居民的產權份額，可有效地避免試點地區共有產權住房中政府產權份額“因人而異”的弊端，從而在保證基本居住保障公正性的情況下增強政府與居民對基本居住保障待遇的預見性，消除困難家庭的居住恐慌。

共有產權住房能夠彌補住房自有與住房租賃兩種模式的缺陷，打通住房保障與住房市場的割裂狀態。[14]相較現行試點地區的共有產權住房，“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產權”的共有產權住房模式不僅能有效地避免保障房供應中的“房小人多，房大人少”的矛盾，而且尊重保障對象在居住地點方面的自由選擇權，可實現商品房住戶與保障對象住戶的混合居住，有效避免目前保障對象集中居住所產生的雙重隔離等一系列社會問題。

（三）“新型共有產權住房制度”能夠激活疫后房地產市場

在住宅房地產的價格組成中，土地使用權價格的占比較大。由于住宅用地保障待遇是通過政府補貼相應土地出讓金的方式實現的，這將大幅度減輕普通居民購買普通商品住房的經濟負擔。此舉在解決普通居民基本居住問題的同時，更能夠調動廣大中等收入居民家庭購買普通商品住房的積極性，從而刺激住房消費，促進房地產市場的健康穩定發展。

綜上所述，構建以每人一份劃撥住宅用地保障為主要內容的“新型共有產權住房制度”，對激活疫情后房地產市場、促進整個國民經濟高質量發展具有不可低估的作用。

四、相關制度的建立與配套措施的完善

“不謀全局者，不足謀一域”，“全面深化改革需要加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革的關聯性、系統性可行性研究”。習近平同志指出：“現在，我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的階段。要準確把握社會保障各個方面之間、社會保障領域和其他相關領域之間改革的聯系，提高統籌謀劃和協調推進能力，確保各項改革形成整體合力。要強化問題導向，緊盯老百姓在社會保障方面反映強烈的煩心事、操心事、揪心事，緊盯制約社會保障體系建設的硬骨頭，不斷推進改革。”[15]毫無疑問，基本居住保障制度的改革是一個系統工程，必須堅持全局觀念與系統觀念

（一）完善城鎮基本居住保障制度與居住用地合理使用制度

習近平總書記要求:“推進社會保障法治化，要從立法、執法、司法、守法各環節加強社會保障工作，在法治軌道上推動社會保障事業健康發展。要加強社會保障立法工作”[17]。與國外相對完善的基本居住保障立法體系相比，我國缺乏高層次的制度保證[18]。因此，為保證基本居住保障制度的科學性、公正性、強制性與統一性，國家必須統一制定科學的城鎮基本居住保障法律制度，明確“以住宅用地保障為主、以住房保障為輔”的綜合保障模式，實行基本居住保障的普惠制。

如果說基本居住保障不足是我國目前房地產畸形發展的內部原因，則其外部原因自然是投資投機性需求的無限擴大。為完善住房市場體系與住房保障體系，促進我國房地產業的平穩健康發展，2021年3月，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，建立住房和土地聯動機制，加強房地產金融調控，發揮住房稅收調節作用，支持合理自住需求，遏制投資投機性需求。”

住房存在的前提是住宅用地。根據《中華人民共和國土地管理法》，“合理利用土地是我國的基本國策”。城鎮住宅用地是最重要的土地資源，更應該合理利用。由于“國家實行土地用途管制制度”，住宅用地只能用于居民居住，不得作為單位或個人“囤積居奇轉手獲利”的工具與投資投機的理財產品。

我國各地住宅用地資源有限，只有限制奢侈消費才能保證基本居住。因此，為保障基本居住，國家必須同時完善城鎮住宅用地合理使用管理制度，設定與區分城鎮居住用地的“合理自住”與“投資投機”，在保障基本居住、支持合理改善性自住需求的前提下，限制住宅用地的奢侈消費與閑置浪費，遏制住宅用地的囤積居奇與投資投機。

（二）升級不動產登記系統，實現居住保障的公開透明

在國家的不動產登記系統中錄入各地的基本居住保障用地標準，在明確每套住房所占住宅用地面積的同時，明確每個居民所享有的城鎮劃撥住宅用地情況，以便一目了然地看出每個居民是否享受了基本居住保障待遇。

（三）統一全國的住宅用地市場價值評估方法與評估規則

由于居民的住宅用地保障待遇是在購買普通住宅時通過申請政府補貼相應土地出讓金的方式實現的，其保障待遇的申請與退出需要對相應住宅用地使用權的市場價格進行評估。但土地使用權市場價值的評估是一項技術性工作，不同的評估規則與不同的評估方法均會對評估結果有較大的影響。因此，國家必須統一住宅用地市場價值的評估規則與評估辦法，在保證評估客觀性與公正性的同時，保證基本居住保障待遇分配與退出時的公平公正。

五、結語

習近平總書記強調，“社會保障關乎人民最關心最直接最現實的利益問題”[17]。習近平經濟思想是新時代做好經濟工作的根本遵循與行動指南。我們要“切實把習近平經濟思想貫徹落實到發展改革工作各領域全過程”，“要堅持以人民為中心的發展思想，盡力而為、量力而行，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，提高公共服務質量和水平，加快補齊基本公共服務短板，著力增強非基本公共服務弱項，讓發展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”[18]。基本居住保障是社會保障的主要內容，國家必須統一完善城市基本居住保障的普惠制度，實行“以住宅用地保障為主、以住房保障為輔”的綜合保障模式.在修改公租房保障政策的情況下，將配售型住房保障調整為住宅用地保障，并以“政府劃撥住宅用地，居民擁有房屋產權”的“新型共有產權住房”保障所有城鎮居民的基本居住，從而實現住有所居的目標。同時，居住保障的實質是“立錐之地”的保障。我國各地居住用地資源有限，因而必須同時完善城鎮住宅用地管理制度，明確“支持合理自住需求，遏制投資投機需求”的要求。