合作生產視角下信息溝通機制對居民改造滿意度的影響研究
——以上海市春陽里和承興里為例

文/劉筱芮

一、引言

作為政府提供的重要公共服務之一，城市的舊住房更新改造發揮著穩定民心、改善民生的作用。解決老舊住房問題，一定意義上能夠滿足人民對美好生活的需要，推動城市更新和城市建設開發轉型，促進城市經濟高質量發展。為全面貫徹落實國務院關于城鎮老舊小區改造的一系列決策部署，上海市人民政府印發了《關于加快推進本市舊住房更新改造工作的若干意見》，突出了上海的舊住房更新改造在城市更新體系中的位置。

住房和城鄉建設部在全國老舊小區改造試點工作中多次強調，要運用好“共同締造”理念，激發社區居民共同參與老舊小區改造的熱情，實現“決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享”。上海舊住房更新改造工作意見也提到堅持政府扶持和居民參與結合，優化居民參與共建的機制，激發居民參與改造的積極性。

居民參與舊住房更新改造共建，離不開與改造各相關主體的信息交流、溝通協調，更離不開暢通有效的信息溝通機制。可以說，良好的信息溝通機制是實現居民有效參與的途徑。然而，當前舊住房更新改造領域仍然普遍存在信息溝通低效、溝通渠道不暢通甚至缺乏溝通渠道等問題，居民始終難以真正參與到更新改造的過程中。要打造民意“直通車”，實現良性互動，提升公共服務質量，提高居民的改造滿意度，我們需要思考該如何完善舊住房更新改造的信息溝通機制。

本文關注的正是信息溝通機制在舊住房更新改造公共服務中發揮的作用。為此，本文基于合作生產理論，從上海市春陽里和承興里的更新改造入手，結合居民參與的視角，探討如何建立有效的信息溝通機制，實現舊住房更新改造的合作生產，提升居民的改造滿意度。

二、理論基礎

合作生產理論是生產系統內所有參與主體相互協作共同生產作用的過程，尤其注重民眾的參與。20世紀70年代，奧斯特羅姆和同事研究城市治理問題的時候，創造性地提出了合作生產的概念，以此來描述公共服務的有效提升離不開民眾的協助。這是對主張大規模集權控制的主流思想的一種革新，引起了許多學者的關注和研究。表面上，公共部門和民眾分別是公共服務的提供者和享受者，實際上他們是合作關系。合作生產可以被看作一種價值共創，它可以提升公共服務的有效性，也培育了居民適應社區新需求、參與共同締造活動的能力，對公共服務至關重要，是21世紀公共服務可持續發展的核心。

國內學者們對合作生產的研究尚處于起步階段，主要是系統化整理國外學者的文獻，在實踐中的應用推廣也比較少見。陳建國（2012）引入合作生產，思考了如何促進公共服務中政府與公民的合作，以提升服務績效。周晨虹（2016）研究合作生產語境下，社區、政府社會資本如何提高政府公共服務績效的問題。翟文康（2017）搭建合作生產分析框架，多視角解讀合作生產的含義、類型、影響因素、優劣勢。張云翔（2018）肯定了合作生產的價值，深入剖析理論的研究思路與基本邏輯，指出合作生產的最終著力點應該是公眾。隨著更多國內學者關注合作生產理論，更多的研究文獻也會逐漸涌現。

三、案例選點

建于1921年，上海春陽里歷經百年滄桑，因其獨特的老式石庫門歷史風貌被劃定為歷史風貌保護街坊。其地理位置優越，總建筑面積約22273平方米，戶數1181戶，居民3000余人，現在有23棟單體建筑，每個單元至少有2戶，最多8戶（包括廂房），多為兩層，有的帶三層閣樓，折算下來人均居住面積不高于8.2平方米，最多不超過67平方米，混合居住方式有40多種。表面“風光”，內里“腐朽”，幾代人居住的空間在房屋結構、防火防蛀等方面存在諸多問題。

2016年，春陽里被劃入上海市歷史風貌保護街坊名錄，是上海市首個創造性保護街區更新改造試點項目，分四期逐步推進。2017年5月，試點改造正式開始，為了解決房屋安全問題、廚衛獨立問題、風貌保護問題等，政府邀請具有豐富經驗的章明建筑設計事務所承擔房屋方案的設計工作。除了承擔所有的改造費用，政府還為在外租房過渡的居民提供一定金額的租金補償。改造完成后，居民依次回搬。目前，春陽里已經完成了三期改造，而第四期改造陷入停滯狀態。

承興里建于1934年。比起木板里弄房屋，江南的磚木立帖房屋更安全，沿用了西方聯排式的布局，“舊式石庫門里弄”應運而生。隨后，為了適應不同人群的住房需求，在舊里的基礎上，“新式石庫門里弄”擴大了房屋規模，變傳統的兩層為三層甚至四層，融入西洋建筑風格，形成了我們所熟悉的經典石庫門里弄形象。承興里占地面積8954平方米，建筑面積12154平方米，主通道長158.5米，寬4米，共123幢，總戶數為1877戶，約6300人，其中人戶分離約有3500人，占比為70%。經歷了近百年的風雨，承興里整體結構差，居民生活環境惡劣，居住空間狹小，逐漸成為市中心“老破小”的代表。

2017年11月，承興里被列為黃浦區內首個石庫門里弄原地改造試點項目，預計分批分期實施成套抽戶改造。項目首先從情況相對比較簡單的南部開始，包含2幢新里和1幢舊里，涉及261戶居民（居民253戶，單位8戶），建筑面積約6798平方米。試點項目采用整體調整布局和內部改造的方式，為每戶人家增加3.5平方米的獨立廚衛。2017年底，一期的新里部分先行啟動，103戶人家全部簽約同意，并于2018年4月搬離，2019年6月建成回搬。而一期的舊里部分涉及居民157戶、單位7戶（含居民抽戶38戶，單位抽戶4戶），全部完成簽約，并于2020年7月陸續完成回搬。對于抽戶的家庭，政府按照高于市場售賣價格、低于征收標準的原則，以居住面積為準給予現金補償。相對于一期，二期舊里部分居住密度大、房屋類型復雜，改造難度更大，共涉及居民482戶（含新里部分居民89戶，圍合部分舊里居民393戶）、非居住29戶，待改造面積10345.5平方米。不過二期留改因為簽約人數有限，未能順利進行下去。

四、春陽里和承興里的合作生產過程

本文引入合作生產理論來分析舊住房更新改造的合作生產。相比“公共參與”的概念，合作生產更加強調在整個服務價值創造的過程中，公眾發揮關鍵性的作用。公眾能夠運用資源生產滿足自身需求的內容。與此同時，合作生產也是多主體共同參與的動態持續的過程。這也意味著，政府和社會之間會產生行為互動、調試和反饋，形成讓相關方滿意的結果。在此過程中，政府與社會之間也可以建立更深的聯系。

虹口區春陽里是全市首個進行綜合改造試點的風貌保護街坊，采用原地拆除重建的方式。其目標是保護歷史風貌，實現區域內每戶人家廚衛獨立，改善春陽里人民的居住環境。改造前，生活在春陽里的原住民大多年紀較大，年輕人多獨立后搬出社區。約一半房屋被租給了租戶。從2016年開始，春陽里幾乎每一年更新一期，目前已經更新了三期，第四期在征詢階段陷入了僵局，暫時未能進行下去。同樣，黃浦區承興里也嘗試了“留人留房”。和春陽里一樣，承興里的區位優勢明顯，改造前居住環境堪憂，在這里生活的多是老人家，剩下的房屋則出租給外來務工人群。目前，承興里只改造了一期。一期分為舊里、新里，兩批先后實施改造。進入第二期改造階段，承興里也陷入了僵局。可以說，兩個改造地塊面臨相同的境況，巧合的是，它們的合作生產實踐過程也極為類似。這也是本文選擇春陽里和承興里作為案例的原因之一。

下面，本文就四個階段分析春陽里和承興里合作生產過程。

第一階段：倡議。春陽里和承興里改造前，居民的居住環境相對比較糟糕，大部分家庭共用廚房，有的家庭還使用拎馬桶。在“留改拆”的背景下，政府積極改善居民的生活環境，解決拎馬桶的問題。同時，居民也希望能夠早日改善自己的居住環境。基于這樣的背景，政府正式發起了綜合改造的倡議，主要是在網站和社區信息公示欄發布地塊啟動更新改造的信息，并舉行居民征詢會。這一階段主要是統計大家的改造意愿，一般都能順利結束。不過對于改造的方式，居民沒有選擇權。“一輪征詢就是把大家集中到一塊兒，照著紙給我們讀一下各種文件。具體的內容其實我們也聽不懂，但是一般大家都是愿意的嘛。政府出錢改善環境，還增加一點面積，對我們有什么不好呢。”（訪談編號CXLYQ-12）“改造的方式，我們肯定沒的選擇，這是公房，我們也說不了什么。”（訪談編號CYLYQ-01）

第二階段：響應。這一階段，政府邀請了專業的設計團隊一同參與改造。改造負責團隊收集房屋的基本信息，統計居民的特殊情況以及部分需求。居民如果有特定需要的話，可以跟上門的負責人員交流。在所有信息收集完畢后，設計師會根據具體的情況繪制設計圖紙，改造負責團隊的方案也出來了。由此，二輪征詢正式開始，主要是居民前往相應的地點進行交流。每一戶有專門的負責小組，居民查看之后可以提出修改需求，反饋簽約意愿。不過在這一階段，不同時期改造的居民往往會有不同的反饋。比如春陽里第一期的居民（訪談編號CYLYQ-02）表示：“我們第一期是沒有什么談判余地的，基本上他們說什么就是什么。我們家連空調的位置都不能變。而且給我們看的圖紙上，一開始是沒有標記長寬數值的，他們討論了幾次才允許告訴我們。”而后面參與改造的居民，在前面的改造之后有實地查看房屋具體情況的機會，經過跟前面參與改造的居民交流，他們能針對之前改造出現的問題向改造團隊提需求。相對前面參與改造的居民，后面參與改造的居民溝通的機會更多了，因而會有居民（訪談編號CYLYQ-01）表示“后面確實比前面好一點”。與此同時，零星居民也會動用自己的社會資源，對設計方案作一點修改。可以說，這一階段大多數居民能夠進行溝通，實際參與改造流程。

第三階段：推動。進入推動階段后，不同于小型的微改造，參與春陽里和承興里綜合改造的居民需要臨時搬遷到其他地方，由政府出臨時搬遷費用，而原本居住的地方則會封起來，由施工單位負責改造。大多數居民在直到改造施工完成才回來看改造效果。根據筆者的訪談，極少數居民對改造的效果比較關心，會時常繞道回來偷偷看看進度。“我們家之前改造的時候，我比較關心，中間有自己回來，發現有個小地方不滿意，跟施工的師傅商量了一下，幫我改了一下位置，但影響不大的。所以最后出來的效果，我們還是挺滿意的。”（訪談編號CXLYQ-10）這種通過非正式溝通作一點細微的改變，直接影響了居民的改造滿意度。而不少對改造效果持保留意見的居民恰恰是在施工完成后發現了與之前預期不相符的地方。居民（訪談編號CYLYQ-04）表示：“其實有的地方真的只需要稍稍改一下就能好看很多。”

第四階段：擴散。此時，更新改造已經進入了尾聲，房子交到了居民手中，改造效果也是幾家歡喜幾家愁。有些居民對改造效果比較滿意，歡歡喜喜搬進了新家，而有些居民則對改造效果持不滿的態度。部分有所不滿的居民會自己拿出部分資金，再進一步加以改造，直到符合自己的預期：“把水管包起來了，這樣聲音就沒那么大了……其他地方勻了位子，衛生間做了擴建，之前那樣太小了。”（訪談編號CYLSQ-06）部分居民因為找不到官方反饋渠道或信訪等沒有回音，自己在網上搜索了設計師的單位，前去找說法。還有部分居民自己在外面有房子，堅持不拿鑰匙回搬。而比較弱勢的一些居民不僅沒有自主尋找反饋渠道“討價還價”的能力，也無法拿出資金進行再改造，掙扎在改造的不滿情緒中。很顯然，不論是滿意度高的居民還是滿意度很低的居民，他們的反饋和實際的改造效果都會影響后面的改造，進而影響下一輪的合作生產進程。

五、春陽里和承興里合作生產中的信息溝通機制

通過分析，我們可以發現在舊住房更新改造的服務價值創造過程中，居民和改造相關主體行為上的互動、調試和反饋主要是通過信息溝通機制來進行的。在正式和非正式的溝通渠道中，主體之間持續發送信息、接收信息、反饋信息，這是一個動態推進的過程。而最終能否生產出讓雙方滿意尤其是居民滿意的結果，也與信息溝通機制的運作息息相關。

首先，春陽里和承興里的合作生產可以分為五個溝通環節，分別是一輪征詢、信息收集、二輪征詢、施工環節和反饋環節，其中信息收集和二輪征詢同屬于合作生產的響應階段。一輪征詢是詢問參與改造居民的改造意愿，有最低簽約率的要求，只有達到了一定的簽約率，之后的環節才會進行下去。一般來說，一輪征詢的通過率都很高，相對而言操作比較簡單。信息收集環節主要是收集居民的家庭基本情況、房屋基本信息以及居民家的特殊情況，居民也可以在這一環節提出自己的特殊需求。二輪征詢環節由每戶家庭單獨前往社區以外的某一地點，與改造小組專屬負責人員進行多對一溝通，查看設計圖紙，交換改造意見，并簽署改造意愿書。施工環節則是居民租住其他地方，由政府出每月的過渡費用，原房屋開始拆除重建，按照施工方收到的圖紙進行施工。最后的反饋環節發生在居民回遷原地后，居民可以就改造的結果進行溝通和交流。顯然，如果這些不同環節的居民參與度能夠有所提升，那么對合作生產的結果及居民改造滿意度就能有比較正向的影響。

其次，信息傳播者傳遞信息的途徑即溝通渠道，可以分為兩大類：一是正式溝通渠道，正式溝通渠道是改造小組根據政府出臺的規章制度設立的溝通渠道，主要有社區的信息公布欄、居民集體溝通會、改造小組多對一溝通會等。合作生產過程中，改造小組會將啟動改造的通知、簽約的通知貼在社區的公示欄，社區居民可以自行前往瀏覽。貼完通知后，改造小組會在固定的時間組織居民集體溝通會。如果說社區信息公示欄是單向的，那么具體溝通會就向居民提供了雙向溝通的機會，不過鑒于參加集體溝通會的居民人數較多，往往只能回答少部分的問題。而在改造小組多對一溝通會中，每戶居民都有互動交流的機會，他們能夠提出自己的疑問以尋求解答，也能在設計圖紙出來后，提出自己不滿意的地方并進行協商。信訪則是居民通過官方渠道表達自己的不滿并尋求解決方法的途徑。二是非正式溝通渠道，它是正式溝通渠道以外的信息交流和傳遞，主要是居民線上（微信等）線下交流以及改造相關工作人員的私下交流。大多數改造地塊的居民對于改造和動遷的消息都比較敏感，在日常的交流中也會互相通氣，尤其是在正式溝通渠道獲取的消息有限時，與其他居民進行交流，也許能夠獲取自己沒有關注到的信息。一些居民也會選擇私下跟改造相關工作人員直接溝通，直接提出自己的疑問和需求。與周圍居民溝通只是弱勢群體抱團取暖，與通過正式溝通渠道無法達成所愿或無法輕易協商達成所愿相關。

可以說，居民通過正式溝通渠道能夠獲得部分信息，也能就部分問題進行協商。但是，在正式溝通渠道中，居民始終是相對弱勢的一方，其溝通協商的結果受諸多方面的限制。不過，如果通過正式溝通渠道，居民能夠協商達成較好的結果，其滿意度往往也會比較高。就非正式溝通渠道而言，一方面它是正式溝通渠道的補充，能更便捷地傳遞正式渠道無法傳遞的信息，也能讓居民自發行動以影響改造結果。另一方面，它也會讓未通過非正式渠道獲利的居民心理不平衡。因為部分非正式溝通渠道建立在一定的社會關系以及主體能力的基礎上，這種不平衡帶來的負面情緒最終會被轉移給提供服務的政府和相關主體。

就溝通的內容而言，比起概括性的、普遍能夠獲得的信息，居民其實更需要了解細節性內容。相比改造的規章制度、概括性的改造內容、施工環節的通知、改造收尾通知等，居民更關注具體的細節，如改造設計圖紙（包括標記的長寬高、房間布局等）、房屋施工調整的地方，這些信息如果沒有同步到位，必然會拉大居民預期和實際結果之間的距離，對改造結果產生一定的影響。

總的來說，春陽里和承興里合作生產的信息溝通機制是指：居民和改造相關主體通過正式溝通渠道和非正式溝通渠道進行信息傳遞、接收和反饋，協商形成住房改造相關事項的共識。信息在兩種渠道內相互交換，居民和改造相關主體既可以是信息的發送者，也可以是信息的接收者，但這種信息的交換也受制于主體本身的特征。主體自身的特征決定了他會傳遞怎樣的信息、如何解讀特定信息。

六、建議

舊住房更新改造需要民主的輸入，將價值偏好的遞送嵌入整個合作生產過程中，其中一個重要內容就是創造社會價值遞送的信息溝通平臺，使居民參與討論他們的偏好，以達成價值共識。具體來說，要通過以下幾個方面吸納社會價值。

1.完善正式溝通渠道建設。信息溝通渠道是居民參與舊住房更新改造的重要途徑，也是居民表達利益訴求的必經之路。正式溝通渠道是政府在開展舊住房更新改造服務時制度框架內的渠道，一定程度上能夠滿足信息溝通的需求，非正式溝通渠道是對正式溝通渠道的補充，也能滿足部分的信息溝通需求。

首先，加強溝通交流，要拓寬正式溝通渠道，拓展多種多樣的正式溝通渠道，尤其是注重有來回的雙向交流渠道的建設，以此讓居民有更多機會加入合作生產中，也讓居民有多次機會接觸到更多內容。其中，“事前、事中、事后”三會制度是保障項目推行的重要制度，絕不能讓這一制度淪為流程式的“空殼”，要讓居民真正能夠在正式溝通渠道中沒有顧慮地表達。此外，可以在改造區域附近安排常駐辦公小組，定期與居民進行雙向溝通，避免居民在有所訴求時找不到可用于溝通的正式渠道，從而考慮轉向非正式溝通。

2.鼓勵合理的非正式溝通渠道建設。鼓勵居民參與合理的非正式溝通，比如居民之間的互相交流。而像私下尋找相關人員進行交涉的溝通渠道則需要避免。這里并不是指要通過懲罰措施取締此類渠道，而是將能通過非正式溝通渠道協調的內容納入正式溝通渠道的功能范圍。如果居民能夠通過正式溝通渠道中滿足自己的利益訴求，那么他們也無須另辟蹊徑了。

3.公開住房改造的細節，注重對居民的信息反饋。只有讓居民廣泛了解改造項目的規劃細節和具體實施方法，才能夠讓整個項目的推行更加平穩順利。首先，改造的方案與居民改造后的生活息息相關，因此要讓每一戶居民都具體了解方案的設計，尤其是在改造區域居民能力受限的情況下。即使多花費些時間，也要讓居民了解到方案的細節。這樣，他們心里會產生預期，如果有不合適的地方，也能事先提出來。其次，在與居民充分交流后，改造小組一定能收集到不同居民提出的各種訴求，對于那些能夠滿足且作了承諾的修改，在實施的過程中要努力完成，而對于那些難以完成的訴求，改造小組應當組織專業人員和居民進行討論，明確告訴居民為什么不能做，以及可以采用何種備選方案。若在改造中出現了不可避免的臨時修改，也要開誠布公地給予及時反饋，而不是含含糊糊沒有說法。最后，在改造完成后，依然要設立改造失誤反饋渠道，在接到居民反饋或者投訴后，應對居民意見進行核實。如存在重大改造失誤，要在核實完成后進行修補、調整，讓舊區改造項目真正發揮保障居民切身利益的作用。