上海市公共數據市場化配置面臨的關鍵問題與成因

◆郭夢珂 馬軍杰/文

盡管上海經歷了近十年的發展后，在公共數據資源開發利用方面已有所突破，但逐步進入市場化配置深水區后發現，數據資源的開發利用對政府各部門在體制機制、責任意識、綜合能力等方面提出了更高要求。

一、數據來源方面：公共數據供應渠道有待有序擴容

首批上海市公共數據資源開發利用主要針對普惠金融、醫療健康、智聯交通、商業服務、社會系統服務5個領域，目前正在進行的第二批，主要針對金融服務、社會信用服務、就醫服務、智聯交通、智慧文旅、貿易便利化6個領域。公共數據開發利用還處于向特定行業、特定企業開放的試點階段，缺乏更大范圍的數據供應、流通渠道、應用場景等。

公共數據流通渠道較窄主要原因在于：（1）缺乏優質數據供方及數據服務方。首批公共數據的供應方主要是參與試點的8家委辦局，且主要依靠行政力量進行匯聚流通。如果單純依靠部分行政控制，會極大限制公共數據開發利用工作的深入開展。公共數據流通和服務需要更多委辦局的主動參與，以及第三方服務商的加入，提供包括數據質量改進、價值評估、流通與交易撮合等第三方的增值服務，才能減少數據流通過程中的信息不對稱，促進整個產業的發展壯大。（2）市場化配置機制尚未成型。當前，公共數據的流通僅限于共享、開放、開發利用試點，并未開啟專門的數據交易渠道。公共數據授權運營、國企數據產品進場、重點領域數據資產化等方面也尚處于探索階段，完善的市場化配置尚未成型。政府在公共數據資源開發利用方面起到了主導作用，在發揮市場配置機制方面還有很多工作需要完善。

二、數據質量方面：公共數據初始質量水平有待加強

數據質量決定數據價值。當前公共數據普遍存在質量不佳的狀況，嚴重影響了公共數據資源的價值開發。當前可供開發利用的公共數據只是政府各行政部門從業務系統產生的，在數據的準確性、一致性、可加工性等方面，尚未達到數據資源開發利用的標準。其原因主要包括兩方面：（1）政府部門內部動力不足。數據提供方對數據質量的責任心與積極性不高，沒有對于數據質量的統一標準，也沒有對于數據加工、清洗的高質量要求。在部分單位內部，數據只是系統支撐業務功能而衍生的副產品，因此忽略了數據管理，導致公共數據的質量普遍不高。（2）尚未形成數據質量反饋閉環。目前，上海市公共數據資源開放利用的數據質量仍限于“給什么，用什么”的階段，需求方的訴求有時存在無法觸達、無法滿足的情況，部門之間關于數據情況的溝通機制目前尚存在于個人與個人之間的溝通，無法及時、準確地作用于數據采集側。從應用方、需求方的角度提出提升數據質量的要求，并反饋給數據提供方，可以不斷地改進公共數據質量。

三、數據管理方面：公共數據管理機構層級有待提高

目前，上海市關于公共數據開發利用的管理由市政府辦公廳和市經信委雙線進行。雖然責權方面已經有所區分，市政府辦公廳更加注重公共數據生命周期的前端，市經信委更加注重公共數據生命周期的后端，但公共數據一旦打通市場化配置路徑，就容易出現權力重疊、部門利益協調等問題。另一方面，雖然上海市成立“政務公開與‘互聯網+政務服務’”領導小組、上海市城市數字化轉型工作領導小組，均涉及對數據資源的頂層指導，但是兩個領導小組各有側重，并非針對數據的中臺型管理機構。

當前，全國31個省、自治區、直轄市，陸續新建專門針對公共數據資源的匯集、共享、管理的職能部門。其中，新成立正廳級單位11個，由省級政府直接領導，包括直屬機構（如安徽省數據資源管理局）、直屬事業單位（如四川省大數據中心）、加掛政府部門（如北京市大數據管理局）等形式。新成立副廳級單位10個，由正廳級政府部門管理，包括部管機構（如河南省大數據管理局）、事業單位（如上海市大數據中心）。上海市大數據中心屬于市政府辦公廳直屬的副廳級事業單位，相比11個廳級省政府直屬部門和單位，其管理能級相對較低，自主協調數據的能力相對較弱。

四、流通方式方面：數據流通技術解決方案有待成熟

公共數據共享、開放和開發利用進一步加大了公共數據安全保障和個人隱私數據保護的難度，也對完善公共數據的風險規制提出了更高的要求。技術解決方案有助于實現數據流通過程中的“數據可用不可見”原則。目前，技術欠缺是阻礙公共數據價值發揮的一大關鍵因素，一方面是因為數據服務商的參與度不足，另一方面是隱私計算等技術方案在公共數據市場化配置領域的落地應用，還沒有成熟案例，數據匿名化能否切實充分保護用戶的隱私信息仍存在爭議。