城鄉居民基本養老保險籌資問題
——以江蘇省連云港市為例

林昊然

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201600）

引言

連云港市城鄉居民基本養老保險根據國家和江蘇省的明確規定，經歷了一個長期發展過程。2010年1月，連云港市制定出臺了《連云港市新型農村社會養老保險制度實施辦法》（連政規發〔2010〕1號），開始實行并加快推進新農保全覆蓋工程，到2010年底，連云港市提前實現新農保全覆蓋目標。2015年，市政府對2011年出臺的《實施辦法》進行了更替與修改，主張推進城鄉居民社會養老保險由“廣覆蓋”邁向“全覆蓋”。2018年，聯合市扶貧辦、市民政局和市殘聯等部門和單位制定出臺了《連云港市城鄉居民基本養老保險扶貧工作實施方案》，建立聯席會議制度，按照每人每年100元標準代繳保費，確保困難人員全部參保。

筆者于2020年5—7月，就城鄉居民基本養老保險基金方面做了專題調查，先后查閱連云港市人力資源和社會保障局年鑒、徐圩新區政府制度文獻，走訪了市人力資源和社會保障局，搜集相關資料，并選擇海州區、徐圩新區進行問卷調查，發放問卷200份，并得到全部回收。本文考察了近幾年城鄉居民參保繳費與政府補貼情況，分析了城鄉居民基本養老保險籌資出現的問題，提出了解決問題的思路與方案。

一、城鄉居民基本養老保險籌資情況與運行現狀

（一）城鄉居民基本養老保險籌資情況

1.個人繳費情況。連云港市個人繳費標準目前劃分為14個檔次，其中100元的最低繳費檔次，只適用于一些具有特殊困難的群體，比如重度殘疾和低保人群。2014年老農保與新農保合并后，個人繳費的最低標準沒有發生過變動，最高標準從最初的每人每年1 600元調整到目前的每人每年3 600元。根據2014—2019年養老保險個人繳費標準的變化可以看出，連云港市城鄉居民的人均收入呈持續上升趨勢，同時城鄉整體的經濟水平也不斷提高。隨著養老保險個人繳費標準的變化，連云港市個人繳費收入也發生了變化，呈穩中有增的趨勢，如表1所示。

表1 2014—2019年連云港市個人繳費收入情況

2.政府補貼情況。連云港市政府對居民基本養老保險繳納的補貼形式采用全國普遍的雙向補貼，享受國家財政補貼的同時，地方政府也進行一定金額的財政補貼。城鄉居民只要符合規定的參保條件，就可以自主選擇繳費檔次。同時，政府給予不同標準的繳費補貼：選擇100~300元較低檔次的，政府給予的繳費補貼為每人每月30元；選擇500~3600元較高檔次的，政府給予的補貼上升到每人每月60元，具體補貼標準由區、縣政府結合當地的實際情況確定。

3.集體補助情況。目前，連云港市集體補助基本呈“空殼化”狀態，一些鄉鎮由于自身經濟能力的限制，并沒有提供集體補助。造成這種現狀的主要原因有兩點：一是國家沒有對集體補助金額做出強制性規定；二是連云港市各個地區發展不平衡，有些村集體缺乏集體補助的能力。

（二）城鄉居民基本養老保險運行現狀

1.參保情況。連云港市城鄉居民基本養老保險于2011年開始試點實施，之后參保率一直保持在98%以上，截至2020年初，連云港市參保率持續穩定在99%以上，續保費率為93.83%；參保人數基本呈上升趨勢，2018年參保人數達170.27萬人，至2019年末，連云港市城鄉居民基本養老保險參保人數達174.33萬人，覆蓋率超過97%；繳費人數與參保人數變化趨勢相同，領取待遇人數逐年上升，見表2。上述情況表明，連云港市城鄉居民基本養老保險發展速度越來越快，基本實現了制度全覆蓋。

表2 連云港市城鄉居民基本養老保險的發展趨勢

2.基金運營管理。連云港市明確規定城鄉居民基本養老保險基金的收支業務流程。在基金收入方面，嚴格按照“財政專戶儲存，專款專用，收支兩條線”的運行管理制度來實行；對養老金的發放，堅持按規定程序審核簽字，最后由財務人員撥款，銀行代發養老金。目前連云港市城鄉居民基本養老保險發展十分迅速，積累的基金也越來越多，如何安全地運用這些基金來進行投資運營，最終實現其保值增值就成為重要的現實問題。

二、城鄉居民基本養老保險基金籌資面臨的問題

（一）個人繳費檔次偏低

近幾年，連云港市結合本地實際情況，在參保居民的繳費方面做了一些調整，但從實際繳費情況來看，大部分參保居民選擇的繳費檔次偏低：2011年的人均繳費為140元，2018年為474元，增長了238.6%。可以看出，參保居民的繳費意識在變好，但從目前的474元來看，個人繳費檔次仍偏低。

造成個人繳費檔次偏低的原因主要有三點：一是養老保險周期長，城鄉居民怕參保期間政策會發生變動，所以不愿意選擇較高檔次的繳費標準；二是在現有政策下，個人繳費年限必須滿15年，個人賬戶養老金才會隨繳費年限增加，基礎養老金與繳費年限沒有任何關系，長繳多得的優勢沒有充分體現，這極大降低了參保人員的繳費積極性；三是政府補貼金額較少，最低補貼是30元，最高補貼是250元，補貼金額之間的差距不明顯，這也一定程度上影響到參保居民選擇較高繳費檔次的積極性。

（二）城鄉居民基本養老保險基金的籌資監管不足

1.城鄉居民基本養老保險基金監管缺乏透明性和公開性。城鄉居民基本養老保險基金的籌集與發放過程十分復雜，在實際操作中存在許多漏洞。參保居民必須要對養老保險基金的具體信息有詳細的了解，但當前連云港市沒有做到養老保險基金有關信息的全公開透明。還有許多參保居民的參保繳費缺乏可持續性，他們對養老保險基金監管沒有興趣，關注點在自己的繳費金額和待遇水平。

2.城鄉居民基本養老保險基金監管缺乏法律法規的約束。國家所制定的有關養老保險的法律只有《社會保險法》，這部法律雖然對養老保險基金籌集與發放方面做了界定，但法規較為簡單，缺乏法律約束。所以，要健全城鄉居民基本養老保險的法律法規。

（三）城鄉居民基本養老保險政策宣傳工作不到位

為了能夠比較清楚地知道城鄉居民對養老保險政策的了解程度，筆者進行了問卷調查。在連云港市海州區、徐圩新區各發放100份問卷，收回200份，回收率100%，調查數據有效。問卷包含的內容主要是居民參保情況、對政策的了解情況等。

根據問卷的調查結果可以看出，城鄉居民的參保情況主要分為自愿參保、按照政策強制參保和沒有參保。其中自愿參保、強制參保和沒有參保的人數分別為88人、112人和0人，分別占調查總人數的44%、56%和0。這與連云港市城鄉居民基本養老保險參保率持續穩定在98%以上的情況基本符合。從上述數據可以發現，大部分城鄉居民參保還是因為政府相關政策的規定，政府對相關制度的宣傳程度就變得尤為重要。

問卷還包含城鄉居民對養老保險政策的了解狀況，從調查結果得知，對城鄉居民基本養老保險制度十分了解、一般了解和一點也不了解的人數分別為64人、112人和24人，分別占調查總人數的32%、56%和12%。上述數據說明，仍有一部分居民對養老保險制度不了解，需要加大制度的宣傳程度。

三、完善城鄉居民基本養老保險籌資機制的對策

（一）完善個人繳費激勵政策

目前，連云港市城鄉居民基本養老保險存在參保群體個人繳費偏低問題，這個問題從短期看可以減少政府開支，但從長遠角度來看，不利于居民年老后的生活保障。為了解決這一問題，需要進一步優化制度設計，使參保居民自愿選擇較高檔次的繳費標準。

1.建立“多繳多補”的激勵機制。連云港市政府根據個人選擇的繳費檔次給予不同程度的補貼標準，與100~3 600元的個人繳費標準相比，政府補貼金額不僅差距較小，而且劃分的補貼檔次與個人繳費所劃的14個檔次相比也明顯偏少。面對這個問題，可以將政府補貼分為14個檔次，與個人繳費的14個檔次相對應，這樣參保居民獲得的補貼金額可以隨著繳費檔次相應提高，能夠調動參保居民選擇更高繳費層次的積極性。

2.建立“長繳多補”的激勵機制。滿15年以上的參保人員除了個人賬戶養老金會隨著繳費年限增加以外，基礎養老金與繳費年限無關，沒有體現長繳多得，參保人員不愿意過早地繳費。根據這個問題政府可以建立長繳多補機制，即確定一定的繳費年限和相應的補貼系數，當參保人員的繳費年限達到規定年限時，這些符合條件的參保人員就可以領取自己應得的補貼，補貼的金額會根據繳費年限變化。

（二）完善城鄉居民基本養老保險基金監管機制

1.建立健全城鄉居民基本養老保險基金監管信息的披露制度。連云港市城鄉居民基本養老保險基金的監管與運行并沒有實現全方位的公開與透明，為了讓相關監管部門和參保居民了解基金的運行情況，城鄉居民基本養老保險的管理部門和經辦部門需要通過公共平臺把基金的運營等情況向全社會公開。

2.健全城鄉居民基本養老保險基金監管立法體系。連云港市需要根據國家立法和江蘇省的相關規定，在城鄉居民基本養老保險基金監管的具體操作、主體責任等方面建立相應的規章制度，地方政府也需要根據當地的具體情況建立地方性規章制度。

（三）加大城鄉居民基本養老保險的宣傳力度

根據問卷的調查結果可以看出，部分居民缺乏參保熱情是因為他們對養老保險政策的了解不充分，比如有些居民認為養老保險周期長，政策會隨時發生變化，他們潛意識認為“家庭養老”“養兒防老”更可靠。這些居民的思想觀念老舊，從側面反映出城鄉居民基本養老保險的組織領導和政策宣傳十分重要。

1.全市各個地區的社會保障部門要履行好自己的職責，積極聯系其他相關部門來做好有關城鄉居民基本養老保險工作的管理、規劃、政策調整、監督檢查等工作；要主動開展城鄉居民基本養老保險政策宣傳活動，調動城鄉居民踴躍參保、持續繳費、監督檢查、增加積累的積極性，盡可能地讓所有居民了解到參加城鄉居民基本養老保險的好處。

2.要發揮宣傳帶動的倍增效應，圍繞經辦管理服務新目標、新任務，以鞏固和穩定城鄉居保參保現狀為重點，強化政策宣傳與輿論引導。依托基層經辦服務平臺和服務網絡開展多層次、全方位的宣傳工作，讓廣大城鄉居民了解政策的基本內容、看到實實在在的參保利益，不斷提高城鄉居民參保積極性，營造有利于城鄉居民積極參保、促進事業發展的良好氛圍。