日本應急產業技術發展情況及對我國的啟示

■趙富森 中國建筑科學研究院建筑防火研究所

一、日本的科研機構體系及對災害和危機事件的防范研究

（一）日本的科研機構體系

日本的應急科技研究機構眾多，體系較為完備、職責分工明確、獨立高效、受到的財政支持力度很大，其應急科技研究成果在日本的各種災害應對過程中發揮了獨特的作用。日本政府于2001年1月成立“日本綜合科學技術會議”，對國家科學技術的全面發展進行統籌與規劃。該會議是日本科技政策的策劃、擬訂、調查、審議、推進機關，對日本科技政策、規劃及發展方向進行審議和決策。

日本政府下設多個省廳，分別為總務省、財務省、文部科學省、厚生勞動省、農林水產省、經濟產業省、國土交通省。各省廳分別管理本系統內的研究機構的相關工作。與此同時，為了增進省廳之間的橫向聯系，政府制定了一個省廳間的聯絡會制度，聯絡會主要功能是定期交流各省廳的長期規劃、制定研究開發重點等。此外，還在文部科學省下設一些科技學術審議機構及學術會議等，作為文部大臣的咨詢機構。此類機構，將根據各部大臣的要求，就振興科學技術的綜合性重要事務以及振興學術的重要事項提出政策性意見和建議。

在日本，從事科學研究與技術研發活動的機構主要有研究所、大學及附屬科研機構、民間企業研究所。總體上來看，日本的科技創新體制可概括為政府引導、企業作為主體、大學和科研機構作為支撐、中介服務機構為橋梁的有機系統。這個系統是在日本科技創新的長期過程中形成和發展的，它們之間的相互支撐與協作，在推動日本的技術創新、經濟發展方面起到了巨大作用。

（二）日本政府對災害和危機事件的防范研究

日本政府高度重視開展災害和危機事件的防范研究工作，興建大量應急科技研究機構，中央政府每年投入約500 億日元專項科技研究經費，加大對應急科技的研究，并將應急科技應用于應急管理實踐，以達到盡可能減少各種災害帶來的損失的目的。日本還從戰略高度重視應急科技的發展，2007年日本政府出臺的旨在為日本創新立國制定具體政策路線圖的《創新25 戰略》，其中的6 個中長期目標之一就是“建設安全放心的社會”；日本綜合科學技術會議在2008年5月19日討論通過的《技術創新戰略》中的三大主題之一即是“保障安全”，具體措施包括發展探測技術、食品科學技術、稀缺資源應對技術、綠色化學技術、新材料技術等。這些政府層面科技發展規劃的實施，為日本的相關應急科技研究機構提供了強有力的資金和政策支持，推動了日本應急科技的持續發展。

日本很多科研機構都在國際上處于領先水平，如防災科學技術研究所、東京大學地震研究所、京都大學防災研究所等，都是世界著名的應急科技研究機構。日本防災科學技術研究所建有多個多災種耦合的實驗裝置，重點研究地震、火山、水土砂、冰雪災害等耦合機理；京都大學防災研究所不僅建設有供研究使用的城市水害模擬實驗裝置和大型降雨模擬實驗裝置等，還有用于公眾體驗的洪水災害下的實驗和上樓梯實驗等裝置。這些科研機構在一般災害管理理論研究，地震災害應急管理和應對策略研究，風、水災害應急管理和應對策略研究，火山災害應急管理和應對策略研究，雪災應急管理和應對策略研究，火災應急管理和應對策略研究，危險物品災害應急管理和應對策略研究等方面都有非常多的研究成果積累。

二、軍民融合式的應急裝備生產能力和現代科技在應急救援中的應用

（一）軍民融合式的應急裝備生產能力

日本的很多企業尤其是大型企業不僅具備很強的應急裝備生產能力，而且具備很強的軍民融合生產能力。一旦發生戰事或巨型災害等緊急情況，這些企業的生產線可以迅速轉換，轉而生產大型軍事裝備或救援裝備。以日本最大的跨國公司之一松下電器為例，松下電器在二戰期間（1938年—1945年）就先后在很短的時間內幫助軍方先后生產了大批量的機關槍子彈、無線電發報機、200 噸型木船、“D3Y1-K 明星”全木制轟炸機等軍事裝備，并且這些裝備的生產技術都是松下電器之前所并不掌握的。日本大型企業的研發能力、動員能力之強由此可見一斑。二戰時即是如此，更遑論現在日本企業在緊急情況下的動員和生產能力。

（二）現代科技在應急救援中的應用

日本非常注重發揮現代科技在防災減災中的應用。日本地形地貌復雜，整個國家處于災害頻發的自然環境條件下。日本政府認為，要增強對自然災害的抵御能力，必須依靠科技手段提高對氣候、海洋的監測水平。近年來日本積極利用遙感遙測技術，提高災害氣候的監測預警水平。一是發展地球同步軌道氣象衛星。二是建立高精度、全天候實時監測的對地觀察衛星系統，包括日本地球資源衛星、先進地球觀測衛星與先進陸地觀測衛星。三是使用風廊線雷達網實現大氣立體實時監測。四是發展高性能計算技術提高氣象數據處理和監測預報水平。五是加強新一代遙感遙測技術的研究與開發，包括開發三維監測系統、研發全球環境監測技術、開發新—代機載合成孔徑雷達等。與此同時，還積極開展長期氣候研究，努力把握氣候變化規律。經過多年艱苦努力，日本已取得了積極成效，其對災害氣候的監測預報水平不斷提高，最大限度減少了災害損失。

三、專業化的人才培養助力應急管理

日本有許多高等院校開設有“應急管理”專業，專門培養應急管理、危機管理、公共安全管理等方面的高層次綜合性復合型人才。

近年來，屢屢發生的震災颶風海嘯、流行疾病等，對社會安全造成重大危機。有鑒于此，日本一些大學紛紛成立危機管理學院教授應對各種危機災害的專業知識。

關西大學2010年在大阪新校區成立社會安全學院，該學院設有研究人為事故的社會災害管理系及防災與減災系，教授防災危機管理、企業對社會的責任、法律等知識，培養各領域能應對各種危機的人才。

學院的成立旨在希望通過設立該學院，構建“社會安全學”的新學科體系，并成為日本災害危機管理的研究和指導中心。正如關西大學社會安全學院安部教授所講，類似日本鐵道公司福知山線脫軌等鐵路事故的原因調查、推動安全的政策建議等，涉及工學專門知識、企業的安全哲學、企業經營分析及相關法律知識等，這正是目前的學科體系所缺少的，因此有必要確立新的專業學科體系。

千葉科學大學于2004年成立了危機管理學院，下設危機管理系統系和醫療危機管理系，2010年春季還增設了航空和輸送安全系，專門教授發生災害時陸空交通工具的管理、救護車輛和器材的研發。千葉科學大學院長藤谷登表示，危機管理是日本亟須開展的研究領域，學校希望通過設置該學院，培養在災害或事故現場能發揮專業技能并能肩負重任的人才。

同時，日本設在大學研究所的實驗設備也非常先進。有的實驗設備在用于科研的同時，也經常用于科普教育，這些設備被稱作體驗性實驗裝置。此類實驗裝置不僅有利于開展應急科技研究，也有助于推動應急防災減災知識的普及和推廣，利于公眾提升災害應急意識。

日本的災害應急管理科技保障體系在應對“天災人禍”等各種突發性重大災害事件中，發揮著非常重要的作用。

四、日本建有完善的應急救援法規和標準體系

日本在戰后開展了一系列的應急管理標準化活動，構建了若干應急裝備目錄體系，這為其政府部門的采購和相關企業的生產研發提供了明確的標準。

日本形成了一套非常完善的防災、減災、救災、災害恢復重建的法律體系。日本當今完善的突發公共事件應急管理組織體系，建立在一系列法律、法規基礎之上。作為世界上較早制定災害對策法律的國家，每經歷一次重大公共安全事件，日本往往會出臺一部重要的法律，目前已形成了龐大的災害對策法律體系。包括災害對策基本法律、災害預防和防災規劃相關法律、災害緊急應對相關法律、災后重建和復興法律以及災害管理組織法律等五大類共53 部法律。其中有基本法5 部、災害預防16 部、災害應急3 部、災后重建24 部、防災救災組織5 部。1961年制定的《災害對策基本法》是確立綜合防災體制的基礎法律，內容包括：明確防災責任、健全防災相關組織、制定防災計劃、災害預防、災害緊急對策、災后恢復重建和財政金融措施等。《災害對策基本法》為基礎的系列法律法規體系，為災害應急管理提供了比較完備的法律體系，這個法律體系為災害應急管理體制、機制等管理制度設計和執行以及全面的技術信息共享等提供了法律基礎和框架的保障。

作為自然災害多發國家，日本在長期的發展過程中，政府和社會各界通過不斷總結災害應急經驗和教訓，逐步建立起一套比較完善的應急救援標準體系。與應急救援密切相關的標準化組織有日本工業標準調查會（JISC）和日本安全設備協會（JSAA）。日本工業標準調查會是根據日本工業標準化法建立的全國性標準化管理機構，其主要任務是組織和制定審議日本工業方面的國家標準。日本國家標準中與應急救援相關的標準有32 項。日本安全設備協會屬于國家級協會，其宗旨是以有益于國民的安全生活為目的，通過對從事安防產品行業的人員進行培訓等事業，加深國民對安全防范設備的理解，同時促進更為安全可靠的安全防范設備的普及，為預防犯罪和維護社會公共安全秩序作貢獻。以上兩個協會推動了日本應急救援標準體系建設。

日本建立了非常完備的應急裝備目錄體系，這些目錄體系由政府認可并授權發布，政府各級部門和應急管理相關組織機構的采購均嚴格按照該目錄執行。例如僅消防行業就有“常備消防”和“非常備消防”。相關裝備生產企業的產品研發和生產也均嚴格遵循這些目錄體系的規定。這有利于突發事件發生時多部門的協同聯動，同時也為相關應急裝備生產企業的產品研發和生產發揮指導作用，有利于應急產業的發展。

五、日本應急產業技術發展的啟示

（一）建立全國統一的應急裝備目錄體系，加強應急管理相關部門之間的高效協作

加快應急相關標準化裝備、物資、技術體系的建立和完善，鼓勵科研院所、社會組織以及企業參與國內外應急產品和應急服務標準制（修）訂工作，打造符合我國突發事件特點和應急救援要求的應急裝備體系。推進應急裝備的標準化、體系化發展，推動應急產業的有序發展。

建立適應我國突發事件應急需求的應急裝備目錄體系。相關目錄體系的建立應該在充分借鑒國外經驗的基礎上，切實結合我國當前國情，著重針對我國當前所面臨的公共安全突出問題，如生產安全、國家安全、恐怖主義等。裝備目錄體系的建立可以為今后相關應急裝備的政府采購、戰略儲備給出明確的要求。

（二）建立健全應急產品標準規范體系

完善的規范標準對產業技術發展會起到良好的規范和促進作用，應急管理部門是一個近年剛剛組建的機構，應急產業領域的相關產品標準和規范還不完善，這是阻礙應急產業科技創新和產業升級的重要方面。應加快制（修）訂應急產品和應急服務標準，積極借鑒采用國際標準或國外先進標準，推動應急產業升級改造。

（三）實施應急產業科技工程

在充分梳理國外應急科技發展前沿的前提下，結合我國當前所處發展階段和國家科技創新戰略，針對我國應急科技存在的薄弱環節，在提高應急產品智能化、集成化方面，研究確定我國應急科技的重點發展方向。如安全生產大型應急裝備、自然災害、災難事故應急救援裝備、人工智能應急裝備等。

（四）實施軍民融合發展戰略，形成有效研發和生產機制、提高應急裝備保障能力

學習日本大型企業已經形成的一套強有力的戰時緊急生產機制，并在實踐過程中不斷對該機制進行檢驗和改進，為戰爭、突發巨大災害情況下的國家整體應對能力的提升奠定堅實的基礎。相較而言，我國經過多年的建設，盡管在軍民融合領域已經取得了相當程度的成果，但仍然需要在機制建設、質量保障、效率提升等方面持續投入力量。

（五）建立與我國應急管理相適應的保險制度

研究災害防御和保險之間的內在聯系和規律，推進政府社會治理能力和治理體系的現代化，滿足社會公眾對風險保障的需要。結合我國國情，設計制定相關保險制度。在充分調研的基礎上，設計建立相關制度，學習借鑒日本、美國、德國等工業發達國家已經建立的地震、颶風、洪水、火災等災害的保險制度。在借鑒國外經驗的同時，注重結合本國國情進行本土化精細設計，研究形成適應中國國情的災害防御保險體系，并在實踐中不斷完善，為社會和民眾在災害發生后的恢復重建提供基本保證。

（六）加強應急產業國際合作

以提升我國應急產業科技水平、引進與培養人才、提高我國公共安全保障能力為目標，分層次、分步驟、有重點地開展國際科技合作。一是學習和借鑒發達國家先進經驗，緊跟世界應急產業科技發展的新潮流、新趨勢、新動態，增強引進、消化、吸收再創新能力，縮小與發達國家差距，實現從跟跑到并跑再到領跑的躍升。二是結合“一帶一路”、中外合作等，開拓高端應急產業技術、方案、產品、裝備和服務的國際市場，貢獻應急技術產品。三是建立國際合作基地，包括在國內建立國際先進技術聯合研究中心或國際先進技術轉移中心，在國外建立應急產業研發和成果轉化基地等。四是組織開展展覽、國際論壇、雙邊貿易等促進活動，充分利用相關平臺交流推介應急技術產品和服務。

應急產業是為突發事件預防與應急準備、監測與預警、處置與救援提供專用產品和服務的產業。當前，我國面臨的安全形勢依然嚴峻復雜，社會矛盾處于爆發期和集中凸顯期。與此同時，我國的應急產業發展的系統性、完備性、技術先進性與發達國家相比仍存在較大差距，具體國情和所處發展階段的不同決定了我國應急產業的發展既不能完全照搬國外的體系方法，也不能封閉僵化，應該參照發達國家的有益經驗和教訓，加快我國應急產業的科技發展步伐。