農村水路客運高質量發展現狀及相關建議

劉文迪，高嵩

（交通運輸部水運科學研究院，北京 100088）

1 農村水路客運發展的形勢要求

1.1 農村水路客運高質量發展是深入實施鄉村振興戰略的重要舉措

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調“小康不小康，關鍵看老鄉”，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業全局、順應億萬農民對美好生活的向往，對“三農”工作作出的重大決策部署。農村水路客運作為保障農民增收、農業發展、農村穩定的重要一環，取決于社會公共交通的供給能力，服務于涉水地區老百姓的生活質量，關系到人民群眾幸福感、獲得感、安全感，是實現農業農村現代化的迫切需要。交通運輸行業立足實際、對標行動，2021年6月，交通運輸部發布《交通運輸部關于鞏固拓展交通運輸脫貧攻堅成果全面推進鄉村振興的實施意見》，提出推進農村交通高質量發展，加強便民交通碼頭等農村水路客運基礎設施建設，持續推動重要航道礙航設施復航工作，支持有條件的地區發展農村水路旅游客運等具體要求，用情用力同鄉村振興戰略有效銜接，提供了農村水路旅游客運高質量發展的“交通方案”。

1.2 農村水路客運高質量發展是加快建設交通強國的有力抓手

建設交通強國是習近平總書記親自提出、親自謀劃、親自推動的重大戰略決策，黨的十九大作出建設交通強國的戰略部署，明確了“人民滿意、保障有力、世界前列”的總目標，要求在“大”的基礎上向“強”大步邁進，在“有”的基礎上向“好”大步邁進，在“基本適應”的基礎上向“適度超前”大步邁進。立足新發展階段，我國農村水路客運發展與時代要求同向同行，正逐漸從“有沒有”向“好不好”轉變，從“開得通、走得了”向“留得住、通的好”轉變。交通運輸部堅持立破并舉、政策引領，2020年5月印發《內河航運發展綱要》，強調要因地制宜提升農村內河水路客運服務設施供給質量和水平，推進公共交通運輸服務均等化；2021年6月，會同農業農村部聯合印發《關于加強農村地區重點時段群眾出行服務保障工作的通知》，提出在農忙、節假日等特殊時期提供多元化運力調控措施，增強供給能力等要求；2021年9月，會同公安部、財政部等九部門聯合印發《關于推動農村客運高質量發展的指導意見》，以提升均等化水平、優化供給模式、構建長效機制、促進產業融合為重點，明確了未來一段時期農村客運高質量發展思路及實施路徑，為農村水路客運持續走好“自主”“自立”“自足”“自強”發展之路明確目標導向，為全力當好中國現代化的開路先鋒賦能增效。

1.3 農村水路客運高質量發展是創新開展我為群眾辦實事的行動靶向

自黨史學習教育開展以來，交通運輸部及交通運輸行業堅持以人民為中心的發展思想，不斷提高人民滿意交通建設的思想認識、強化政治擔當，深入開展“我為群眾辦實事”實踐活動，把推進農村客貨郵融合發展列入部黨組民生實事清單，部系統各單位也圍繞提高農村地區重點時段群眾出行運輸服務供給能力、完成消費幫扶計劃等民生實事制定了實施計劃并取得實效。為持續宣貫人民交通為人民這一宗旨，必須毫不動搖堅持以人為本，必須矢志不渝堅持為民服務，進一步把學習黨史同總結經驗、觀照現實、推動工作結合起來，準確把握人民群眾日益增長的美好出行需求，圍繞農村水路客運均等化、便利化、品質化新要求，在實現網絡暢、出行暢、保障暢上出實招、辦實事、求實效，全力以赴推動農村水路客運高質量發展，統籌擘畫好“我為群眾辦實事”新篇章。

2 農村水路客運發展現狀及特征分析

根據我國水路客運服務功能及出行目的，農村水路客運可劃分為普通客運和農村渡運。2021年以來，組織對遼寧、黑龍江、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南等15 個省（市）的農村水路客運發展現狀及特征、存在問題進行專項研究。

2.1 基本情況

一是普通客運。主要從事陸島運輸和山區、庫區、湖區水路出行運輸，具有線路短，分布散的特點，除部分旅游景區有規模客運碼頭站點外，大部分農村客運以設置停靠點躉船供旅客上下船。其中，陸島運輸集中在遼寧、山東、浙江、廣東等沿海省份，以保障民眾上下船、進出島及物資流通的公益性兼顧旅游性航線為主；山區、庫區和湖區水路出行運輸主要集中在重慶、四川、貴州、云南等西南地區，主要滿足群眾日常出行快速化、便利化需要，相比陸路運輸普遍能縮短1 小時以上的繞行時間。根據調研的15 個省份統計，共有普通客船3761 艘，其中，四川和湖南的普通客船數量最多，分別為1481、1413 艘，占全國總數的42%和40%。

二是農村渡運。主要從事區縣境內或短途跨區縣的農村地區群眾水路出行服務，一般運距較短，大部分渡船航線為渡口兩岸對開，人流量不大，極少部分渡口在特殊時段會出現小幅人流高峰。隨著城鄉一體化發展，城鄉跨河橋梁和農村道路不斷完善，近年來大部分地區渡口渡船數量和規模呈萎縮、減少態勢，農村地區群眾依靠水路交通出行的需求逐步減少，目前主要集中于滿足群眾趕集、農耕和學生上下學需要，若不經渡口，普遍繞行需1 小時以上。根據調研的15 個省份統計，共有渡船7595 艘，湖北、廣西、四川三個省份渡船數量較多，分別占全國渡船總數的27%、22%和13%。共有渡口5038 個，湖北、四川、廣西渡口數量較多，分別占調研渡口總數的30%、18%和17%。

2.2 現狀評價

一是船舶運力供給相對充足。現有農村水路客運基本能夠滿足旅客日常出行需求，在運力需求較大的重點時段，能夠多措并舉實現船舶運力有效供給。例如山東、福建、浙江等地在節假日或農忙時期，及時通過增加班次、合理調配運力等手段，滿足高峰時段普通客運需求；重慶、四川、云南等地在學生上下學重點出行時段，通過政府補貼、優化監管等手段，強化庫湖山區渡運的公益屬性，切實保障渡船供給的時效性、準點率。

二是碼頭設施設備持續升級。為保障農村水路客運平安暢行，提升服務質量，各省持續開展船舶碼頭的提檔升級改造工程。例如四川、云南、遼寧等地依托“水上安全提升三年行動”、“平安渡運行動”等專項工程，推動淘汰老舊客渡船舶，利用財政專項資金推動客運船舶標準化升級改造；重慶、浙江、廣西等地通過財政資金補貼、政策引領等手段，推動老舊碼頭標準化改造，落實自然渡口形成便民簡易碼頭，建立渡口渡船監控管理系統，加大監管效率，減少交通安全隱患。

三是管理經營模式逐步優化。隨著農村水路客運現代化發展，行業通過資源優化整合，農村客運企業逐漸實現公司化運營，并不斷推動經營模式規制化發展。例如海南、浙江、山東等多地的多條客運航線基本實現定時、定點、定班運輸；山東、浙江等地已經依托自然生態環境適時發展旅游客運；浙江、湖南等地積極推進渡運公交化運營模式，整合當地渡船渡工，成立渡運公司，實現渡運規模化、集約化、規范化運作，科學布局航線，實現渡運資源效益最大化。

2.3 存在問題

一是產業發展基礎仍然薄弱。船舶方面，存在船舶老齡化明顯，操縱性、抗風浪能力不足的問題，尤其是鄉鎮客渡船，船東缺少對船舶更新改造的意愿和能力，造成老舊船舶仍是鄉村渡船的主力軍。碼頭方面，以基礎設施簡陋、配套設備不足、安全預案不到位等問題為主，如渡口缺少消防救援設備，渡船渡口的安全性不強。人員方面，企業經營能力差異較大，從業人員能力資質良莠不齊、服務水平參差不齊，渡工普遍文化程度低；因行業整體收入待遇較低，導致部分渡口技術人員、安全管理人員存在短缺現象，此外鄉鎮渡工的老齡化問題日益突出，船員隊伍不斷萎縮。

二是企業經營發展仍然滯后。企業經營方面，盡管部分普通客運企業已實現公司化運營，但仍存在著投入產出比低、經濟效益低下、入不敷出等現象，農村客運企業正處于虧本經營狀態；渡運企業總體規模較小、抗風險能力差，仍處在企業化運營的探索階段，且公益性對經濟性影響較大，部分年運量少的鄉鎮渡口已處于半經營半停滯狀態。交旅融合方面，運游協同發展理念沒有深入實踐，大部分農村水路客運仍處于保障民生出行階段，難以有效融合美好、綠色、智能等旅游發展元素，增強水路客運市場活力的舉措有限。

三是地方監督管理仍然欠佳。政策法規方面，《內河交通安全管理條例》《國務院關于加強內河鄉鎮運輸船舶安全管理的通知》已明確“渡口管理”是縣級人民政府的責任和權限，但部分地區對于渡口設置審批、渡船監督管理的體制機制仍不健全，特別是對于一些臨時供旅客上下船的停靠站點缺乏相應表述，且具體要求不夠翔實，也存在監管力量薄弱、信息化監管手段不足、安全意識偏差和思想麻痹的現象。協調發展方面，部分省份正在持續推進渡口改渡建橋、通車通路工作，但水路客運仍然具有不可或缺的作用，特別是與陸路運輸存在競爭，導致現有部分農村水路客運線路與陸上線路相比劣勢較大，水路客運量連年下跌，具有一定的被替代性風險。

3 農村水路客運高質量發展建議

圍繞農村涉水地區人民群眾的出行意愿與需求，推動農村水路客運高質量發展，應積極響應鄉村振興戰略、交通強國戰略等有關要求，牢牢把握質量變革、效率變革、動力變革的方向標，建設普惠均等化、協調系統化、交旅融合化的現代化農村水路客運。不斷從厚植發展根基、拓寬發展空間、培育發展動能等“三個發展”方面發力見效，因地制宜、適時視情引導農村水路客運高質量發展。

3.1 分類施策，夯實農村水路客運發展基礎

一是有效提升船舶供給質量。建議采取農村水路客運油價補助政策鼓勵引導企業加快淘汰老舊船舶，推動農村客運船舶標準化建設。積極鼓勵發展科技含量高、安全性強、舒適度好，且適合內河運輸要求的新船型。引導鼓勵各類新能源和清潔能源在客船應用，結合目前技術和經濟水平，推動有條件的短途客船可優先使用純電力驅動。

二是不斷完善基礎設施建設。建議在渡口渡運、交通便民碼頭等基礎設施建設和維護方面給予政策、資金支持，著力完善渡船救生、消防和防污染設施的配備，推進標準化渡口建設。針對渡口的社會性和不可替代性需求，鼓勵地方主管部門將公益化渡口建設納入到民生工程，適當在國家層面給予政策傾斜，以引導其健康安全發展。

三是持續推動人員隊伍優化。建議地方政府部門設立專項渡船管理資金，用于日常渡船管理和渡工日常補助。鼓勵出臺船員隊伍優化的相關政策，加強對渡運人員安全培訓，重點協調解決渡工養老金問題。積極引導由個體分散經營轉變為企業化經營，完善質量管理體系與組織管理機構設置，強化落實企業一把手責任制、船長責任制。

3.2 統籌規劃，拓展農村水路客運發展空間

一是加強客運管理頂層設計。建議加大對農村水路客運的指導支持力度，研究出臺針對性較強的農村水路運輸管理辦法。重點推動地方農村渡口渡運管理健全體制機制，加強對船舶臨時停靠站點的布局規劃與監督管理，加大對基層監管力量建設投入，提升基層水上安全監管能力與服務水平。

二是加強客運布局協調發展。建議加強農村水路客運與公路、鐵路等其他交通方式一體化管理，通盤規劃農村水路客運布局，合理布局農村水上交通客運航線，完善農村水上交通客運路線審批制度，科學調配資源和運力。對于確需保留的基礎條件較差的渡口渡船，實行統一改造管理，對于發展基礎較好的農村水路客運，實行提質增效發展，助力交通一體化建設。

3.3 創新驅動，培育農村水路客運的發展動能

一是支持發展農村旅游航線。建議鼓勵具備條件的農村水網地區，因地制宜地發展探索農村水上旅游精品航線。依托地方交通條件，積極發展海島游、庫湖游、流域游等特色旅游方式，推出運游協同的客運航線，提升農村水路客運經濟效益，助力旅游經濟和區域經濟發展。

二是打造旅游試點示范工程。建議鼓勵有條件地區創建農村水上旅游融合發展示范區，打造旅游風景示范帶，在旅游客運碼頭、集散中心等基礎設施建設領域，以及水上旅游產品、聯程聯運、票務服務等旅游運輸服務領域，推動形成一批可復制、可推廣的成功經驗。

三是增強農村旅游發展活力。建議各地農村水路客運主管部門充分發揮政府職能，組織研究旅游文化內涵和供給差異性，對地方旅游經濟發展加強科學引導和專業指導。鼓勵結合農村鄉土特色，展示農村旅游魅力，實現資源共享、優勢互補，將農村水路客運發展同其他旅游資源相結合，同鄉村扶貧政策相結合，同綠色低碳發展理念相結合，進一步盤活農村自我發展新活力。