推進司法行政市域一體化的探索與思考
——以S市為例

張建明 孫偉成

1.蘇州市行政學院，江蘇 蘇州 215011；2.蘇州市司法局，江蘇 蘇州 215000

推進市域一體化發展是搶抓長三角一體化發展國家戰略機遇，構筑S市發展新地緣新優勢的全新探索，是當前S市發展的重大命題。從市委整體部署看，S市一體化發展戰略的核心內涵就是要在目前比較均衡發展的基礎上追求更加協同，在分散布局的現狀上進一步優化配置。推進法治城市、法治政府、法治社會一體建設是司法行政履行統籌全面依法治市職能的首要核心任務，推進市域一體化協同發展也應當是司法行政高質量發展的題中之義。推進司法行政市域一體化協同發展［1］重點是要通過規范統一行政執法、優化公共法律服務資源配置，加強社區矯正刑事執行和基層普法依法治理的一體協作，切實保障和推動法律統一實施和一體遵循。

一、S市推進司法行政市域一體化的主要路徑

（一）市域一體推進涉企包容審慎監管機制

市域一體統一規范行政處罰免罰、輕罰和不予處罰的執法裁量標準尺度。2020年2月，S市監察委員會與市司法局聯合印發《關于規范涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰的實施意見》，市司法局組織市級各行政執法主管部門依法制定相關領域涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰清單454項，同時在實踐中進行動態調整，對涉企“免罰輕罰”清單進行新增、修訂和刪減，經政府法律顧問審核，2021年2月推出2.0版“免罰輕罰”清單353項。截至2021年底，S市全市各級行政執法機關累計辦理涉企“免罰輕罰”執法案件6.32萬件，涉及金額16.17億元。通過推進該清單的全市統一適用，做到相關行政處罰程序一致、標準統一，有效防止畸輕畸重。

（二）推進公共法律服務城鄉均等化覆蓋

積極推動法律服務資源在全市范圍向鄉鎮村居、向服務需求集中的區域配置。2013年，S市司法局聯合市委農辦聯合推進城鄉公共法律服務體系建設，將推進城鄉公共法律服務平臺覆蓋納入城鄉一體化建設年度考核指標，在全國率先開啟了公共法律服務城鄉一體、市域一體的探索實踐。建成市域一體四級公共法律服務平臺，推動S市工業園區律師事務所設立實現零的突破，S市工業園區歷經5年發展，律師規模躍居全市第一，并成為全市首個律師人數突破1000人的縣（市、區）。認真落實改革部署，推動公證、基層法律服務執業區域范圍向設區市域拓展，在全市范圍統一執行法律援助經濟困難最低工資標準，S市公共法律服務均等化水平顯著提升，法律援助全面覆蓋低收入人群，村居法律顧問制度普遍建立，2018年7月全國公共法律服務平臺建設現場推進會在S市域內T市召開，會議將S市公共法律服務平臺建設經驗全國推廣。

（三）板塊聯動創新普法宣傳模式

深入開發大運河S市段法治文化資源，市局協調指導大運河沿線X城、G區、S區、W區、J區推進一體建設運河沿線法治景觀群，開發S市特色的法治文化線路和文化創意產品，將大運河S市段法治文化帶建設成為“地方立法保護引領帶、陣地景觀集群帶、善治鄉村先行帶、文化惠民樣板帶”。在連續舉辦的七屆法治文化節中，均采取市級主辦、縣區承辦、各地參與方式，全市域征集群眾喜聞樂見的法治文化產品，一體化展播宣傳，充分放大優秀作品的傳播力影響力。此外，S市還通過成立全市新媒體普法聯盟，實現了網上普法平臺一體聯動。

（四）協同開展跨區域特殊人群監管幫教

推行跨區域刑釋人員委托幫教管理，對于戶籍地、居住地不在同一縣（市、區）的刑滿釋放人員，落實委托幫教，實行“兩頭包、雙列管”，日常走訪幫教工作由居住地安置幫教機構開展，戶籍地安置幫教機構及時提供涉及戶籍管理相關的困難幫助，同時建立線上線下幫教信息互通機制，相關情況同步通報戶籍地、居住地公安部門，確保安全穩定。建立了跨區域社區矯正對象擴大活動范圍、外出請假的審批管理，對社區矯正對象確因生活、工作、學習等需要，申請跨區域活動范圍擴大到相鄰縣（市、區）的，通過組織開展綜合風險因素研判，在落實協同監管責任的基礎上做到“應準盡準”。

二、S市推進司法行政市域一體化存在的困難

（一）公共法律服務供給市域范圍還不平衡

法律服務資源集中于城區，G區有律師事務所67家，律師人數879人，每萬人擁有律師數9.1人，而Z市、C市、W區等地萬人擁有律師數不足3.2人。各地法律服務需求與律師擁有數也呈現不平衡，以法律援助工作為例，2021年全年Z市、C市、W區辦理法律援助案件量分別為2200件、2352件、1903件，均超過G區法律援助案件量的30%以上。法律服務資源分布的不平衡，導致縣域律師資源相對不足，客觀上造成了縣域律師承擔法律援助義務負擔較重。隨著刑事案件律師辯護全覆蓋、認罪認罰律師見證、法律援助負面清單等法律援助工作的推進與落地，律師等法律服務工作者將承擔越來越多的法律援助任務，法律服務資源的不平衡客觀上也影響了縣域律師參與法律援助工作的積極性。

（二）推進公共法律服務“全市通辦”存在障礙

1.從法律援助工作看，按法律援助相關規定，法律援助申請應向案件受理法院所在地以及案件辦理的公安、檢察院、法院的同級法律援助機構提出，再由法律援助機構指派當地律師事務所和律師承辦。近年來，盡管S市積極推行了法律援助網上申請、“不見面”審批等便利化措施，從時間和成本上減輕了申請人的負擔。但從實踐情況看效果還不夠理想，真正通過網上申請的法律援助案件數量還占比不高。首先，申請人基本為困難群眾，大多是老弱病殘、農民工等群體，對網上申請很多人還不了解或者不會操作。其次，網上申請法律援助后，法律援助機構審批時，還是需要申請人到現場進行簽名確認等工作。法律援助機構指派承辦律師后，申請人仍需與承辦律師至少見面一次了解案情，簽署委托合同、授權委托書等文書材料。如為減少申請人“跑路”，而讓承辦律師至異地提供上班服務辦案，則客觀上增加了律師辦案的時間和勞務成本，這與現行的數額較低的法律援助案件補貼標準不相適應。再次，異地申請法律援助的受援人，在案件審理中，也需要前往法院等辦案機關進行司法訴訟活動。最后，法律援助案件補貼的是同級財政部門撥付，全市通辦工作中的案件補貼支付和發放也會存在制度性障礙。因此，法律援助“全市通辦”需要在綜合保障上加強制度設計，強化一體保障。

2.從公證服務情況看，司法部自2018年7月1日開始將公證執業區域放開至設區市域范圍，但S市公證隊伍發展受編制制約，公證員年人均辦證1000件以上，保持全省最高，證多人少矛盾非常突出，加之跨區域辦證成本高、周期長，公證機構跨區域拓展業務的積極性不高。另外，跨區域辦證涉及公證機構主動查證的，公證機構向相關單位或者個人核實查證難的問題也更為突出，一定程度上也影響了公證機構跨區域辦證的積極性。

三、關于深化司法行政市域一體化的思考和建議

根據法治城市建設“十四五”規劃實施方案關于加快推進法治一體化建設的目標要求，接下來S市應進一步加強對司法行政一體化發展戰略的研究和謀劃，在厘清司法行政市域一體化發展現實存在的問題基礎上，找準解決現實問題的路徑。

（一）探索執業審批前指引，推動法律服務資源合理布局

從近年來開設律所的咨詢情況來看，律師在開設律所時對S市的法律服務資源分布情況、各地的相應扶持政策等信息掌握不對稱，開設律所地址主要還是基于合適的辦公地址的選擇。建議可借鑒我市開放創新合作熱力圖模式，探索編制全市律師資源、業務、服務需求熱力圖，同時將各地相關扶持政策納入，引導律師申請執業、律師事務所有序設立，讓律師在開設律所時能對律師資源等相關情況有充分的認識和準備，避免盲目開辦律所，也有利于引導律師資源向相對緊缺區域配置。在政策引導方面，依法有序放開律師事務所跨縣（市、區）設立分支機構限制，支持推動中心城區規模所在Z市、C市和W區設立分所，提升縣域律師服務供給水平。

（二）有序引導公證跨縣（市）區執業推動良性競爭

首先是聚焦解決影響公證跨區域拓展業務的制約因素。要以信息化途徑加強公證行業跨縣（市）區執業核實權保障，打破數據壁壘，加速實現公證機構對政務數據的互聯共享，聚焦解決在公安部門戶籍檔案、民政部門婚姻檔案、不動產登記部門不動產登記檔案、組織人事及檔案管理部門干部職工人事檔案等領域，存在信息不齊全、不兜底、不準確、碎片化以及查檔手續繁瑣、對接不暢等情形。其次要跟進完善公證執業風險防范的制度機制。2021年江蘇省作為試點省份即將放開全省公證執業區域，對公證管理部門加強執業監管提出了更高要求。放開公證執業區域必然帶來公證機構對業務資源的競爭，因此，要加強對執業區域調整后執業活動中新情況、新問題的研究，不斷強化執業區域內各公證機構之間的協同配合，加強對公證機構的指導和監督，健全完善質量管理制度，嚴格執行公證服務收費標準，嚴禁公證機構通過擅自降低收費招攬證源，尤其不得以“價格戰”方式互搶業務，損害行業發展。最后是加快公證隊伍建設。積極推進公證機構人員總額管理制度，優化績效工資分配辦法，落實公證機構獨立法人地位和自主管理權。加強公證專家型、骨干型、成長型人才梯隊建設，加大公證服務方式、產品研發力度，拓展知識產權、金融服務等業務領域和“區塊鏈+公證”［2］應用場景，增加行業核心競爭力。

（三）優化完善行政執法市域協同機制

協同執行并完善涉企執法免罰輕罰“兩張清單”。推動全市各級執法部門嚴格落實市監委、市司法局聯合制定出臺的《關于規范涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰的實施意見》，按照“市域一體化發展”理念，在市級層面持續推動市級行政執法主管部門統一梳理并動態調整相關行政執法領域的清單，市縣鎮三級行政執法部門統一執行“兩張清單”，同時加強專題培訓，推動行政執法部門健全完善行政處罰“三項制度”和內部監督機制，確保涉企行政處罰執法尺度全市各地執行同一標準、同一尺度，切實做到“應免盡免，應輕盡輕”，堅決避免出現選擇性執法造成執法不公、執法矛盾。指導各級行政執法部門健全行政裁量權基準制度。細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度，可探索搜集整理行政執法典型案例，建立類案檢索制度。最高人民法院發布《最高人民法院關于統一法律適用加強類案檢索的指導意見（試行）》，對基本事實、爭議焦點、法律適用問題等方面具有相似性的案件適用類案檢索。建議可推動市級行政執法機構可以參照該意見，建立本系統全市統一的執法案例數據庫，對歷年來處理的行政處罰案件進行分類整理，對基本事實相近、社會危害程度相似的案件，實現同案同罰。

（四）深化法律援助“全城通辦”機制探索

緊緊圍繞實現法律援助案件申請人就近申請法律援助目標，加強法律援助服務“全市通辦”研究，落實“減環節、減時間、減材料、減跑動”的要求，推動市域范圍內各地法律援助機構間的互通，打破受理地域限制，加強援助機構轉交申請、核實情況、調查取證、送達法律文書等環節的協調配合。進一步發揮勞動仲裁院、鎮（街道）公共法律服務中心等法律援助工作站點在法律援助申請受理、材料初審等環節的作用，探索建立法律援助申請網上流轉平臺，滿足人民群眾“就近申請”的需求。

四、結語

當前推動形成長三角區域司法行政一體化發展已是一種趨勢，而區域司法行政一體化的首要前提要實現市域內的司法行政一體化，如果將市域司法行政一體化再放在市域法治一體化從而為市域社會治理現代化保駕護航的大背景下考察，除了以上建議外，我們認為，健全大調解聯動工作體系，完善矛盾糾紛多元化解機制；落實刑事執行一體化要求，統籌推進監管改造、社區矯正工作，強化特定人群教育管理，有力維護社會大局安全穩定；包括選拔法治人才，提升法治建設整體水平等都是題中應有之義。