中國國家治理體系和治理能力現代化的內涵及目的
——從現代化進程角度的考察

熊光清，蔡正道

(對外經濟貿易大學 a.法學院；b.國際關系學院，北京 100029)

世界歷史上的現代化始于18世紀60年代在英國首先發生的工業革命。同一時期，中國現代化要素也已經出現，但是，其發展比較緩慢。19世紀40年代，英國發動鴉片戰爭，利用其現代化過程中發展起來的堅船利炮優勢迫使中國打開國門，加速了中國現代化的進程，也迫使中國卷入世界現代化進程之中。此后，先進的中國人為救亡圖存，開始不斷探索中國現代化之路。中國共產黨從1921年成立伊始就把實現中華民族的徹底解放和中國的現代化作為自己的歷史使命。1949年新中國的成立揭開了中國現代化的新篇章。此后，中國共產黨開始探索中國式現代化道路，其間對中國式現代化的認識也有一個不斷深化的過程，經歷了從“四個現代化”到國家治理現代化的發展過程。國家治理現代化就是中國共產黨在對世界現代化和社會主義現代化規律重新認識的基礎上提出的新主張和新論斷。現代化從經濟層面推進到國家治理層面，必然引發中國國家制度體系和中國共產黨治國理政方式的深刻變革，必須充分認識和理解國家治理體系和治理能力現代化的內涵及目的。

一、中國特色社會主義現代化的發展歷程：從“四個現代化”到國家治理現代化

中國共產黨對中國特色社會主義現代化的探索經歷了從“四個現代化”到國家治理現代化的歷史過程。20世紀80年代，在中國特色社會主義現代化建設的探索起步階段，由于中國經濟實力極為有限，中國共產黨提出了“四個現代化”的發展目標，把經濟建設放在十分突出的位置。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，對現代化的內涵也有了更加深刻的認識，中國共產黨提出了國家治理現代化的全新目標。

1.“四個現代化”和“三步走”發展戰略：以經濟現代化為重要目標

馬克思、恩格斯具有非常宏觀系統的戰略思維能力，對無產階級革命的戰略和策略進行了頗有說服力的論述。馬克思揭示了社會發展的一般規律及根本動因，并預測了未來理想社會的重要特征。但是，由于時代和認識的局限，對落后國家建立社會主義制度后如何進行社會主義現代化建設并沒有展開深入研究。然而，最先建立了社會主義制度的俄國，以及后來建立社會主義制度的東歐地區、中國，都不是先進工業國，甚至不是工業國。因此，如何進行社會主義現代化建設，就需要各國人民結合本國國情進行探索。

1956年底，中國完成了“三大改造”，初步建立起了社會主義基本制度，開啟了社會主義現代化建設的探索階段。由于當時中國工業基礎薄弱、國民生產總值和人民生活水平較低，中國共產黨首先從經濟層面推進社會主義現代化建設，為社會主義現代化建設開辟了道路。毛澤東在《論十大關系》和《關于正確處理人民內部矛盾問題》的兩次重要講話中，系統精辟闡述了中國社會主義工業化發展道路和社會主義社會基本矛盾。此后，圍繞擺脫貧窮落后的社會面貌這一主題，中國共產黨不斷探索現代化建設方案，逐漸形成了實現“四個現代化”的目標。1954年9月，周恩來在第一屆全國人大一次會議上指出：“如果我們不建設起強大的現代化的工業、現代化的農業、現代化的交通運輸業和現代化的國防，我們就不能擺脫落后和貧困，我們的革命就不能達到目的。”[1]132這是“四個現代化”發展目標的首次提出。1964年12月，周恩來在第三屆全國人大一次會議上指出：“要在不太長的歷史時期內，把我國建設成為一個具有現代農業、現代工業、現代國防和現代科學技術的社會主義強國，趕上和超過世界先進水平。”[1]439由此可見，實現“四個現代化”是中國共產黨對中國式現代化建設宏偉目標的初步構想。

中國共產黨非常重視結合中國實際情況，力求形成具有中國特色的社會主義現代化發展道路。在1956年4月召開的一次會議上，毛澤東指出：“現在是社會主義革命和建設時期，我們要進行第二次結合，找出在中國怎樣建設社會主義的道路。這個問題，我幾年前就開始考慮。”[2]也就是說，中國非常重視擺脫蘇聯模式，獨立探索社會主義現代化建設道路。但是，20世紀60年代以后，毛澤東對中國社會主義現代化建設作出了過于樂觀的估計，犯了急于求成和脫離實際的錯誤，在探索過程中經歷了許多曲折，甚至出現了重大失誤，給中國的社會主義現代化建設帶來了巨大的損失。

1978年底，黨的十一屆三中全會召開，中國進入“改革開放和社會主義現代化建設新時期，黨面臨的主要任務是，繼續探索中國建設社會主義的正確道路”[3]14-15。中國共產黨領導中國人民信心百倍，奮力改革，不斷開放，全力展開社會主義現代化建設，全中國的面貌煥然一新。羅榮渠認為：“世界上沒有任何一個國家的現代化像中國面臨著這樣龐大的任務。中國是在歷史遺留下來的這樣一種困難背景中進行改革和推進現代化的。歷史上一系列重大失誤及重大難題的累積，給中國限制了非常苛刻的改革條件。”[4]正是在這樣的背景下，中國開啟了新的現代化歷程。

以鄧小平為代表的中國共產黨人從中國具體國情出發，特別強調中國要走自己的路，建設有中國特色的社會主義。1979年10月，鄧小平指出，“我們開了大口，本世紀末實現四個現代化。后來改了個口，叫中國式的現代化，就是把標準放低一點”[5],這個標準就是“小康”。1984年3月，鄧小平明確提出了“小康社會”的概念，指出到20世紀末在中國建立一個小康社會，這個小康社會，叫做中國式的現代化[6]54。“小康社會”是指人民的物質生活達到一定的水平，依據的是人均國內生產總值和人均可支配收入等經濟學指標。顯然，實現“小康社會”屬于經濟現代化色彩非常濃厚的目標。“小康社會”目標的提出使中國現代化發展目標具有很強的中國色彩和中國風范，也表現出黨在探索社會主義現代化建設方略中特別務實的態度。

鄧小平深刻洞悉世界現代化的發展趨勢，深刻總結世界社會主義運動的經驗教訓，提出了“三步走”發展戰略。1987年4月30日，鄧小平明確闡述了“三步走”發展戰略。他說：“第一步在八十年代翻一番。以一九八〇年為基數，當時國民生產總值人均只有二百五十美元，翻一番，達到五百美元。第二步是到本世紀末，再翻一番，人均達到一千美元。實現這個目標意味著我們進入小康社會，把貧困的中國變成小康的中國。那時國民生產總值超過一萬億美元，雖然人均數還很低，但是國家的力量有很大增加。我們制定的目標更重要的還是第三步，在下世紀用三十年到五十年再翻兩番，大體上達到人均四千美元。做到這一步，中國就達到中等發達的水平。”[6]226在“三步走”戰略中，鄧小平特別強調了反映人民生活水平提高程度的經濟發展指標，體現出中國式現代化以人民為中心的特征，其分階段實現現代化目標的設想也使中國式現代化的戰略目標更為明確，戰略步驟更為科學。中國人民在“三步走”戰略的指引下，取得了經濟社會的長足發展，有力推進了社會主義現代化進程，為把中國特色社會主義現代化推進到一個新的發展階段創造了有利條件。

2.推進國家治理體系和治理能力現代化：以國家治理現代化為重要目標

進入新世紀以來，中國實現了 “三步走”戰略的第一、第二步目標，這一時期，國家發展、社會進步與人民幸福相得益彰，國家綜合實力極大提升，社會領域發生顯著進步，人民生活總體上達到了小康水平。中國共產黨由此也加深了對社會主義現代化的認識與理解，開始下一棒的接力，進一步探索如何推進更高水平的現代化，提出了推進國家治理現代化這一重大決策。

2002年11月，黨的十六大提出要在21世紀頭20年，全面建設更高水平的小康社會。2012年11月，黨的十八大報告強調要確保2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標，同時指出要在全面建成小康社會目標的基礎上實現人民民主不斷擴大、文化軟實力顯著增強等新的要求[7]。在這里，非常明顯的是，全面小康社會的衡量標準已經超出了經濟層面，蘊含著民主、公平、法治、正義等政治層面的價值，順應了現代化進一步深化發展的客觀要求。

在全面建成小康社會后，中國特色社會主義現代化應該如何建設？習近平指出：“怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，在以往的世界社會主義中沒有解決得很好”[8]91。換言之，現代化從經濟層面推進到更廣闊的領域，現代化面臨哪些具體問題，要實現哪些目標，如何實現這些目標，成為擺在中國共產黨人面前的新課題。2013年11月，黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[9]。這一論斷的提出使國家治理現代化上升到國家戰略層面，將中國特色社會主義現代化從“四個現代化”推進到“國家治理現代化”，現代化所包含的內涵更加完備、領域更加全面、路徑更加清晰，它標志著中國共產黨對世界現代化進程的認識更加深刻，對中國社會主義現代化面臨的問題與挑戰的認識更加清醒。

中國共產黨提出的國家治理現代化具有兩個重大的創新。第一，強調了國家在治理中的重要意義。這與西方語境過于強調社會在治理中的作用有著顯著區別，使治理理念更加貼近中國國情，在中國具有了更強的可操作性，能夠很好地使治理理論與治理實踐在中國落地。第二，從現代化角度出發，第一次把“國家治理”同“現代化”結合起來，這是一個偉大的首創。這表明中國共產黨對國家治理與現代化都有了更加全面而深刻的認識，不僅強調了國家治理是現代化的重要維度和重要組成部分，而且指明了國家治理在現代化中的重要作用和重要地位。中國共產黨對社會主義現代化建設的認識不再局限于物質和技術層面，而是根據經濟發展與社會變化的形勢將現代化領域推進到更全面的現代化，從而有助于實現政治、經濟與社會等多方面的協調發展，有利于實現社會穩定和國家長治久安。

2017年10月，在黨的十九大報告中，習近平再次強調指出：“全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[10]19把推進國家治理體系和治理能力現代化作為實現全面深化改革的總目標，標志著社會主義現代化發展戰略已經非常成熟。他還指出：“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，充分發揮我國社會主義制度優越性。”[10]21在這里，習近平指明了推進國家治理體系和治理能力現代化的具體路徑。同時，他還規劃了實現國家治理體系和治理能力實現現代化的具體時間表，亦即：到2035年，在基本實現社會主義現代化時，國家治理體系和治理能力現代化也基本實現[10]28；到21世紀中葉，在把我國建成社會主義現代化強國時，實現國家治理體系和治理能力現代化[10]29。這些設想和論斷表明，中國共產黨已經把實現國家治理現代化作為社會主義現代化的重大任務，是中國共產黨對中國式現代化的全新理論認識和實踐探索。

從現代化進程的角度看，國家治理現代化就是要掌握先進的治理理念、動員多元的治理主體、建設良好的治理制度與運用有效的治理手段，解決社會主義現代化進程中遇到的矛盾與問題，確保現代化進程能夠有序順利推動，使社會主義現代化建設不斷持續發展，把我國建設成社會主義現代化國家。這一重大方略的提出，既擴展了社會主義現代化的內涵，推進社會主義現代化向更深更廣的層次發展，而且強調了社會主義現代化進程中存在著風險與挑戰，以國家治理現代化為社會主義現代化順利展開提供政治保障，體現出中國共產黨關于社會主義現代化的認識上升到一個全新階段。

二、國家治理體系與治理能力現代化的內涵及其相互關系：結構與功能關系的視角

如何認識國家治理體系與治理能力的內涵及其相互關系，是深刻理解國家治理體系與治理能力現代化這一重要論斷的理論意義與實踐意義需要解答的重要問題。如果將國家治理體系現代化視為國家治理現代化的結構層面，將國家治理能力現代化視為國家治理現代化的功能層面，那么，從結構與功能關系的角度就可以較好地分析國家治理在結構層面與功能層面之間的關系，有助于我們認識國家治理體系與治理能力之間的關系。

1.國家治理體系現代化的內涵：結構層面的分析

結構是國家治理體系的組織安排，它反映了國家治理體系中組成要素之間的相互關系。在國家治理體系中，不同的組成要素構成了一個相互聯系的系統，在這一系統中，不同的組成要素具有不同的定位，發揮著不同的功能。國家治理體系就是由與國家治理有關的組成要素及其體制機制相互作用而形成的一個系統。具體而言，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”[8]91。可以說，中國國家治理體系是在黨的領導下，在建設中國特色社會主義現代化的過程中發展起來的不同于西方國家和其他社會主義國家的一系列制度體系，有利于實現中國政治穩定和經濟社會協調發展的體制機制。國家治理體系現代化從結構層面可以分為以下四個方面。

第一，先進的治理理念是實施治理的思想基礎和觀念源由。治理理念是治理主體關于治理活動、方式和手段的認識與取向，有什么樣的治理理念，就會形成什么樣的治理模式。現代社會與傳統社會有很大的差異，以舊的思維模式、舊的方法來解決新問題，往往事倍功半，甚至無功而返。實現國家治理現代化，必須掌握先進的治理理念。當前，數字技術迅速發展推動了社會生活的方方面面的改革，進而重新塑造著一種全面的社會形態，現代化更深層次的發展需要更新治理理念。應該特別強調的是，在國家治理體系現代化的過程中，要堅持馬克思主義在意識形態領域的指導地位，以中國共產黨領導人民在長期奮斗中形成的系列精神作為精神動力，注重把社會主義核心價值觀融入治理實踐中，在實踐中創造和形成中國精神和中國價值[11]。從黨的性質和根本宗旨出發，為了推動更高質量的社會主義現代化，必須堅持中國式現代化是以人民為中心的現代化，把人民的根本利益放在首位，樹立以人民為中心的治理理念，實現治理理念的現代轉型。習近平指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。”[8]105將以人民為中心的發展理念貫徹到國家治理的各領域與全過程，體現了國家治理現代化的人民立場和根本價值。

第二，多元的治理主體是各項治理活動的領導者、實施者和參與者。在計劃經濟時代，中國社會呈現出一種總體性社會的特征，國家與社會、國家與市場不分，“政治機構的權力可以隨時地、無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域”，形成“全能主義”政治[12]。這種全能主義的政治社會是以國家對社會資源的全面控制和壟斷為基礎的。隨著改革開放和社會主義現代化的推進，國家逐漸向社會放權，社會和市場的自主空間逐步釋放出來，個人主體意識日益增強，各種社會組織、市場組織得到快速發展，一元化的社會結構逐步演變為國家、市場、社會等多元社會結構。多元的社會結構造就了多元的治理主體，公共事務治理不再僅僅依賴于國家，更多的治理主體可以共同參與其中。例如，市場主體、社會組織和公民個人等都可以參與到治理過程中，共同對公共事務和社會問題進行治理。國家治理體系現代化需要動員更多的治理主體參與進來，如果多元治理主體在治理過程中處理好相互之間的關系，就能夠形成治理的協同效應，實現一種理想的治理效果[13]。黨是實現國家治理體系現代化的領導力量，如何發揮好黨的領導作用，有效激發、凝聚、整合、組織、引導并調動其他治理主體的作用，是推進國家治理體系現代化的關鍵。

第三，良好的治理制度能夠為國家治理提供規則規范和體制機制保障。制度的重要性已經是社會的共識，優良的治理制度是檢驗一個國家治理水平的重要指標。美國學者道格拉斯·C．諾思(Douglass C. North)認為“制度在社會中的主要作用，是通過建立一個人們互動的穩定(但不一定是有效的)結構來減少不確定性”[14]。換言之，制度就是關于個人或組織的行為規范、規則和慣例的總和，它規定并塑造著個人和組織的行為。好的制度可以有效規范個人或組織的行為，使國家治理有可以依據的規范和規則，從而激發個人或組織的創造性和積極性，促進政治效率、經濟效率和社會效率的提高，實現良好的治理績效。習近平指出：“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的。”[15]治理制度能夠規范各治理主體行為，科學界定各治理主體的運行邊界，有效吸納和整合各主體的利益與訴求，確保穩定的社會秩序。當前，要認真領悟世界百年未有之大變局的深刻含義，充分認識中國社會主要矛盾帶來的重大變化，努力建立良好的國家治理制度，推動國家治理現代化。

第四，有效的治理手段是治理主體有效開展治理活動的方法和措施。現代社會公共事務高度復雜，傳統的管控手段已經遠遠不能適應復雜的公共事務治理，這就需要推進治理手段革新。行政手段雖然是一種非常傳統的手段，由于國家掌握著大量資源，黨和政府在人民群眾中有很高的權威，行政手段不僅可以調動大量社會資源，動員廣大社會力量，而且可以使之在很短的時間發揮重要影響，是一種非常有效的治理手段。經濟手段可以有效降低治理成本，滿足人民多樣化的需求，提高資源的使用效率，提升公共服務質量，從而有效提高治理效能。法治手段是國家治理的基本手段，各治理主體要樹立法治思維，善于運用法治手段處理社會公共事務和矛盾沖突，把規范治理行為與國家治理結合起來，構建良好的法治環境。技術手段為推進國家治理現代化提供了重要方式，善于利用各種先進技術，可以高效精準處理復雜的社會事務，降低治理成本，提高治理效率。

2.國家治理能力現代化的內涵：功能層面的分析

現代社會是一個復雜巨系統，國家治理是這個復雜巨系統中的子系統，而國家治理體系和治理能力則是這一子系統中相輔相成的兩個重要要素，它們實際上又構成了這一子系統中的子系統。國家治理能力是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”[8]91。國家治理能力現代化就是順應社會主義現代化的發展要求，掌握先進的治理理念、動員多元的治理主體、建設良好的治理制度和運用有效的治理手段，把國家治理體系的潛在動能轉化為實際有效的治理效能，從而確保現代化進程有序展開，現代化目標順利實現。

第一，應對現代化進程中的各種風險與挑戰，防止出現現代化中斷的情形。現代化是一個不斷變化的過程，但是，如果變化造成的動蕩過于強烈，就可能打斷現代化的進程，造成現代化的中斷。美國學者塞繆爾·P.亨廷頓(Samuel Phillips Huntington)認為：“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”[16]也就是說，在現代化過程中，社會秩序會受到嚴重沖擊，引發社會失序，并危及政治穩定和社會穩定。在現代化不斷推進的過程中，往往面臨現代化造成的社會利益分化問題，通過有效的治理，能夠逐步消除利益分化造成的不良后果，使社會重回正常軌道，從而形成一種良性循環。在現代化過程中，有效的治理是一個非常關鍵的環節，它能夠使現代化進程從無序重回有序狀態。這種有效的治理，就是以強有力的治理能力為前提的。在這里，國家治理能力不僅包含保持政治穩定、促進經濟增長、保護文化發展的能力，還包括組織和分配社會資源、應對各種突發事件、維護社會穩定等方面的能力。能否有效應對和化解現代化過程中的各種風險與挑戰，是衡量國家治理能力現代化的重要標準。

第二，化解多元社會主體之間的矛盾與沖突，推進現代化順利前行。在現代化過程中，伴隨著傳統社會秩序的瓦解，社會階層和利益格局的分化會加劇，由此會形成許多新的矛盾與沖突。如果國家治理跟不上現代化的發展，缺乏化解這些矛盾與沖突的有效機制和手段，就非常容易造成矛盾與沖突的激化。以色列學者艾森斯塔特(S.N. Eisenstadt)認為：“現代化產生的最重要問題就是新出現的社會結構應付不斷變化的能力問題，也就是持續發展的問題，即發展出一種制度結構的能力，它能‘承受’不斷變化所帶來的問題和要求。”[17]現代化改變了社會系統中各構成要素之間的相互關系，必須靈活運用各種治理手段治理公共事務，促使多元治理主體更好履行治理職能，唯有如此才能有效提升國家治理的效能，化解現代化產生的矛盾與沖突，維護社會穩定，使現代化進程在動態平衡中順利進行。

第三，處理好國際環境中的競爭與合作關系，塑造有利于現代化發展的外部環境。作為后發現代化國家，中國的現代化是在早發現代化國家已經完成現代化之后才開始的，現代化發生次序的差異使中國的現代化面臨著比西方早發現代化國家更為激烈的國際競爭。中國在這種非常激烈的競爭環境中，通過最近40多年的快速現代化，實現了早發現代化國家用了200多年才完成的現代化任務，取得了偉大的發展成就。但是，這并不意味著中國的國際環境就發生了根本性改變，中國面臨的競爭烈度就下降了。環顧國際環境，中國的發展仍然面臨競爭激烈、風險叢生的國際環境。習近平指出：“當前，世界大變局加速深刻演變，全球動蕩源和風險點增多，我們外部環境復雜嚴峻。”[18]222如何在紛繁復雜的國際環境中有效應對外部挑戰，營造良好的外部發展環境，關鍵在于提高國家治理能力。

3.國家治理體系與國家治理能力的關系：結構與功能之間關系的分析

在國家治理這個系統中，如果說國家治理體系是一種結構，國家治理能力則是一種功能，以兩者關系為視角，可以很好地考察與研究國家治理體系與國家治理能力的關系。習近平指出：“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”[8]91國家治理體系現代化和國家治理能力現代化之間的聯系非常緊密，相輔相成，表現出一體兩面的關系，這種關系具有結構層面與功能層面之間關系的性質。國家治理體系和治理能力都是社會主義現代化的重要組成部分，而它們之間相互促進，彼此推動，又為社會主義現代化順利展開創造了有序的社會環境。

國家治理體系決定著國家治理能力的限度和效度。國家治理體系作為一個特定的復雜系統，規定了各治理主體的地位、作用及其相互關系，進而決定了治理主體的活動方式與能力限度。一般來說，國家治理體系是國家治理性質和類型在結構層面的反映，其脫胎于特定國家的政治制度與社會制度，與特定國家的政治制度與社會制度緊密相連，體現出國家治理行為的價值取向。國家治理能力則是國家治理體系效能與作用方面的體現，是結構體系的內在配置與協調機能在運行層面的實際表現能力。根據結構功能理論，結構相對于功能具有根本的制約作用，決定著功能的發揮和運行效率。結構決定了系統內各構成要素的安排以及所扮演的角色，從而限制了功能發揮的限度和效度。在結構出現分化的情況下，調整各治理主體在治理結構中的地位和作用，可以使各治理主體形成有效的相互協作關系。治理結構就是治理主體之間關系呈現的形態，具有相對的穩定性，但非永恒性。隨著外在條件的變化，各主體在治理結構中的力量對比和地位會發生變化，從而產生不同的治理結構[19]。相互協作關系指各治理主體發揮各自的作用和優勢，與其他治理主體共同參與管理社會事務，實現利益最大化。這種關系的形成需要培育除國家之外的其他治理主體的自治能力，只有提高其他治理主體的自治能力，各種治理主體才能不斷降低對國家的依賴程度，構建良好的相互協作與合作關系，進而形成一種協同效應，達到理想的治理效果。

國家治理能力并不是被動地受制于國家治理體系，它能以自身具有的能動性反作用于國家治理體系，并使國家治理體系得到改造。良好高效的治理效能會促進治理結構的優化與合理化，國家治理能力現代化正是國家治理體系適應現代化的條件與環境而不斷進化的過程，因而能夠確保現代社會秩序得到有力維護，從而促進現代社會不斷進步的一種實踐能力和現實狀態。可以說，它是國家治理體系的具體實現形式，但在實踐中又往往不是完全被動地決定于或是適應于國家治理體系，而是有機地融入現代化進程之中，能動地為國家治理體系發揮作用，并提供渠道、途徑和方法[20]。治理能力能夠促進治理體系的深化變革。國家治理體系并不是靜態的，而是能夠在實踐過程中不斷發展和完善。從現代化角度而言，國家治理現代化建設必須建立在國情的特殊性基礎上，但其也具有共性，蘊含著走出傳統的統治形態，建立起與現代化相適應的國家治理體系的普遍狀態。在治理能力變化過程中，各種治理主體的思想理念和行為模式在不斷變化的社會環境中會發生著相應變化，這就為推動體系變革提供了動力，使體系不斷發展和完善，從而使國家治理系統的結構與功能維持平衡狀態。

提高國家治理能力現代化需要不斷優化治理結構，有效完善治理體系，處理并協調好多元治理主體之間的關系，從而使治理效能得到提升，并使之適應現代化的需要。國家治理體系包含著治理理念、治理主體、治理制度和治理手段等要素，這些要素的優化可以塑造出全新的治理環境，提高國家治理效能。治理蘊含著多元治理主體的協同治理，蘊含著協商、民主、平等、合作等諸多價值要素，這為有效處理復雜公共事務、降低國家治理成本提供了新理念和新路徑。在治理理念獲得廣泛認同的基礎上，中央政府和各級地方政府積極實踐，并將之上升到黨的治國理政方略層面，從而使治理效能在實踐中得到了充分體現。隨著中國式現代化的深入發展，中國社會主要矛盾發生了深刻變化，中國面臨的國際競爭日趨激烈，實現國家治理體系與治理能力現代化已經成為推進新時代中國特色社會主義建設的必然選擇。

三、推進國家治理體系與治理能力現代化的目的：新時代中國特色社會主義現代化的新發展

任何一個國家的現代化進程都充滿著諸多挑戰，經歷了諸多曲折的過程，許多國家的現代化進程甚至出現過中斷的情形。通過有效的國家治理，在變與不變之間進行動態調適，實現動態平衡與動態穩定，防控現代化中的挑戰與風險，確保現代化進程有序推進，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要目的。因此，要通過對治理體系中諸要素的重新改造和調整，使治理結構中的觀念、主體、制度和手段能夠更好協調合作，更好發揮作用，有效推動現代化進程順利展開，更好適應社會主義現代化發展的要求。

1.應對現代社會的復雜性，精準防控現代社會中的風險

與傳統社會相比，復雜性是現代社會的主要特征，現代社會是一個復雜系統，其復雜程度遠超傳統社會。德國科學哲學家克勞斯·邁因策爾(Klaus Mainzer)認為，復雜系統理論不是一種形而上學的過程本體論，也不是一種傳統哲學意義上的認識論信念[21]。在高度現代條件下，人類所面臨的復雜性空前增強，要理解現代社會的復雜性，絕對不能只分析和研究現代社會這一復雜巨系統中的單一因素，更不能運用線性思維模式，而應掌握系統觀念和辯證思維方法。同時，現代社會也是風險社會，高度的不確定性是風險社會的重要特征。德國學者烏爾里希·貝克(Ulrich Beck)認為，進入現代社會后，“生產力在現代化進程中的指數式增長，使風險和潛在自我威脅的釋放達到前所未有的程度”[22]，風險變得更為復雜多變和難以預測。現代化意味著現代社會必然面臨各種始料不及和前所未有的復雜性問題與風險，并由此可能造成社會動蕩，甚至導致現代化進程的中斷。

中國實行改革開放政策以來，現代化進程大大加速，在經濟、政治、文化、社會和生態等領域不斷出現新的問題與挑戰。中國現代化進程表現出非常鮮明的多重特征，不同區域的現代化程度存在非常大的差異，有些區域進入信息社會時代，有些區域進入了工業社會時代，有些區域還停留在農業社會時代。同時，現代社會也存在多重轉型，不僅有傳統農業社會向現代工業社會的轉型，而且有傳統農業社會向現代工業社會與信息社會的多重轉型。同時，我們還應注意到，當前互聯網技術的迅速發展可能還只是這場新技術革命的開端，互聯網技術的廣泛應用很大程度上只是為人工智能和區塊鏈等前沿新技術的發展與使用提供了基礎設施的鋪墊。隨著技術的更迭和現代化進程的加速，其對傳統的社會觀念與社會秩序就會形成更強烈的沖擊。這些問題中潛伏著巨大的危險性和不確定性，隨時可能引發社會動蕩和社會危機。

由于中國現代化進程高速推動，社會轉型迅速展開，各種社會矛盾和社會風險前所未有地凸顯出來，這對國家治理能力提出了迫切的新要求。現代社會蘊含著復雜性與風險性，這些不是傳統思維方式與傳統治理手段所能夠解決的，必須轉變治理觀念，采用新的治理手段，并動員多元治理主體參與到治理過程中，共同化解風險，才能有效提高治理效能。改革開放40多年來，中國取得了舉世矚目的偉大成就，國家更加強盛，人民更加富裕，社會更加進步，但各種風險和挑戰也確實不少。總體上說，這些問題是前進中的問題，發展中的問題，但如果不能及時解決就可能引發危機，危及社會穩定和國家安全。當前，只有加快國家治理體系變革，才能夠更為有效地防范和解決這些問題。一方面，各級黨和政府需要準確把握中國社會風險的發展態勢及其可能帶來的后果，建立社會風險評估機制，樹立防范和化解風險的意識；另一方面，要建立健全相應的體制機制，為防范和化解風險提供組織保障，增強防范社會風險的能力，確保社會和諧有序發展。

2.化解現代化進程中的矛盾與沖突，有力維護政治穩定和社會安全

現代化是一個國家在工業化過程中各個領域發生持續變遷的過程。現代化一般首先發生在經濟領域，再由經濟形態的轉型引發社會、政治等其他領域的變革。這種連鎖效應也是現代化發展的一般規律。與西方早發現代化國家不同，中國的現代化是一種“并聯式”的現代化。西方國家的現代化經歷了工業化、城鎮化和信息化依次發展的過程，有較充足的時間處理每一個發展階段的問題，早發現代化國家在現代化歷程中遇到的各種問題是依次得以解決的。中國作為一個后發現代化國家，雖然具有后發優勢，能夠迅速推動現代化進程。但是，中國的現代化是工業化、城鎮化、信息化等多重任務疊加的過程，同時面臨著來自經濟、政治、社會等領域變革的壓力，需要在較短時間內處理這些變化帶來的各種矛盾和問題。

中國現代化的高速進程使中國社會面臨前所未有的矛盾與沖突。工業化的快速發展必然帶來環境問題，需要對環境進行改善。快速城鎮化使大量農村人口涌入城市，這就增加了城市社會治理的難度，迫切需要解決大量流動人口在城市定居和就業的巨大壓力。信息通信技術的迅速發展和生產力的重大進步，顯著改變了社會結構，對國家公共權力運行方式、政府形態和治理模式都產生了深刻影響，對國家治理能力也提出了更高的要求。然而，在這種背景下，新的社會觀念與社會秩序卻沒有隨著社會的急劇轉型而建立起來，從而導致社會面臨非常突出的矛盾和問題。同時，在現代化不斷推進的過程中，人們對物質層面的追求逐漸轉化為對諸如公平、正義、民主和法治等價值層面的追求，促使公眾對不公平、不正義等社會和政治問題更加關注，從而對現代社會治理形成一種挑戰。對這些問題的應對一旦出現較大的失誤，社會可能就要為此付出巨大的代價，甚至出現嚴重倒退或社會動蕩的情形[23]。

中國社會主義現代化向更深層次和更深領域的發展需要推進國家治理體系與治理能力現代化。中國的現代化具有多重轉型的特征，必然會顛覆傳統社會觀念，打破傳統社會秩序，但是，現代化要順利展開，又需要維持社會秩序，保持政治穩定，防止現代化進程的中斷。為應對現代化對國家治理提出的新挑戰，迫切需要進行適應性變革，推動現代化進程與社會穩定不斷進行動態調適，化解現代化進程中的社會矛盾與社會沖突，回應現代化帶來的利益分化與錯綜復雜的社會矛盾。要重視推進國家治理體系的系統性、整體性和協同性，使勞動成果、知識經驗、管理要素和資本技術的作用得到彰顯，創造更豐富的社會財富，讓發展成果惠及全體人民[24]。

要維護政治穩定和社會安全，必須實行治理下沉，尤其是下沉到基層社會層面，關注基層社會層面的矛盾與問題。基層社會治理關系到群眾切身利益能否實現，關系到社會和諧穩定能否維持，可以說，基層社會治理對于確保現代化有序發展至關重要。在現代化過程中，社會問題多而突出，有些問題容易擴散且擴散速度快，要充分認識及時應對的重要性，注意信息的準確及時公開，不要像傳統時代一樣隱瞞信息和拖延處理。在基層社會治理中，要加強綜合治理，完善基層社會治理的體制機制，健全突發事件應對機制。同時，隨著信息技術的快速發展，社會治理出現了深刻變革，出現了一個全新的領域，就是網絡社會治理。經過近年來的不斷探索，中國已經形成黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與的網絡社會治理體系，并取得了較好的成效。但是，網絡社會仍然存在許多需要關注和解決的問題，要探索形成網絡社會治理的多中心協同治理新格局，營造風清氣正的網絡生態環境[25]。這樣，才能為國家治理注入新活力，有效維護政治穩定和社會安全，提升國家治理能力現代化。

3.凝聚不同社會群體的共識與力量，持續保持社會經濟穩定發展與進步

1978年黨的十一屆三中全會以來，在現代化快速推進的過程中，經濟高速增長與社會迅速轉型必然帶來政治體制的變革和社會結構的變遷，以及社會思想領域與人們價值觀念方面的變化。現代化促進了社會流動的加速和社會階層分化的加劇，這導致新的社會群體不斷涌現，不同社會群體之間的利益訴求呈現出很大的差異，難以形成社會共識，難以有效凝聚社會力量。同時，當現代化發展到一定階段，物質條件得到改善時，人們的需求就會發生結構性變化，價值觀也會發生顯著變化，即由強調物質追求轉向重視價值追求，政治參與的需求也會激增。與現代化同步，一個國家的制度體系往往不能有效吸納現代化過程中出現的政治參與需求，導致一些階層的政治參與訴求缺乏制度性的渠道或平臺，這些階層只能游離于體制之外，形成對現存體制的潛在威脅。在現代化進程中，中國的社會階層、社會結構、社會運行方式以及社會意識都發生著深刻的變化，各種社會矛盾和社會問題集中凸顯出來，這在客觀上需要中國構建新的國家治理體系，以適應社會變化的需要[26]。

在國家治理體系中，要通過加強各治理主體之間的協調合作凝聚社會共識，匯集社會力量。習近平指出：“我國國家治理面臨許多新任務新要求，必然要求中國特色社會主義制度和國家治理體系更加完善、不斷發展。”[18]127人民需求層面的變化帶來了許多新問題，推動著國家政治議程的轉變。以往國家主要將經濟發展作為核心議題，而當前國家需要更多地關注生態環境、民生民意、公平正義和法治建設等議題。如果現有的國家制度體系不能滿足人民對生活質量和其他方面的需求，人民對國家制度體系的支持度和政府的信任度就會下降。要化解這種問題，必須充分尊重并發揮各社會群體的主觀能動性，充分吸納和凝聚各社會群體的共識和力量，只有如此才能實現有效和良好的治理。

從治理的本意而言，每一個社會群體或者社會成員，既是治理的客體，又是治理的主體，都可以在治理過程中發揮主觀能動性，體現自身訴求，發揮自身作用。在國家治理體系中，各治理主體存在結構分化與專業分工，但是，這種結構分化與專業分工不是形成彼此孤立的治理格局，而是要形成治理主體分化有度、權力彼此約束的治理格局。各治理主體的行為邊界要張弛有度，不能形成此消彼長的關系，而應該形成優勢互補的關系。在國家治理體系現代化過程中，一方面要通過理順關系，確定新的治理主體邊界，吸納新的治理主體參與治理過程，以此增強治理結構的彈性和活力。另一方面要認識到國家在治理結構中仍然占據中心，黨和政府必須發揮領導或主導性作用[27]。這樣，才能有效吸納不同社會群體參與治理過程，凝聚共識，匯集力量，保持國家與社會的穩定。

在中國，民主集中制是一種行之有效的方法，發揮著凝聚社會共識與民眾力量的作用。民主集中制作為根本的組織制度和領導制度，不僅體現了黨和國家領導體制的關系原則，而且日益成為根本的決策策略，能夠在國家—社會、中央—地方、政府—企業等各個維度上展現國家治理的制度組織力和整合力[28]。在中國現代化過程中，需要高度的民主與高度的集中相結合，通過有效的民主與集中手段，充分吸納民意與凝聚共識，確保黨和政府的決策與政策得到高效執行[29]。應當說，中國共產黨已經積累了非常豐富的民主集中制的實踐經驗，能夠將民主集中制作為一項領導原則、組織原則和工作方法在實踐中較好地運用。特別是全過程人民民主，更為凝聚不同社會群體的共識與力量提供了很好的民主形式，我們“必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，積極發展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系”[3]39。通過有效實行民主集中制，不僅能夠推進國家治理體系現代化，排除各種不利的社會力量和利益集團的干擾，作出和執行符合國家和人民利益的決策；而且能夠使廣大人民共同參與治理過程，凝聚社會共治，激發社會活力，從而維護社會穩定，保持社會經濟穩定發展與進步。

4.防范外部世界帶來的問題與挑戰，堅決維護國家主權與國家安全

當前，中國的現代化面臨著嚴峻的外部環境，化解外部壓力與挑戰，確保中國現代化進程不出現中斷，是中國處理對外關系最為重要的任務。當今世界正處于百年未有之大變局，國際力量對比關系正在發生深刻調整，地區沖突和局部戰爭頻繁發生，國際秩序面臨嚴重沖擊，國際環境的不確定性明顯增加。隨著綜合國力的不斷提升，中國在國際事務中的話語權逐步提升，這必然引起一些西方國家的疑慮，甚至一些西方國家聯合起來，試圖圍堵、孤立中國，并在涉臺、涉港、涉疆、涉藏等事關中國主權和領土完整的問題上扭曲事實，無理干涉中國內政，利用各種手段進行意識形態滲透。與此同時，宗教極端勢力、民族分裂勢力、暴力恐怖勢力興風作浪，破壞中國的民族團結和社會穩定。這些問題事關中國的現代化順利推進，我們一定要高度重視。

國際競爭歸根結底是觀念之爭、道路之爭與制度之爭。中國只有堅定不移地堅持馬克思主義思想指導，堅定不移地走中國特色社會主義道路，堅定不移地鞏固社會主義制度，才能有效推進國家治理體系和治理能力現代化，從而以更加堅實的基礎參與日益激烈的國際競爭。習近平指出：“相比我國經濟社會發展要求，相比人民群眾期待，相比當今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現國家長治久安，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多不足，有許多亟待改進的地方”[8]91。這就需要我們在推進國家治理體系現代化過程中，重視化解外部世界帶來的問題與挑戰，把維護國家主權與國家安全放在重要位置，切不可出現重大戰略失誤，中斷中國現代化進程。我們要保持戰略定力，集中精力把自己的事情辦好，立足世界百年未有之大變局和中華民族偉大復興的戰略全局，堅定推進全面對外開放戰略，堅定推動建立以合作共贏為核心的新型國際關系，堅定推進“一帶一路”建設，堅定構建人類命運共同體。要重視打造更加完善的全球伙伴關系網絡，積極同周邊國家發展睦鄰友好關系，打消周邊國家對中國崛起的擔憂，積極同廣大發展中國家團結合作，在國際上發揮一個大國應有的作用，提高中國在世界上的影響力。

在推進國家治理體系現代化建設中，要明確多元治理主體在維護國家主權與國家安全問題上的作用。黨要發揮統領全局和協調各方的作用，形成黨委領導下的多元主體防范外部風險的體制與機制；各種市場主體在對外經濟交往中，要注重維護國家經濟權益，實現經濟效益與外交效益的統一；社會組織要發揮社會整合和政治傳播功能，提升中國的國際話語權，樹立良好的國家形象；民眾要樹立維護國家主權和國家安全意識，加強對各種錯誤思潮的政治鑒別能力，把維護國家主權與國家安全變成一種自覺行為。為此，要通過多元治理主體的協同與合作，有效防范各種外部勢力對中國的干擾和打壓，特別是要重點防范試圖打斷中國社會主義現代化進程的各種圖謀，有力維護國家主權和國家安全。

四、結語

現代化隱藏著巨大的不確定性，即會出現現代化中斷的情形，由此可能使現代化的成果在短期內付之東流。早發現代化國家大多出現過現代化中斷問題，其主要有兩種情況：一是現代化帶來生產力迅速增長，但社會財富向資本家手中集中，出現嚴重的兩極分化現象，導致嚴重的階級對立和階級沖突。這就是馬克思在《共產黨宣言》中講的：“整個社會日益分裂為兩大敵對的陣營，分裂為兩大相互直接對立的階級：資產階級和無產階級。”[30]在階級矛盾尖銳時，通過階級斗爭進行矛盾調整，矛盾緩和后，現代化重新展開。二是國際沖突與戰爭使參與國的現代化中斷。在現代化過程中，一些國家的現代化走向錯誤軌道，他們眼光向外，對外擴張市場，尋求資源，導致矛盾日益激化，走到只能通過戰爭的方式才能解決問題的地步，導致很多現代化國家卷入其中，從而出現了現代化中斷的情況。兩次世界大戰就是非常典型的例子。

即便現代化進入當代，現代化仍然具有不穩定性這一特征。不穩定性可以說是現代化的本質特征，它的這一本質特征并沒有發生大的變化，現代化仍然是一個變動不居的過程。但是，現代化的順利展開，需要相對穩定的環境。如何調適好現代化的發展性與不穩定性之間的矛盾，對于任何一個處于現代化進程中的國家而言，都是非常棘手的事情。現代化促進經濟增長，但財富卻向少數人集中，形成貧富分化，導致社會矛盾突出；現代化破壞傳統的社會觀念與社會秩序，導致社會動蕩不安；現代化在國際層面意味著世界市場的擴大，把越來越多的國家卷入進來，由此加劇國家間的競爭與沖突。這些問題一旦失控，就會導致現代化中斷。

中國的現代化過程也有深刻的教訓。洋務運動、戊戌變法和辛亥革命，都沒有使中國成功地走上現代化道路，日本發動全面侵華戰爭，更是使中國現代化進程完全中斷。新中國成立之后，中國在探索社會主義現代化過程中，也出現過嚴重挫折。由此可見，現代化道路絕對不是平坦的道路。如何避免現代化中斷的情形在中國再度發生，這是中國式現代化必須要解決好的一個嚴肅問題。那么，在現代化進程中，有沒有可能生成一種能使現代化免于中斷的機制？中國共產黨提出推進國家治理體系和治理能力現代化，就是對這個問題做出的明確回答。它既為中國式現代化指明了正確的前進方向，也為中國式現代化找到了正確的道路，從而使中國的現代化進程有序推進，在動態平衡與動態穩定中穩步前行。