榆林市產業(yè)轉型的政府政策支持研究★

安 杰， 劉銀玲

（榆林學院管理學院， 陜西 榆林 719000）

引言

陜西省是礦產資源大省，其中以位居陜北的榆林資源最為豐富，榆林市依靠煤礦相關產業(yè)，實現了經濟的快速發(fā)展。但是，榆林市也面臨著資源枯竭的困境，這也是大部分資源型城市將面臨的問題。為此，榆林市政府為引導榆林產業(yè)轉型和可持續(xù)發(fā)展作出了一系列的戰(zhàn)略部署和規(guī)劃，以期加快產業(yè)轉型進程，促進經濟發(fā)展[1]。雖然，產業(yè)轉型已經獲得了一定程度上的推行，但也必須承認榆林市在產業(yè)轉型的前路上還存在著不足與挑戰(zhàn)。因此，產業(yè)轉型仍然需要政府有更多的政策助力與支持。

1 產業(yè)轉型的概念

對于產業(yè)轉型，國內外學者已經有了大量的探討，但是尚未形成明確統(tǒng)一的概念。普遍認為，產業(yè)轉型是一個國家、城市或某一地區(qū)，結合自身經濟、資源、技術等方面優(yōu)勢，借助推行相關產業(yè)政策、金融政策、財政政策等手段，將資本、勞動力等生產要素從某一種產業(yè)向新興產業(yè)轉移的過程。即借助各種方式和手段對產業(yè)發(fā)展做出科學的引導和規(guī)劃，使得產業(yè)體系更加多元化。產業(yè)轉型不僅是向傳統(tǒng)產業(yè)要效益，也是為新興產業(yè)留足空間，實現騰籠換鳥的過程[2]。

政策安排、金融支持、技術創(chuàng)新、企業(yè)利益等因素都會影響產業(yè)轉型的進程，政府往往能夠從全局角度來把控轉型發(fā)展的總方向，更加符合市場需求和社會發(fā)展需求。在榆林市相關產業(yè)轉型政策的引領下，地區(qū)產業(yè)緊跟政府政策導向，榆林市的產業(yè)轉型將會事半功倍。

2 榆林市產業(yè)轉型相關政策扶持現狀

2.1 教育、科技以及民生領域的扶持力度加大

2021 年上半年，榆林市教育支出增長17.1%，科技支出增長230.7%，衛(wèi)生健康支出增長22.4%，社會保障和就業(yè)支出增長16.4%，節(jié)能環(huán)保支出增長63.2%。市本級教育支出增長30.8%，科學技術支出增長330.8%，衛(wèi)生健康支出增長36.1%，住房保障支出增長116.7%，城鄉(xiāng)社區(qū)支出增長271%。可見，榆林政府在教育、科技及民生領域扶持力度不斷加大，支出不斷增多。

2.2 第一、三產業(yè)固定資產投資占比增加

2015—2020 年，榆林市第二產業(yè)固定資產投資占比從62.8%下降到53.8%，而第一產業(yè)固定資產投資占比從2.6%逐步上升到6.4%，第三產業(yè)固定資產投資占比從34.6%上升到39.8%，可見榆林市正在通過調整投資比例促使產業(yè)均衡發(fā)展。

2.3 建設對外交通班列，融入“一帶一路”戰(zhàn)略

榆林市在十四五計劃中提到，榆林將依照國家政策著手打通“西安—榆林—二連浩特”中歐班列通道，連通浩吉鐵路—甘其毛道中歐班列通道，融入中蒙俄經濟走廊，打造陜西向北開放門戶。同時，主動對接中歐班列西安和重慶集結中心，聯接西部陸海新通道。打造區(qū)域物流樞紐，支持物流行業(yè)發(fā)展，著力促進物流降本增效，促進產業(yè)結構均衡化發(fā)展。

2.4 著力扶持第三產業(yè)

十四五期間，榆林市將圍繞打造新的支柱性產業(yè)，堅持文旅深度融合，推動旅游業(yè)態(tài)從景點旅游向全域旅游轉變。重點規(guī)劃建設沿長城、沿黃河、轉戰(zhàn)陜北、全域低空四條特色旅游線路。同時，榆林市將打造區(qū)域消費中心，順應消費潮流，以此來支持向第三產業(yè)的轉型。可見榆林在未來的政策中已經逐漸偏向發(fā)展第三產業(yè)，力求打造屬于榆林的特色旅游路線。

3 榆林市產業(yè)轉型存在的政策問題

3.1 對人才科研支持力度依然不足

人才是競爭的核心，也是發(fā)展的基礎。相關調查表明，榆林市以煤、油、氣加工利用為主的能源化工企業(yè)，其專業(yè)技術人員數量僅占從業(yè)人數的3%。這反映著榆林市的人才儲備嚴重短缺。榆林市政府近年來大力引進人才，加強對教育方面的投資，但是力度依然不夠。來榆務工人員依然缺乏高學歷者，大多數仍然為四川、河南等地農村富余勞動力。榆林學院2020屆已就業(yè)的本科畢業(yè)生中，畢業(yè)生就業(yè)量較大的城市為西安，而留在榆林就業(yè)的畢業(yè)生人數僅為畢業(yè)生總人數的22.20%。人才吸引力不足、畢業(yè)生不愿留榆就業(yè)是不爭的事實，人才短缺將成為榆林市產業(yè)轉型一塊巨大的絆腳石。

在科技創(chuàng)新方面，十四五期間，榆林市的科研機構數量僅有50 個左右，從事科技活動的專業(yè)技術人員不足600 人，科研成果也是成績平平，這些都直接束縛了榆林市的產業(yè)轉型。雖然榆林市政府近年來也非常重視科技創(chuàng)新，但是科技創(chuàng)新體系不完善、創(chuàng)新環(huán)境欠佳，這些都將阻礙榆林市產業(yè)的成功轉型。

3.2 榆林市政策扶持存在不均衡

3.2.1 扶持地區(qū)不均衡

榆林市2020 年累計實現生產總值4 089.66 億元，而北部六縣區(qū)的GDP 達到了3 703.74 億元，占全市GDP 總量的90.56%，而佳縣、吳堡、綏德等榆林南部六縣GDP 總和僅為385.97 億元，占榆林市的9.44%。由于資源、人口等問題，政府政策對于榆林南部六縣的關注度遠遠不及榆林北方部六縣區(qū)。由于陜西地貌原因，導致了陜北、關中與陜南三個地區(qū)的文化、人民生活習慣都各不相同，也導致了各地區(qū)聯系較少。在一定程度上出現了各自為政的局面，政策缺乏協調性和統(tǒng)一性，再加上南北各縣區(qū)的貧富差距，直接導致了相關政策無法徹底落實。

3.2.2 扶持產業(yè)不均衡

榆林目前仍是第二產業(yè)一家獨大，且主要以煤炭為主，天然氣、石油、鹽礦等其他資源未得到同步同質量發(fā)展，產業(yè)結構十分單一。榆林市對其他產業(yè)，如第一產業(yè)、城市基礎建設、教育方面的投資額度仍然有待提高，而對于第三產業(yè)的投資，往往也是投入大，收效少。相關政策無法實現高效配合，政策得不到有效發(fā)揮，執(zhí)行效果往往很差。

3.3 榆林污染物處理工作的監(jiān)管有所欠缺

榆林命運的轉折發(fā)生在2001 年，當年中國加入WTO，全國開始大力發(fā)展實體經濟，對電力和鋼材的需求猛增，而要生產電力和鋼材，就需要煤炭。煤炭價格從2002 的14 元/t 飆升至2021 年的2 000 元/t。于是，部分榆林人開始大量開采煤礦，榆林煤礦開采十分混亂，出現了大量亂采亂挖和偷采偷挖的情況，造成了嚴重的環(huán)境問題[3]。

能源化工行業(yè)的發(fā)展也造成了榆林市較為嚴重的“三廢”問題，這些工業(yè)廢料對環(huán)境造成了較大的污染，近年來榆林市各類工業(yè)污染物的排放量在全省的排放總量當中占比較大，尤其是2017 年，榆林市的工業(yè)排放量占比更是高達全省的50%。這不但與近年來提倡的低碳發(fā)展南轅北轍，而且極大地制約了榆林市第三產業(yè)的發(fā)展。

3.4 政府政策執(zhí)行力度不夠

榆林政府有心進行產業(yè)轉型，但由于榆林以煤炭產業(yè)為主，而煤炭的設備往往具有單一性，無法投入使用到其他產業(yè)。不管是轉型到新的產業(yè)，還是升級原有的經營內容，都會面臨新產業(yè)的技術難題、市場環(huán)境、投資風險等。產業(yè)轉型初期只有那些風險偏好型的少數企業(yè)積極參與，大多數的企業(yè)都會選擇觀望。出現了創(chuàng)新成果，就會被其他企業(yè)模仿，造成相互競爭。如果市場前景超出預期，很可能會發(fā)生“潮涌現象”，造成投入大，回報少的局面。因此，產業(yè)轉型政策往往執(zhí)行力度不夠且阻力大，效果也不盡如人意。

4 榆林市產業(yè)轉型政府政策支持建議

4.1 加大人才科研投入力度

4.1.1 加強校企合作，放寬落戶政策

政府應幫助企業(yè)與榆林本地院校建立聯系，同時鼓勵當地企業(yè)參加榆林本地院校招聘活動，鼓勵當地公司在榆林院校舉辦公開活動、創(chuàng)辦比賽等，增加學生對當地知名企業(yè)的認知程度和認可度。同時，鼓勵相關專業(yè)學生前往榆林本地公司實習，增加本地就業(yè)率，在幫助畢業(yè)生找工作的同時，也促進了當地就業(yè)。同時，參考其他城市落戶政策，吸引更多人才前來落戶，并簡化落戶手續(xù)，留住真正愿意落戶榆林的人才。

4.1.2 改善當地生活條件，消除人才后顧之憂

在榆林的一些地區(qū)，依然存在就醫(yī)難、就業(yè)難等問題，當地群眾身體健康和生活質量也受到了嚴重影響，更加難以吸引人才，甚至形成了人才外流、居民往外跑的不良發(fā)展環(huán)境。政府可以加大政策支持力度，注資發(fā)展周邊縣區(qū)，吸引愿意投身支援鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年輕人去建設這些地方，完善保障系統(tǒng)，加強推動城市基礎設施建設，改善當地人民的生活水平，消除外來人才的后顧之憂，引導整個榆林地區(qū)良性發(fā)展。

4.1.3 加大對科研投入和管控，將投入落到實處

榆林市政府政策應該完善科技金融投資平臺，促使資金流向科研。構建以政策性銀行為主體的多層次資，引進一批風險投資、私募股權、天使投資等創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，強化金融對創(chuàng)新的全過程支持。鼓勵在榆規(guī)模企業(yè)主動吸引外地投資，并且政府出臺政策，使注入的資金用于科研。榆林市的科技企業(yè)中，有許多都是新創(chuàng)辦的小微企業(yè)，由于小微企業(yè)存在融資成本高，風險大等特點，往往難以融資，這就需要政府政策的扶持與幫助。對于符合幫扶標準的企業(yè)進行定點幫扶，對其貸款金額可依照情況減少支付利息或延長還款時間，但對于資金走向也要進行不定期抽檢，以保證資金切實為科技創(chuàng)新服務。

4.2 扶持薄弱產業(yè)，推動周邊縣區(qū)發(fā)展

4.2.1 加大各區(qū)縣間聯系，幫扶貧困地區(qū)

針對榆林市所面臨的問題，市政府可以適時啟動行政區(qū)劃調整，優(yōu)化功能布局和空間形態(tài)，加大公路交通建設，同時加強對南部各個區(qū)縣的關注和幫扶，如：佳縣巖鹽儲量豐富，榆林政府可以通過定點幫扶等形式，發(fā)展南六縣鹽礦產業(yè)，做到以榆陽區(qū)為主，神木、府谷為輔的經濟輻射圈，在發(fā)展榆陽區(qū)經濟的同時，逐漸帶動周邊縣區(qū)的發(fā)展，最終輻射整個榆林地區(qū)。

4.2.2 發(fā)展特色旅游經濟，提升服務質量

榆林市的旅游資源充沛，而且具有當地民俗特色。榆林市政府可以加強宣傳推廣，突出沿黃河、黃土高坡文化特色，重視上郡古城的旅游價值。同時加大旅游景點建設，推出具有榆林特色的節(jié)目與活動，如轉戰(zhàn)陜北等。打造現代化窯洞住宿，讓游客住的舒心，同時又能體驗地域特色。提高服務人員的服務素質，提升服務質量。政府可以通過張貼標語、普及普通話、加大對不文明現象的處罰力度，著力改善旅游環(huán)境。并制定針對旅游行業(yè)的規(guī)范性文件，保障游客的權益。

4.2.3 利用地緣優(yōu)勢，深化區(qū)域合作

榆林市是五省交界之地，地理位置東臨黃河，與山西隔河相望，西連寧夏、甘肅兩省，向北便是內蒙古，便于依托周圍省市，促進產業(yè)發(fā)展。同時，加大對道路交通建設，搭乘國家“新絲綢之路”快車，借力發(fā)展榆林其他產業(yè)。比如，加大物流行業(yè)發(fā)展，打造物流業(yè)五省中轉的地位，以平衡產業(yè)結構。

4.3 科學治理環(huán)境問題，推動低碳發(fā)展

低碳化將是未來的發(fā)展趨勢，也是我國必然要走的道路，榆林市也亦然。應該強化企業(yè)的低碳意識，提高資源利用率。逐漸淘汰高污染、高耗能、高排放、高浪費的產業(yè)，同時要求企業(yè)做到，誰污染誰治理，對于塌陷損壞的民居住宅和環(huán)境，做到補償和恢復。同時，對榆林市化工企業(yè)排放的“三廢”，政府一定要落實監(jiān)管，加大對亂排亂放的處罰力度。重點管理煤礦開采，實現整體產業(yè)的健康發(fā)展。恢復生態(tài)，植樹造林，創(chuàng)造一個美好的生態(tài)環(huán)境。只有這樣才能留住更多的人才，吸引更多的游客。

4.4 構建合理的轉型激勵機制，國企優(yōu)先進行產業(yè)轉型

許多企業(yè)不愿意涉獵新產業(yè)的重要原因就是，不愿意自己摸著石頭過河，產業(yè)轉型成本高且收益未知。因此，一方面，榆林市政府應該構建合理的轉型激勵機制，對于積極參與產業(yè)轉型的企業(yè)可以實行減免賦稅等政策，并給予一定的資金支持。加強企業(yè)產業(yè)轉型的積極性，但補助需要門檻，以防止行業(yè)發(fā)生“潮涌現象”，導致大量企業(yè)領取資金支持，而行業(yè)發(fā)展緩慢的現象。另一方面，應鼓勵國企優(yōu)先進行產業(yè)轉型，由于國企抗風險能力更強，不至于因為產業(yè)轉型風險而面臨破產，且國企信譽有政府背書，有更強的影響力，作為產業(yè)轉型的先行者能夠引領更多企業(yè)向政府政策支持的產業(yè)發(fā)展。

5 結語

榆林市作為我國典型的資源型城市，其轉型必須提早部署。政府政策的合理調控對資源型城市的轉型有著良好的促進作用。因此，政府政策對于產業(yè)轉型十分關鍵，正確的調控能夠使轉型事半功倍，轉型效果突出。但是正確的政策也需要高效執(zhí)行，如何讓企業(yè)積極進行產業(yè)轉型，也是對政府政策的一項考驗。本文考慮榆林市產業(yè)轉型過程中政府的應對方式并提出有效建議，以加快榆林產業(yè)轉型步伐，促進產業(yè)、經濟和社會的持續(xù)健康發(fā)展。