礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式研究★

尚利強

（山西工程技術學院， 山西 陽泉 045000）

引言

礦業(yè)遺產(chǎn)是工業(yè)遺產(chǎn)的重要組成部分，通過礦場、建筑、文字、影像、工具等物質實體記載著不同歷史階段對礦產(chǎn)資源的查勘、開采及選冶工作，傳承著礦業(yè)生產(chǎn)活動過程中的工藝技術、精神信仰等人文情懷，具有無與倫比的文化價值。可以說，礦業(yè)遺產(chǎn)具有其獨特的歷史價值、人文價值、社會價值、經(jīng)濟價值和科學研究價值，充分挖掘、整理、利用其綜合價值，有利于發(fā)揮當?shù)氐V產(chǎn)資源優(yōu)勢，創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展模式。從歐洲ERIH 和美國NCHA[1]對礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的成功經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)，此類項目起初都是由最高的政府行政機關或區(qū)域機構發(fā)起，接著構建“自上而下”的區(qū)域遺產(chǎn)保護政策及法律體系，實現(xiàn)政府在礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)過程中的主導作用。同時也應當注意到，在項目的實施過程中社會資本力量不容忽視，它們承擔著非常重要的作用。為了充分發(fā)揮政府與社會資本在礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目中的優(yōu)勢，一些地方政府運用PPP 模式探索公私合作新思路，實現(xiàn)利益共享、風險分擔。

1 礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的現(xiàn)狀

我國長期存在重礦山開采、經(jīng)濟收益，輕環(huán)境保護、生態(tài)維護現(xiàn)象，導致礦業(yè)遺產(chǎn)破壞嚴重，不僅影響礦業(yè)文化的傳承和礦業(yè)遺跡的保護，而且對當?shù)鼐用竦纳詈蜕a(chǎn)造成嚴重影響。因此，2004 年，我國國土資源部發(fā)布了《關于申報國家礦山公園的通知》，自此開始了對我國礦業(yè)遺產(chǎn)的保護與開發(fā)工作，極大地推動了礦業(yè)企業(yè)的轉型發(fā)展，促進了當?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

目前，我國礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)工作取得重大進展，國土資源部分別于2005 年（28 家）、2010 年（33家）、2013 年（11 家）、2017 年（16 家）、2019 年（1 家）公布了5 批共89 處國家礦山公園，并且于2008 年對礦業(yè)遺跡進行深入調研，開展對礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的具體工作。其中，有代表性的如：作為全國首批國家級礦山公園，湖北黃石國家礦山公園將礦業(yè)遺跡進行了科學的保護與開發(fā)，形成集地質遺跡展示區(qū)、采礦工業(yè)博覽區(qū)、環(huán)境恢復改造區(qū)為核心的旅游景區(qū)，成為全國工業(yè)旅游示范點；山西大同煤礦集團將晉華宮礦建設成為國家礦山公園，以“煤都井下探秘游”項目為主，通過深入挖掘悠久的采煤歷史文化和侏羅紀煤層地質奇觀，使之成為一座集工業(yè)憶舊、煤炭科普、旅游觀光、環(huán)境保護于一體的現(xiàn)代工業(yè)文化景觀旅游公園。

另外，我國對礦業(yè)遺產(chǎn)的保護與開發(fā)制度也在不斷健全和完善，從文物保護角度來看，《中華人民共和國文物保護法》的頒布，使礦業(yè)遺產(chǎn)形成了以法律為主，行政法規(guī)為輔的保護體系。1987 年，原地質礦產(chǎn)部發(fā)布了《關于建立地質保護區(qū)規(guī)定的通知（試行）》，提出建立地質遺跡保護區(qū)。《文物保護工程管理辦法》《中國文物古跡保護準則》等條文也對遺產(chǎn)保護進行了詳細闡述，使我國的礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)工作逐漸步入正軌，在國家政策層面上得到支持與保護。

2 礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目離不開資金的投入，如果僅僅依靠政府資金，如國家財政、地方政府財政以及銀行貸款，融資渠道狹窄且造成資金鏈斷裂的風險加大，PPP 融資風險共擔、利益共享的雙贏模式能夠有效解決這一問題[2]。礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP模式（Public-Private-Partnerships）作為一種公私合作的全新模式，重點強調政府和社會資本之間的合作與共贏，要求礦業(yè)遺產(chǎn)所在地政府部門負責政策支持和方向引導，通過財政補貼、稅收減免等優(yōu)惠政策，吸引廣大的社會資本積極參與到礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)中來，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，互惠互利[3]。礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式具有以下幾方面特征：

2.1 政策性

近年來，國家和地方政府對礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)高度重視，不斷加快礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目審批與實施進度，通過制定相關政策將礦業(yè)遺產(chǎn)的特質挖掘出來，形成特色鮮明的礦業(yè)文化和景觀，另外，還能夠改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，帶動周邊相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)高質量轉型發(fā)展的目標。礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP模式具有鮮明的政策性，以增加公共產(chǎn)品和公共服務供給作為政策目標和導向，不斷出臺礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的激勵政策，包括財政補貼、稅費減免等，最大限度吸引社會資本參與其中[4]。因此，礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目在運行PPP 模式時，各種政策既能夠保證政府擔負的發(fā)展主體責任，又能夠兼具社會資本的收益性。

2.2 合作性

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目要求具有一定的規(guī)模，并且需要運用專業(yè)化的市場運營管理模式。這種類型的項目往往會超出當?shù)卣芴峁┑呢斦С帜芰Γ枰罅窟M行專業(yè)管理和運營的優(yōu)秀人才。項目PPP 模式的核心特征是合作，強調政府部門與社會資本之間通過合作實現(xiàn)互利共贏，達到“1+1＞2”的效果，這也是雙方能夠順利完成項目的關鍵環(huán)節(jié)。政府與社會資本保持穩(wěn)定且良好的合作關系，有助于雙方溝通渠道的良性循環(huán)，避免出現(xiàn)反復審改的繁瑣流程，加快項目實施進度，降低由于流程冗長而造成的成本超支、項目擱置等風險的發(fā)生概率。

2.3 收益性

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式屬于公私合營，政府與社會資本共同參與，但根本目的有所不同，政府以提供公共產(chǎn)品和服務、滿足人民需要、推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為主要目標，但是由于礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目往往需要大量資金和市場化管理，在項目運行過程中政府的財政支出只作為輔助支撐，以此來降低政府的債務負擔；而運用PPP 模式吸引社會資本的參與，可以為礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目提供大量資金，尤其是在資金較為緊張的二三線城市，通過引入PPP模式，大量引入社會資本從而解決融資問題。因此，利用項目PPP 模式對礦業(yè)遺產(chǎn)進行保護與開發(fā)不僅解決了融資問題，還能夠有效激活各種社會資本，并且使社會資本獲得項目收益。

2.4 風險分擔性

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式具有風險分擔性，政府部門和社會資本在合作過程中不僅要求利益共享，更為重要的是風險分擔，每一種風險都由最善于處理解決的一方來承擔，以此來保證該項目的利益最大化、風險最小化。在礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式運行過程中，政府與社會資本都充分發(fā)揮著各自的優(yōu)勢，政府通過政策激勵規(guī)避資金風險，社會資本通過市場化管理與運營提高項目收益，降低投資風險，當社會資本無法達到預期收益時，政府也會通過一定的補貼或稅收優(yōu)惠政策分擔其風險，遵循“風險由最合適的一方來承擔”的原則，有效提高礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的效率[5]。

3 礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式運行中存在的問題

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目采取PPP 模式能夠充分調動政府和社會資本的參與積極性，但在實施過程中仍然存在一些問題需要解決，主要包括以下四方面：

3.1 政府政策激勵有待拓展

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式的推行與實施需要政府制定完善的激勵政策，但目前我國在法律法規(guī)上，尤其激勵制度上還存在不足。首先，我國在2014 年已經(jīng)出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，但具體措施仍在探索與嘗試中，如政府與社會資本之間的利益分配、風險分擔等機制尚須完善[6]。其次，社會資本參與礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的財政補貼和稅收優(yōu)惠政策仍須細化，且財政激勵力度明顯不足。再次，政府與社會資本在項目實施過程中的權、責、利分配尚不明確，導致雙方存在明顯的分配不明、利益失衡等現(xiàn)象。最后，在政府與社會資本合作過程中，政府給予社會資本的政策扶持相對較少，但約束較多，無法有效調動社會資本參與礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的積極性和主動性；相反，如果政府對社會資本不加約束，則會導致項目過度市場化，推動礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的公益性和服務性特征。

3.2 投資風險較大

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目需要大量資金投入，PPP 模式下政府更加關注公益性、服務性和社會性，而社會資本則以投資回報為目標。礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)作為公益性項目，以旅游景區(qū)、博物館、公園等形式進行收費時與市場中的商品有所不同，定價太高容易引起公眾的不滿和抵觸情緒。當社會資本參與礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目時，如果投資回報率偏低，政府需要通過財政補貼、稅收優(yōu)惠政策來彌補缺口，若政府支持力度不高，會大大降低社會資本參與的主動性和積極性；若支持力度太高，又會加重政府部門的財政負擔，背離了推行PPP 模式的初衷，最終迫使礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)工作陷入僵局，項目停滯，甚至社會資本撤離，最終被迫擱置。

3.3 監(jiān)管機制有待完善

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式的主要目的是實現(xiàn)政府部門與社會資本在合作過程中的利益共享與風險分擔，但在實際操作過程中，“多部門設置，分散管理”現(xiàn)象較為嚴重，缺乏統(tǒng)一管理直接導致各監(jiān)管部門之間職能的交叉與重復，項目權責界限不清，出現(xiàn)問題時為避免擔責而相互推諉，最終將壓力全部轉移到社會資本參與方。另外，部門監(jiān)管需要科學有效、不斷創(chuàng)新，否則，否則容易出現(xiàn)“一管就死，一管就亂，一管就散”，監(jiān)管方法、監(jiān)管力度難以把握。

3.4 對PPP 模式認知不足

經(jīng)過資料整理和實地走訪發(fā)現(xiàn)，礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)工作一直由政府主導并且負責項目實施，社會資本和廣大公眾對項目PPP 模式的認知較為模糊，即使部分社會資本已經(jīng)與政府合作，也只是按照政府的指導方針進行項目推進，并沒有真正參與到項目的論證和決策上來，更不會對項目的建設和長遠發(fā)展出謀劃策，參與的積極性和主動性并沒有激發(fā)出來。廣大公眾則站在受益方的立場上，沒有起到參與設計、決策規(guī)劃、廣泛監(jiān)督的功能，這些都是對項目PPP 模式理解不深、認識不清造成的。在部分PPP 項目中，盡管社會資本和廣大公眾參與了項目決策，也多采用自上而下的被動方式，導致礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的創(chuàng)新性明顯滯后。

4 礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式的實施對策

針對礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目在推行PPP 模式中存在的問題，可以通過以下四方面加以改進：

4.1 完善礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的政策供給

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式在我國正處于探索階段，當?shù)卣畱斊鸬椒e極地引導作用，明確礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的整體思路，鼓勵社會資本參與到礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目中。因此，政府是否采取財政補貼、稅收減免等激勵政策對礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式的正常運行起到至關重要的影響。礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)受到分級保護機制、礦業(yè)遺產(chǎn)評估與認定、效益評估機制、環(huán)境治理機制等相關政策的影響，政府必須創(chuàng)新多元化財政補貼、稅收優(yōu)惠等激勵政策，構建政府引導、市場化運作相結合的項目PPP 模式運行機制。第一，強化制度機制建設，制定礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的法律法規(guī)、行業(yè)制度等保障礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)PPP 模式的運行機制，完善該模式下政府與企業(yè)的利益協(xié)調與爭端解決機制。第二，合理分配礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)帶來的收益，推行綠色考核制度，形成政府、企業(yè)與公眾積極參與的PPP 模式，培育新型礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)模式，為PPP 項目的正常運行提供健康、穩(wěn)定的制度環(huán)境，運用PPP 新模式探索老工業(yè)城市的轉型發(fā)展新路徑。第三，引入第三方，健全完善項目監(jiān)管機制。礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)具有半公益性，而社會資本參與的根本目的就是盈利，因此，必須建立健全項目監(jiān)督機制，設計科學合理、易于操作的績效評價指標體系，由監(jiān)督審查部門或第三方中介機構對項目PPP 模式的實施進行全過程監(jiān)督，對項目資金流向、成本支出進行嚴格控制，嚴抓項目質量，保證礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)的社會性、公益性。

4.2 加強PPP 模式的風險防范

礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)PPP 模式在實施過程中，存在融資風險、運營風險、市場風險、建設風險等，因此必須制定完善的風險防范制度來維護雙方利益。第一，加強融資風險的防范，企業(yè)參與礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)PPP 項目應當享有更多社會融資上的優(yōu)惠政策，依法使用社會金融資本，拓寬融資渠道，降低由于融資難造成的項目中斷或企業(yè)倒閉。第二，進一步明確項目的風險責任主體，由政府部門來承擔政策、法律層面上的風險，社會資本承擔市場競爭、設計規(guī)劃、成本控制、運營管理等層面的風險，使各相關主體都能維護自身利益。

4.3 合理確定收益分配比例

政府與企業(yè)在確定礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目的收益分配比例時，堅持動態(tài)原則，不同行業(yè)在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段應當制定不同的收益分配比例，只有如此才能吸引企業(yè)參與到PPP 項目中，得到更廣泛的社會資本。第一，應當參考不同行業(yè)在特定經(jīng)濟發(fā)展階段的平均收益率，可適當高于市場，這樣能夠更加有效地吸引企業(yè)和社會資本進行公共項目的投資，另外，政府也可以給予企業(yè)各種優(yōu)惠與補貼。第二，應當充分考慮企業(yè)投資PPP 項目的融資渠道，如果企業(yè)自有資本不足，參與礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目所需資金部分來源于社會融資，則必定會產(chǎn)生融資成本，投資回報周期變長，因此，政府在確定收益分配比例時必須將融資成本計入其中，授予企業(yè)特許經(jīng)營期時也應適當延長，這樣企業(yè)才能有獲利時間和空間，才能激勵企業(yè)采取積極投入策略。

4.4 創(chuàng)新項目PPP 模式的運行方式

在開展礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式時，應當根據(jù)當?shù)卣男枰V業(yè)遺產(chǎn)的實際情況，因地制宜選擇和創(chuàng)新項目運行模式，可以根據(jù)項目的運行需求，適當鼓勵TOT、BOT、ROT 等運行模式盤活地方資本，不斷創(chuàng)新項目PPP 模式。如礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)在融資過程中出現(xiàn)困難，單一社會資本無法承擔時，可以將項目進行分割承包，既能減輕企業(yè)資金壓力，又能分擔風險激活參與熱情。

5 結語

通過推行礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目PPP 模式，既能夠增加社會投資，發(fā)揮市場運行機制優(yōu)勢，提高項目效率，拉動當?shù)亟?jīng)濟高質量發(fā)展；又可以改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和人民生活水平，提高人們的幸福指數(shù)。在礦業(yè)遺產(chǎn)保護與開發(fā)項目中引入PPP模式，最大程度發(fā)揮政府部門和社會資本的優(yōu)勢，提高項目的管理水平和經(jīng)營效率，實現(xiàn)合作雙贏。