數字治理視域下高職院?！按髢瓤亍斌w系構建研究
——以浙江省為例

武 南 力 磊

（1.浙江紡織服裝職業技術學院，浙江 寧波 315211；2.江蘇金智教育信息股份有限公司，江蘇 南京 211000）

2019年4 月《教育部財政部關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》中，明確將“提升學校治理水平”作為改革發展的重要建設任務，要求“健全內部治理體系，完善以章程為核心的現代職業學校制度體系，形成學校自主管理、自我約束的體制機制，推進治理能力現代化”[1]。2020年9月教育部、國家發展改革委等九部門聯合印發了《職業教育提質培優行動計劃（2020-2023）》，明確將“實施職業教育治理能力提升行動”作為重點任務，要求“健全職業教育標準體系、完善辦學質量監管評價機制，打造高素質專業化管理隊伍”[2]。2020年10月中共中央、國務院印發了《深化新時代教育評價改革總體方案》明確提出“完善立德樹人體制機制，扭轉不科學的教育評價導向”，“提高教育治理能力和水平，加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育”[3]。2021年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，意見要求“深入推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革，切實增強職業教育適應性，加快構建現代職業教育體系”[4]。2022年4月修訂頒布的《中華人民共和國職業教育法》明確規定“職業學校應當依法辦學，依據章程自主管理”。綜上所述，治理體系和治理能力現代化建設是“十四五”時期高職院校需要重點關注、重點研究、重點推進的內容之一。

浙江省作為全國數字化改革的引領省，2017年啟動了“最多跑一次”改革，2018年啟動了政府數字化轉型，2021年啟動了數字化改革。數字化改革是圍繞建設“數字浙江”目標，運用數字化技術、數字化思維、把數字化、一體化、現代化貫穿到黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明建設全過程各方面，以跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的高效協同為突破，以數字賦能為手段，以數據流整合決策流、執行流、業務流，推動各領域工作體系重構、業務流程再造、體制機制重塑，從整體上推動省域經濟社會發展質量變革、效率變革、動力變革，推進省域治理體系和治理能力現代化[5]。浙江省教育廳按照省委統一部署，2018年印發實施《關于推進全省高校“最多跑一次”改革的實施意見》，2019年印發實施《浙江省教育公共服務領域深化“最多跑一次”改革行動方案》,2021年印發實施《浙江省教育領域數字化改革工作方案》。《浙江省教育領域數字化改革工作方案》明確要求“綜合運用數字化技術、數字化思維、數字化認知，對教育治理的體制機制、組織架構、方式流程、手段工具進行全方位系統性重塑，高效構建教育治理新平臺、新機制、新模式，高水平推進浙江省教育治理現代化，為爭創社會主義教育現代化先行省、示范區賦能助力”[6]。

在數字化改革的背景下，在數字化賦能的推動下，傳統的內部控制體系已無法適應高職院校治理所面臨的新形勢，無法滿足高職院校高質量發展的內在需求。在省域數字化改革的實踐基礎上，通過對“十三五”期間浙江省高職院校內部控制體系建設情況的系統分析，從數字治理賦能高職院校內部控制建設入手，探索構建有利于適應新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的“十四五”高職院校“大內控”體系，是值得深入研究和思考的問題。

1 數字治理與“大內控”體系的內涵思辨

數字治理理論是伴隨著互聯網技術發展和對新公共管理運動的負面后果反思而產生的，是治理理論與互聯網應用發展相結合的產物，數字治理理論的發展與完善體現了數字技術論與治理理論在不同發展階段的不同程度的融合。從現階段來看，數字治理主要包含“對數據的治理”“運用數字技術進行的治理”和“對數字融合空間進行的治理”三方面內容[7]?！皩祿闹卫怼笔腔跀祿芷诶碚摚瑢祿M行全面質量管理、資產管理、風險管理等統籌與協調管控的過程。“運用數字技術進行的治理”主要是指通過數據開放、數據共享、數據交換、數據融合等數字技術手段優化治理體系，進而提升治理能力?！皩底秩诤峡臻g進行的治理”，主要是指通過縱向的基礎設施體系、數據資源體系、應用支撐體系、業務應用體系和橫向的政策制度體系、標準規范體系、組織保障體系、網絡安全體系的系統打造和協同推進來完成的對線上線下相融合的空間治理。數字治理的核心特征是更大范圍的數據互通、更大范圍的流程再造、更大范圍的部門協同，從而形成用“數據說話、用數據決策、用數據監管、用數據創新”的治理新局面[8]。數字治理通過對組織內部的“賦能”和對組織相關公眾的“賦權”，來最終實現全域、全要素、全過程的空間治理。

“大內控”體系是以內部控制理論為基礎，以數字治理為手段，從當前高職院校內部治理體系建設的實際需求出發，突破傳統內部控制體系范疇，從組織戰略與核心價值實現的更寬視角，全方位整合高職院校的經濟活動（預算、收支、采購、資產、基本建設、合同）、業務活動（教育、教學、科研、服務）、人力資源（教師隊伍、科研隊伍、管理隊伍、工勤隊伍）、監督活動（質量監督、績效監督、審計監督）等內容，整體搭建的全域（空間與時間）、全要素（人、財、物、事）、全過程（閉環）、全風險的全新控制體系?！按髢瓤亍迸c傳統內部控制相比有以下不同：一是“大內控”在關注部門與部門之間、崗位與崗位之間相互制約、相互監督的“牽制機制”的同時，更加關注部門與部門之間、崗位與崗位之間相互協調、相互合作的“協同機制”，是對傳統內部控制理論內涵的拓展與升級。二是“大內控”的控制場域從傳統內部控制的經濟控制范疇，擴展到業務控制、人力資源控制和監督控制等領域，實現了控制場域的拓展與升級。三是隨著“大內控”控制場域的拓展與升級，實現的風險預警和風險防范種類已不再局限于經濟類風險，而是面對多元風險和綜合風險，實現了內部控制價值的拓展與升級。四是“大內控”體系的構建打破了傳統的內部控制局部的、條線的思維方式，采用全局的、系統的思維方式，讓更多的基層工作人員自覺地參與到“大內控”體系建設中來，這無疑使更多的基層工作者的治理能力得到進一步的拓展與升級。數字治理是實現傳統內部控制體系向“大內控”體系整體躍升的關鍵因素。“大內控”體系的整體構建充分體現了新形勢下，高職院校內部治理的“大數據”“大融合”“大協同”趨勢，是高職院校適應新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的具體呈現。

2 “十三五”期間浙江省高職院校內部控制體系建設情況

以2016年4月教育部辦公廳發布的《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》為標志[9]，各地教育主管部門開始關注高校內部控制建設工作，并與各地財政部門協同推進本地高校內部控制體系建設。經過“十三五”期間的探索與實踐，高職院校內部控制體系建設工作取得了明顯成效。以浙江省為例，一是高職院校普遍建立了內部控制組織體系，成立了內部控制建設工作領導小組，明確了校長對內部控制的建立健全和有效實施負責。二是高職院?；窘⒘藘炔靠刂频倪\行機制，初步構建了決策機制、執行機制、監督機制，明確將財政部要求的預算業務、收支業務、采購業務、資產業務、基本建設業務和合同業務等六大業務作為學校內部控制業務層面的核心內容。三是高職院校開展了首次內部控制評價工作，通過委托第三方（會計師事務所或審計師事務所等）的形式，完成了學校首次內部控制評價工作，為后續內部控制建設工作開展提供了基礎性依據。四是高職院校定期開展行政事業單位內部控制報告成為常態，每年按照地方財政要求開展行政事業單位內部控制報告工作，從內部控制情況總體評價、總體成果和問題建議三方面進行全面報告。五是高職院校根據上級教育行政部門的統一要求完成了本校章程的制定發布工作，為單位層面內部控制工作開展提供了最根本的制度依據。

隨著“十三五”高職院校內部控制體系建設的整體推進，我們也發現了不少問題。以浙江省為例，一是高職院校內部控制單位層面的相關制度體系還不健全。以章程為核心的內部治理制度體系還未完全建立，內部控制所依賴的制度基礎還不扎實。二是高職院校內部控制運行機制還不完善。如：決策機制中對決策執行的效率效果跟蹤評價不到位；執行機制中對工作流程梳理不到位；監督機制中對問題及時反饋整改不到位等。三是高職院校內部控制單位層面缺少對內部控制信息化系統的頂層設計和分步規劃。由于缺少統籌，加之不同業務管理系統來源于不同軟件供應商，導致高職院校已有業務管理系統多數以信息孤島形式存在，難以形成統一數據平臺，難以實現數據互通與共享。四是高職院校內部控制業務層面核心模塊信息化程度不高。高職院校在預算業務、收支業務、采購業務、資產業務、基本建設和合同業務等六大業務的管理信息系統建設方面投入不足，存在上級財政部門和教育管理部門有系統建設硬性要求的才投入、才建設，暫時沒有系統建設要求就不投入，緩建設的情況。五是高職院校內部控制在過程管理上存在薄弱環節。由于核心業務模塊缺少必要的流程和系統支撐，使得“事前防范”“事中控制”“事后監督和糾正”三道防線無法形成科學閉環，風險防控難以有效實現。六是高職院校內部控制業務協同程度低。由于多數業務管理系統長期以來以“孤島”形式存在，導致數據流中斷或割裂，相關業務協同程度差，直接影響內部控制效果和內部治理效能，無法真正實現內部控制目標。

3 數字治理賦能高職院?！按髢瓤亍斌w系建設的思路

數據治理通過打通信息流，解決高職院校各業務模塊的“信息孤島”問題，實現更大范圍的數據信息互通與共享（表1）。數字治理采用云計算技術，通過統籌高職院校已有的信息化資源，發揮云計算開放共享、彈性擴張、按需供給的特征，以統一的互聯網絡為通道，以統一的數據中心為載體、以統一的數據交換平臺為紐帶，以統一的信息安全防護為屏障，實現高職院校數據的“互聯互通”和信息的“共享共治”。

表1 數字治理賦能“大內控”體系建設

數字治理通過打通業務流，解決高職院校業務流程冗余問題，實現更大范圍地跨部門業務協同。高職院校業務數據的“互聯互通”和業務信息的“共享共治”，促進了高職院校業務流程再造，使業務流程目標更加精準、流程環節更加精簡、流程時限有效壓縮。高職院校業務流程再造是數據流與業務流深度融合的結果，數字技術融入治理領域，為協同治理提供了完美的技術支撐。

數字治理通過倒逼制度創新，推動高職院校制度體系完善，實現更高水平的制度供給。數字治理通過流程再造，將制度性要求轉換為具體的支撐性流程（支撐性系統），將復雜的制度要求轉化為可視的、可操作的精準業務流程（業務系統）。讓流程（系統）成為制度共生體，成為制度的有效保障和有力支撐。每一項業務流程（業務系統）的重塑與再造都將在一定程度上倒逼和推動高職院校相關制度的修正和完善，制度+流程（系統）將成為現代治理的新模式。

數字治理通過建設統一的數字平臺，推動高職院校人力資源流、業務信息流、資金物資流、質量監督流的整體融合，進而實現更大范圍的內部控制場域。隨著現代化治理的深入推進，傳統內部控制的6大核心業務管控（經濟管控）已不能滿足現代化治理的要求，需要在更大的范圍內協同管控高職院校有限的人力資源、資金物資、業務資源、信息資源等，使其在現有的業務平臺上實現更優組合，創造更好的績效，促進學校高質量發展。

數字治理通過強有力的數據挖掘手段，解決高職院校內部控制不精準、不及時問題，實現更大范圍的科學預警與科學決策。數字治理通過5G、物聯網、大數據、云計算等技術，深入構建校本全方位治理評估監測中心，圍繞質量保障全方位支撐、教育教學全口徑診斷、人才培養全過程監測開展數據挖掘，為學校科學決策提供更加有效的依據。使高職院校事業發展面臨的多樣風險（經濟風險、法律風險、質量風險、安全風險、廉政風險）得到更加有效的預警。

4 數字治理背景下高職院?！按髢瓤亍斌w系建設的主要路徑

高職院?！按髢瓤亍斌w系旨在改變傳統內部控制以經濟流為主線的單一控制模式，以數字治理為依托，將控制維度擴展到經濟流以外的業務信息流、資源能效流和質量監督流等，改變原有的基于碎片化信息、條塊化應用做出的控制決策，通過系統塑造協同控制路徑、精準控制路徑、常態化控制路徑、風險控制路徑、效能控制路徑等構建多元聯動的高職院?！按髢瓤亍斌w系（圖1）。

圖1 高職院校大內控體系建設路徑示意圖

高職院?！按髢瓤亍斌w系的協同控制路徑。高職院校治理面對的是一個“復雜的開放性系統”，系統內部由不同的子系統構成。要實現對“復雜的開放性系統”有效控制，就必須實現對系統內部不同的子系統的有效控制。由于系統內部子系統之間存在不同程度的聯動關系，因此要求對系統進行協同治理。數字治理通過數據共享技術可以打破原有的業務系統間的數據壁壘，可以實現業務信息孤島聯通，進而促進高職院校職能處室間的業務協同?！按髢瓤亍斌w系將改變原有的高職院校基于單項業務內容設置的相獨立的內部控制路徑，從“大內控”的新維度開辟基于多項業務聯動的協同控制路徑。

高職院?！按髢瓤亍斌w系的精準控制路徑。數字治理可以通過高職院校內部數據中臺的建設，使來自高職院校內部不同子系統的數據得以大量聚集，形成不同類型的數據中心?；跀祿行拈_展不同層面、不同角度的針對性的數據挖掘，將有助于發現高職院校治理系統中存在的潛在問題，進而查找出控制盲點，完善控制節點和控制措施，實現精準控制?！按髢瓤亍斌w系將改變原有基于單項業務數據信息流所做出決策的傳統控制模式，開辟基于相關業務動態數據挖掘基礎上的精準控制路徑，從而實現高職院校治理的精準滴灌。

高職院?！按髢瓤亍斌w系的合法合規控制路徑。合法合規是高職院校治理的底線目標。內部控制制度作為高職院校制度體系的有機組成部分，是以學校章程為核心的校內規章制度體系重要內容。數字治理通過流程再造倒逼制度創新，使支撐性流程體系成為制度體系的有機組成部分，成為保障學校內部控制制度落實的有效手段。“大內控”體系將改變原有的以單一經濟視角為核心的內部控制制度建設思路，從多維度審視高職院校整體制度體系，將支撐性流程內嵌到高職院校核心制度中，進而實現“制度+流程”的合法合規控制路徑。

高職院?！按髢瓤亍斌w系的常態化控制路徑。內部審計作為高職院校獨立性經濟監督活動，一直以來在傳統內部控制中起著重要作用。質量診改作為高職院校全面業務監督活動，是高職院?，F代化治理的重要手段。一方面數字治理可以改變原有基于年度審計靜態數據基礎上作出的數據分析，通過常態化審計平臺建設，實現審計數據實時更新、實時分析。另一方面數字治理可以通過質量監控平臺，實現對各業務模塊質量監控數據的“過程采集”和“實時采集”，進而確保狀態數據的及時、真實、準確，全面實現診改工作指標、流程、報告、分析、復核的動態管理?！按髢瓤亍斌w系將改變原有僅對經濟活動監督的局限做法，將監督范圍擴展到全業務領域，實現“審計監督+質量診改”的常態化控制路徑。

高職院?！按髢瓤亍斌w系的效能控制路徑。一方面數字治理可以通過智能物聯網架構，將大數據、云計算、人工智能、遠程運維等技術應用到校園資源管理系統，全面提升資源的利用效率和智能化管理水平。另一方面數字治理可以通過基層績效考核平臺的搭建，通過績效考核目標、績效考評程序、績效考評結果分析及獎勵措施等內容科學設置，全面提升高職院?；鶎訂挝坏目冃??！按髢瓤亍斌w系將改變原有的基于員工責任心的效能控制路徑，開辟基于數據平臺的“能效控制+績效控制”的效能控制路徑。

高職院?！按髢瓤亍斌w系的風險控制路徑。風險防控一直以來都是高職院校內部控制的導向。數字治理可以通過業務數據實時共享與動態匯聚，特別是各類“數據專列”的開通，使學校治理的數據資源實現幾何級增長?？梢允垢黝愶L險預警模型有更加可靠的數據分析基礎，進而通過使用不同的數據模型引擎，實現對大數據的智能梳理、趨勢研判，最終實現全方位風險預警控制?！按髢瓤亍斌w系將改變原有基于定期單一的業務數據開展風險預測的模式，建立基于多項業務數據實時共享基礎上的即時數據模型分析，進而實現高職院校治理的超時空風險預判。

5 “十四五”高職院校“大內控”體系實施建議

高職院校“大內控”體系構建無論從高職院校治理角度還是從內部控制重構角度都具有較強的前瞻性，因此“大內控”體系能否真正落地實施就成為課題組格外關注的問題。2021年11月~2022年4月課題組圍繞“大內控”體系構建思路與專業信息技術公司和內部控制咨詢公司從技術支撐角度進行了相關論證，初步形成了“十四五”高職院校數智化“大內控”體系建設規劃。2022年5月以浙江紡織服裝職業技術學院為試點正式開展相關平臺建設。2022年8月為了解決高職院校數智化“大內控”平臺建設核心問題，課題組相繼走訪了江蘇金智教育信息股份有限公司和北京用友政務軟件股份有限公司，圍繞“數智化大內控體系認可度、數智化大內控基座平臺建設可行性、數智化大內控概念應用產品研發、數智化大內控基座平臺與業務信息系統融合技術研發”等核心內容進行系統調研，形成相關調研報告。專業信息技術企業就解決高職院校數智化“大內控”平臺建設核心問題給出了積極建議。

5.1 內部控制重構的關鍵在于橫向協同與制衡關系的設計

以高職院校各項業務為紐帶，以紐帶上權責對應的控制點為控制對象，以各控制點涉及的崗位、部門為控制責任主體，做好控制目標、控制預案、控制實施的設計，是內部控制重構的關鍵。正是基于內部控制的重構要求，具體操作中數智化“大內控”平臺建設主體需要具有強大的平臺整合能力和豐富的平臺建設經驗。數智化“大內控”平臺既要能夠兼容高職院校內部各業務管理系統，又要能與外部相關系統進行有效銜接，是一個動態的全流程運行平臺。平臺上的數據在各個子系統間快速傳輸、轉換、儲存，成為各個子系統貫通銜接的黏合因子。現實中這些外部系統往往由不同的主管部門負責建設與運維，各系統的設計理念、建設標準、開放程度都存在不同程度的差異，要做到與這些外部相關系統的無縫對接，一方面需要得到相關主管部門的大力支持，另一方面還需借助具備集成整合各種業務系統能力專業信息技術公司，最終實現系統高度集成、信息高度共享。

5.2 內部控制體系重構的核心基礎在于高職院校以章程為核心的制度體系和支撐性流程體系的完善程度

制度體系越健全、支撐性流程（系統）越完善、各項業務數據歸口采集與加工使用部門越清晰，開展“大內控”體系建設和數智化“大內控”平臺建設的基礎就越扎實。高職院校對職能處室權責清單的全面系統梳理是實現“制度+流程+數據”的新型“大內控”體系建設的重要基礎。數智化“大內控”平臺建設過程中以高職院校部門權責清單為基礎，引入數字技術，通過對權責清單條文的數字化轉化和支撐性業務流程的科學嵌入，建立完整的內控流程管控體系。通過系統梳理風險等級、控制編號、關鍵控制指標、控制頻率、控制歸類、控制性質、控制依據等指標體系，形成風險控制矩陣。再結合事件識別算法、預案匹配算法等核心業務引擎，最終形成數智化“大內控”業務中臺。業務中臺與數據中臺共同形成數智化“大內控”的雙中臺。建設完善后的雙中臺可以提供全校基礎數據，實現共性數據歸集、治理和服務，同時提供“大內控”所需的業務組件、業務引擎、風險控制指標和算法。雙中臺是數智化“大內控”平臺的核心系統，是“大內控”體系得以有效實施的重要保障。

5.3 高職院校“大內控”體系的構建由于其自身的全面性、整體性、系統性要求，對數智化“大內控”平臺建設提出了更高的要求

首先，數智化“大內控”平臺建設需要有整體建設規劃，建設規劃應從數智化“大內控”平臺建設背景、建設目標與整體規劃、技術架構、建設內容、實施保障等方面進行通盤考慮。其次，數智化“大內控”平臺建設不是一蹴而就、一勞永逸的，而是一個螺旋式上升持續改進與完善的過程，需要根據每所高職院校的治理基礎給出不完全相同的建設方案。方案既要有共性的可復制性，又要有個性的可延展性，這就需要平臺建設主體對高職院校治理工作有較好的理解能力和較強參與能力。再次，數智化“大內控”平臺建設作為“大內控”體系實施的技術支撐，無論對平臺的建設承載能力還是對業務系統的專業開發能力都提出了更高的要求，這就需要專業信息技術企業給出整體的一攬子解決方案，由教育信息技術領域頭部企業科學整合專業信息技術資源，組建多元參與的建設隊伍，為高職院校提供可信賴的、節約、集成的具有前瞻性的建設方案。

6 結語

高職院?！按髢瓤亍斌w系的構建是一個開放性課題。一方面“大內控”體系的規劃與設計要與當前高職院校治理水平和治理能力相適應，另一方面“大內控”體系的規劃與設計也是高職院校治理水平和治理能力的集中表現。“大內控”體系的構建將隨著高職院校的高質量發展不斷得以完善和優化。“十四五”期間的數字化改革將成為高職院?！按髢瓤亍斌w系構建的最大可變系數，高職院?！按髢瓤亍斌w系也將在高職院校治理體系和治理能力現代化建設中扮演更加重要的角色，起到更加重要的作用。