打好“公共服務牌”推進以縣城為重要載體的城鎮化

●付守芳

在我國城鎮體系中，縣城連城接鄉，是推進縣鄉村公共服務一體化、均等化的區域中心，是推動新型城鎮化高質量發展的重要載體。2022 年中央1 號文件提出，要加強基本公共服務縣域統籌，這意味著縣域將成為實現基本公共服務均等化的重要單元。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），“公共服務”在該《意見》中出現了16次。隨后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發了《鄉村建設行動實施方案》，提出要開展縣鄉村公共服務一體化示范建設，再次表明了以縣城為重要載體的城鎮化是公共服務牽引的城鎮化。因此，要順應縣城人口流動的變化趨勢，基于人民日益增長的美好生活需要，在全面取消縣城落戶限制的同時，在供給內容、空間配置、推進機制等三個方面打好“公共服務牌”，增強縣城公共服務的“吸引力”，努力將縣城打造成為吸引農業轉移人口就地就近城鎮化的重要載體和服務鄉村建設的支點。

一、公共服務是推進以縣城為重要載體的城鎮化的關鍵

1.加強公共服務是適應縣城人口流動變化趨勢的必然要求

城鎮化的本質是人的城鎮化，縣城的人口遞增主要依靠農業轉移人口和農民工的流入。近年來，我國縣城的人口流動變化趨勢明顯。一是縣域內的人口集聚。隨著就業、教育、醫療等公共服務資源向縣城集中，越來越多的鄉村青年在縣城就業，義務教育階段的鄉村學生在縣城落戶的趨勢愈加明顯，子女經濟能力較強的鄉村留守老人在縣城就近養老的現象日益增多。二是縣域外的人口回流。為獲得相對高質量的公共服務資源，越來越多的返鄉農民工選擇在縣城置業和生活，這是農民工群體走出“高不成、低不就”市民化困境的理性選擇，很多農民工通過在縣域內合理安排家庭生計，能夠最大程度地享受到公共服務，最大限度地減少家庭開支。三是縣域外的人才引進。在推進鄉村振興戰略的過程中，一大批青年人才投身于鄉村建設，縣城公共服務的提標擴面是滿足青年人才公共服務需求和對高品質生活追求的有效途徑。可見，在取消縣城落戶限制，實現人口“落得下”之后，精準的、優質的公共服務是提升人民群眾在縣城的歸屬感和幸福感的關鍵。

2.公共服務的短板弱項制約了縣城城鎮化的高質量發展

隨著人們生活水平的提高，教育、醫療和養老等公共服務成為吸引人口在城市安居樂業的重要因素。黨的十八大以來，在《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》《“十四五”公共服務規劃》等政策的推動下，我國建立起了更為完備的基本公共服務制度，進一步縮小了城鄉公共服務差距，取得了2895 個縣級行政單位全部實現縣域義務教育基本均衡發展等成果。但是，長期以來我國大部分縣城城鎮化的空間擴張速度快于功能提升速度，公共服務的短板弱項一定程度上制約了縣城城鎮化的高質量發展。大部分縣城還存在普惠性非基本公共服務供給不足、高品質的生活服務總體短缺、縣鄉村公共服務供給銜接不暢、公共服務的數字化應用力度不足等短板弱項，這不僅降低了縣城對農業轉移人口、農民工和青年人才的吸引力，而且也不利于縣城城鎮化質量的提升。因此，為實現縣城城鎮化的高質量發展，需要補齊短板、強化弱項，進而提升縣城公共服務的綜合承載能力。

二、拓展供給內容：推進基本、擴大普惠、豐富生活服務，增進縣城民生福祉

要推動以縣城為重要載體的城鎮化建設，需在供給內容方面基于人民群眾日益增長的美好生活需要，持續推進基本公共服務均等化、擴大普惠性非基本公共服務供給、豐富多層次多樣化生活服務供給，以增進民生福祉。

1.持續推進基本公共服務均等化

基本公共服務是保障全體人民生存和發展的基本需要，享有基本公共服務是公民的基本權利。要牢牢抓住人民群眾最關心的現實民生問題，圍繞“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶、優軍服務有保障、文體服務有保障”等民生保障目標，補齊制度短板。一是以基本公共服務標準化建設持續推進基本公共服務均等化。標準化是實現基本公共服務可及性、均等化的技術路徑，是提高基本公共服務質量水平的重要制度抓手。縣級政府要對照國家基本公共服務標準，細化縣域配套標準并完善統籌協調機制，確保內容無缺項、標準不高攀、投入有保障、服務可持續。二是堅持機會均等的原則。確保在縣城穩定就業生活的外來人口與本地農業轉移人口落戶一視同仁，確保新落戶人口與縣城居民享有同等的公共服務，保障農民工等非戶籍人口均等享有基本公共服務，實現基本公共服務目標人群全覆蓋。

2.擴大普惠性非基本公共服務供給

非基本公共服務是為滿足公民更高層次需求，保障社會整體福利水平所必需但市場自發供給不足的公共服務。縣級政府要緊扣人民群眾日益增長的美好生活需要，堅持社會效益優先，既盡力而為，又量力而行，推動重點領域非基本公共服務擴容，擴大普惠養老床位供給，發展普惠托育服務，推動學前教育普及普惠，加強縣域普通高中建設，推動縣級醫院提標擴能，逐步實現“幼有善育、學有優教、勞有厚得、病有良醫、老有頤養、住有宜居、弱有眾扶”。

3.豐富多層次多樣化生活服務供給

生活性服務既有全體人民均等享有的免費服務，也有廣大群眾共需共享的普惠服務，還有居民自我消費享受的個性服務。縣級政府要適應人民群眾多樣化、個性化的健康、養老、托育、文化、旅游、廣電、體育、家政等服務需求和消費升級趨勢，優先發展能夠與公共服務密切配合、有序銜接的高品質多樣化生活服務。具體而言，縣級政府要培育文化體驗、休閑度假、特色民宿、養生養老等產業，完善公共圖書館、文化館、博物館等場館功能，建設全民健身中心、公共體育場、健身步道、社會足球場地、戶外運動公共服務設施等，推動縣級融媒體中心建設，加強生活服務品牌化、標準化建設，推動生活服務與公共服務互嵌式、階梯式發展，為公共服務提檔升級探索方向、拓展空間、積蓄能量。

三、優化空間配置：“上轉”“下延”“集中”有機結合，實現縣域綜合統籌

要推動以縣城為重要載體的城鎮化建設，需依據人口分布形態，在“上轉”“下延”“集中”的空間分配中，疏解大城市過度集中的公共服務資源，推進縣城公共服務向鄉村覆蓋，促進人口流失縣的公共服務資源適度集中，實現公共服務縣域統籌。

1.“上轉”：疏解大城市過度集中的公共服務資源

進入21 世紀以來，由于我國人口大量涌入大城市，帶來了“城市病”的出現和中小城市建設力度不足共存的問題。隨著大城市人口紅利式微，城鎮化的載體重心逐漸向縣城轉移。在首位度高的大城市，城鄉融合呈現出郊區化的趨勢。隨著人口、公共服務、產業等的轉移，一方面要支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市的建設發展，主動承接大城市過度集中的教育、醫療等公共服務資源疏解轉移，落實農民工隨遷子女入學和轉學政策，推動地區服務業務協同辦理，建立省（自治區、直轄市）和地級及以上城市三甲醫院對薄弱縣級醫院的幫扶機制等。另一方面，要強化縣城與鄰近城市公共服務的功能互補，提高縣城與周邊大中城市交通設施的互聯互通水平，在公共服務的跨區域優化協同、高效配置中，增強縣城綜合承載能力。

2.“下延”：推進縣城公共服務向鄉村覆蓋

即使達到中等發達國家的城鎮化水平，我國仍然有數量龐大的農業人口需從事農業生產并在鄉村生活。縣城公共服務不僅服務進城人口，而且也要服務鄉村居民。要發揮縣城服務鄉村的作用，增強縣城對鄉村公共服務的輻射帶動能力，促進公共服務資源向基層延伸、向農村覆蓋。要鼓勵縣級醫院與鄉鎮衛生院建立緊密型縣域醫療衛生共同體，發展城鄉教育聯合體，健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，形成縣城、鄉鎮與村莊的服務聯動。為避免居民遭遇基本公共服務的空間排斥，縣級政府要充分考慮交通成本、時間成本等問題，科學規劃縣域內公共服務設施的空間布局，暢通縣鄉村道路，打通基本公共服務供給的“最后一公里”，保障縣域內居民享受基本公共服務的便利性。如此，以縣城為重要載體的城鎮化才能夠協同推進新型城鎮化和鄉村振興兩大戰略。

3.“集中”：促進人口流失縣的公共服務資源適度集中

因為大城市、地市中心城區、周邊優勢區域的多重“虹吸效應”，縣城面臨更大的人口流失壓力，人口流失縣不僅包括資源枯竭型地區、中西部偏遠地區的縣城，甚至廣東、江蘇、浙江等東部地區的部分縣城也面臨著大城市人口持續虹吸的壓力。《意見》要求人口流失縣要強身瘦體，閑置的基礎設施、公共服務用地、住房要減量供應，促進公共服務資源逐步向中心城區集中，加強民生保障和救助扶持。這樣能夠在保證城鎮化質量的前提下，促進人口和公共服務資源適度集中，提高留守人口的人均公共服務資源占有量，實現公共服務資源配置與常住人口規模基本匹配。

四、完善推進機制：提升縣城公共服務效能

要推動以縣城為重要載體的城鎮化建設，需深化推進機制的創新，構建公共服務多元供給格局，建立健全公共服務動態調整機制，加速公共服務的數字化轉型，為縣城城鎮化建設提供制度保障。

1.構建公共服務多元供給格局

推動縣城公共服務建設，需更好地發揮政府的作用，由政府承擔保障基本公共服務的供給數量和質量的主要責任。強化政府對基本公共服務供給的兜底責任，增強公共服務供給能力，建立健全省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化的掛鉤機制，增加對區域縣域中心城市建設的公共服務共享性基礎設施的激勵性轉移支付；要完善縣域公共服務便利共享制度，確保所有目標群體都能享受到“城鄉共需型”基本公共服務。

為滿足縣城居民多樣化、個性化的服務需求，一些由市場供給、居民付費享有的生活服務可以作為基本公共服務體系的有益補充。縣級政府要營造公平競爭的市場環境，通過支持公益性社會機構或市場主體，降低服務成本，促進價格普惠，提升“城鄉差異型”公共服務的供給效率，推動普惠性非基本公共服務實現付費可享有、價格可承受、質量有保障、安全有監管。要重點支持社會力量建立綜合托育服務機構、建設社區托育服務設施，引導民辦幼兒園提供普惠性服務，扶持護理型民辦養老機構的發展，鼓勵社會力量提供社區失能護理、日間照料及助餐助浴助潔助醫助行等服務，有效緩解縣級政府推進公共服務建設的壓力。

2.建立健全公共服務動態調整機制

隨著我國經濟社會發展水平的穩步提升和居民消費習慣的變化，基本公共服務、非基本公共服務與生活服務之間的邊界也隨之發生變化，公共服務體系的范圍、水平和質量也需有序調整。在對標國家基本公共服務的基礎上，縣級政府要按照“盡力而為、量力而行”的原則，適時調整公共服務的內容和標準。一方面，回應縣域居民更多的、更高層次的公共服務需求，不斷擴展公共服務內容，擴大普惠性非基本公共服務供給。為破解鄉村人口老齡化難題，需擴大縣域內養老服務供給，滿足人民群眾離土不離鄉的高品質養老服務需求，實現從“老有所養”邁向“老有頤養”。另一方面，順應社會環境的變遷，不斷提高公共服務保障水平。在常態化疫情防控中，要加大對縣城疾病預防方面的投入力度，加強衛生防疫站建設、預防物資的儲備和預防醫學人才的培養。

3.加速公共服務的數字化轉型

數字化技術打破了地域空間邊界、構建了數字生活新場景，為縣城公共服務質量的提升和城鎮化建設提供了機遇。首先，縣級政府要關注縣城居民、農業轉移人口和青年人才等群體的“共同和有差別”的公共服務需求，完善公共服務供需精準對接制度。利用數字平臺、網絡社區以及傳感設備等定期感知、收集和分析居民反饋信息，智能化識別居民需求，實現供給側與需求側相匹配。其次，通過監測公共服務效果，公共服務供給主體可自主、及時地優化服務，進而逐步形成需求牽引供給、供給創造需求的動態平衡。最后，大力推進“互聯網+政務服務”，構建統一架構、覆蓋全縣的政務服務網，推行“一網通享、集成服務”，力求實現“讓數據多跑腿、群眾少跑路”。