歐盟內部再邊界化抗疫方式研究

王亞寧，邊振輝

中國人民警察大學 移民管理學院，河北 廊坊 065000

一、引言

新冠病毒的高傳染性給人們的健康和生命安全帶來了嚴重威脅，有效抗擊新冠肺炎疫情成為世界各國的重要使命。很多國家為了阻止新冠肺炎疫情輸入，紛紛采取關閉邊界或者加強邊防管理的措施，即進行再邊界化。疫情背景下，加強邊防管理成為阻斷疫情輸入的重要措施，一時間，重新認識邊界和再邊界化變得重要起來[1]。雖然全球化進程和區域一體化使得去邊界化甚至“無邊界化世界”的認識越來越廣泛，但新冠肺炎疫情卻引發了人們對再邊界化的重視。

歐盟作為一體化程度最高的區域組織，其內部的去邊界化實踐比較成功。但是，在疫情背景下，其不得不再邊界化。歐盟內部再邊界化在表象上與其常態是矛盾的，所以對于歐盟而言，其通過再邊界化方式抗疫必然與主權國家的再邊界化抗疫有著明顯不同。因此，研究和思考新冠肺炎疫情背景下歐盟內部再邊界化抗疫方式，不僅對于認識再邊界化抗疫有積極意義，而且對于積累再邊界化經驗，豐富公共衛生事件背景下的再邊界化理論有積極意義。

二、歐盟內部再邊界化簡論

歐洲一體化進程的推進使得歐盟申根成員國間取消了邊界管控，即實現了去邊界化。去邊界化是指國家、政府或有關組織為了促進跨界交流而開放邊界，即強化邊界的橋梁功能，弱化邊界管控乃至取消邊界管控的過程[2]。歐盟的正常運行，特別是內部統一大市場的正常運行是奠定在歐盟內部去邊界化的基礎上的。但是，在新冠肺炎疫情背景下，抗疫卻要求歐盟內部必須開啟再邊界化進程。再邊界化主要是指國家、地區出于維護安全或利益的考慮，依法恢復或加強邊境管控，弱化邊界的橋梁功能，強化邊界的阻隔功能的過程[3]。對于歐盟而言，單純從邊界化的方向看，似乎再邊界化是對去邊界化的全盤否定。但是，從歐盟安全發展的角度看，去邊界化與再邊界化是辯證統一的。歐盟內部的再邊界化是抗擊新冠肺炎疫情的本能反應，是為了保護歐盟公民安全，確保歐盟健康發展的必然要求。

新冠肺炎疫情暴發后，為了防止疫情輸入，一些歐盟成員國迅速單方面恢復邊境管控[4]，自發地采取了歐盟內部的再邊界化措施。需要強調的是，新冠肺炎疫情的復雜性，使得歐盟內部的再邊界化不僅表現為恢復成員國間邊境管控，還表現為禁止醫療物資出口、頒布旅行限制等多種形式。這種多樣化的表現形式，是在新冠肺炎疫情特殊背景下，再邊界化內容不斷豐富的體現，同時也是再邊界化研究的創新，即再邊界化的場域不僅僅局限在邊境地區，也可以出現在邊境地區以外，再邊界化的表現形式不僅僅是恢復邊界管控或加強邊境管控，還有生物、電子邊界的使用等。

三、抗疫與歐盟內部再邊界化的關系

(一)抗疫是此次歐盟內部再邊界化的主要原因

歐盟的正常運行是以歐盟申根成員國間取消邊界管控，即去邊界化為前提的。然而，在新冠肺炎疫情背景下，歐盟內部生產要素的自由流動卻成為疫情傳播的有利條件。在這種情況下，必須采取再邊界化措施，阻斷或預防疫情跨境蔓延，有效保護歐盟公民的生命健康安全。為應對疫情，歐盟發布了旅行禁令，旨在通過減少歐盟境內的人員流動，降低疫情傳播概率[5]。由此可見，新冠肺炎疫情暴發是歐盟內部此次再邊界化的主要原因。

(二)歐盟內部再邊界化是抗疫的具體措施

新冠病毒以人和物品等為載體進行傳播，因此切斷新冠病毒的傳播鏈，是預防和降低新冠肺炎疫情傳播的關鍵措施。對于國家而言，保護本國公民不被輸入的新冠病毒感染、切斷新冠病毒傳播鏈的主要切入點就是關閉本國邊界或加強邊境管控。因此，新冠肺炎疫情的跨境傳播迫使很多國家本能地加強邊界管控甚至關閉邊界[6]。

歐盟作為國際社會中的一個區域一體化組織，其通過再邊界化的方式抗疫既有一般國家的特點，也有自己的特點。歐盟的正常運行是以成員國間的去邊界化為前提的，而抗疫則迫使歐盟再邊界化。一方面，歐盟在其外部邊界進行再邊界化。2020年3月17日，為避免新冠肺炎疫情輸入，歐盟臨時關閉其所有外部邊界[7]。另一方面，歐盟也在其內部進行再邊界化。意大利暴發新冠肺炎疫情后，奧地利關閉了與意大利的邊界，并要求意大利公民離開奧地利，這是奧地利從自保角度采取的再邊界化抗疫措施。由于歐盟內部的再邊界化抗疫比較特殊，因此本文僅研究新冠肺炎疫情背景下歐盟內部的再邊界化。

四、歐盟內部再邊界化抗疫的主要方式

(一)恢復歐盟成員國間的邊界管控

史無前例的新冠病毒讓全世界手足無措，在短期內還找不到有效應對措施時，切斷新冠病毒的傳播鏈，預防和減少境外疫情輸入成為歐盟成員國應對新冠肺炎疫情的本能反應。2020年1月24日，歐洲官方報道法國出現新冠肺炎疫情，3天后，德國暴發新冠肺炎疫情，5天后，芬蘭出現新冠肺炎疫情，在短短六周內，歐盟所有27個國家都出現新冠肺炎疫情[7]。面對疫情蔓延之勢，一些成員國依據《申根邊境法令》中有關衛生和公共安全相關規定，恢復臨時邊境管控，通過再邊界化方式抗疫。意大利暴發新冠肺炎疫情后，奧地利是第一個恢復臨時邊境管控的申根國家。2020年3月11日，奧地利恢復了與意大利的邊界管控，3月14日恢復了與瑞士和列支敦士登的邊界管控……[8]此后，隨著新冠肺炎疫情在歐盟內部蔓延，恢復臨時邊界管控的成員國逐漸增多。到2020年4月27日，已經有17個申根國家向歐盟委員會提出恢復部分或全部邊界管控的申請，以降低新冠肺炎疫情跨境傳播風險[5]。由此可以看出，歐盟內部的再邊界化實踐成為多數成員國抗疫的重要措施。

歐盟成員國通過恢復臨時邊界管控方式防止疫情輸入，在本質上就是以再邊界化方式進行抗疫。這種再邊界化的原因是新冠病毒的跨境傳播，再邊界化的場域是成員國間的邊境地區，再邊界化的方式是恢復邊界管控甚至關閉邊界，再邊界化的基本邏輯是切斷新冠肺炎疫情跨境傳播鏈，再邊界化的范圍和程度則取決于歐盟內部疫情的嚴重程度。雖然再邊界化抗疫方式有悖于歐盟內部統一大市場的要求，但卻獲得大多數歐盟公民認同。2020年4月，歐盟在部分成員國作了一個關于民眾對歐盟應對疫情看法的調查，在接受調查的國家中，相當大一部分人口(從丹麥人口的48%到葡萄牙人口的73%)支持更嚴格的邊境控制政策[9]。這一數據表明，不管是精英，還是普通民眾，都對再邊界化抗疫持支持態度。在沒有更好的抗疫措施情況下，以再邊界化方式對新冠病毒進行物理隔離是最直接、最有效的方式，這也是疫情發生后諸多國家關閉邊界的原因。

(二)在歐盟內限制人員流動

對于歐盟而言，雖然恢復成員國間的邊界管控有助于預防新冠病毒跨境傳播，但這一措施卻無法避免成員國內部的疫情蔓延。由于新冠病毒以人傳人等方式蔓延，因此要有效抗疫，則必須保持社交距離，要保持社交距離，就必須限制人員流動。在很多情況下，成員國在恢復邊境管控的同時，還采取了限制旅行措施[10]，以及非必要不出行等措施。大多數成員國都制定了入境限制措施。如，從歐盟黃碼國家進入匈牙利的匈牙利公民或居民必須接受入境核酸檢測和14天隔離，從歐盟中風險國家進入塞浦路斯的塞浦路斯公民或居民不僅要進行入境核酸檢測，且檢測后還必須居家自我隔離[8]。與此同時，歐盟成員國還采取隔離確診病例，封城，宵禁，關閉飯店、咖啡廳、酒吧、商場等人員密集場所，頒布旅行限制以及非必要不出行等規定，限制人員流動。雖然限制人員流動有悖于歐盟一體化精神，但疫情背景下，歐盟內部特別是歐盟申根區內部限制人口流動是多數成員國積極采用的措施[11]。

從表象上看，在歐盟內部限制人員流動是通過保持社交距離方式降低新冠病毒感染率，其本質上卻是再邊界化，只是把再邊界化的場域從邊境地區挪到成員國邊界線以外地方，把再邊界化的對象從成員國變為成員國國內人員。這種再邊界化的核心目的是希望在人與人之間拉起一道“防疫邊界”，使人與人之間的“無邊界化”交往變為“有邊界化”交往。這種“有邊界化”交往既體現在有形的社交距離上，又體現在無形的心理“隔閡”上，這種“隔閡”源自于人們無法識別身邊人是否攜帶新冠病毒，源自于難言的焦慮和恐懼。在疫情背景下，限制人員流動是帶有濃郁抗疫印記的再邊界化，是抗疫對傳統再邊界化所作出的適應性調整。

(三)在歐盟內部署警察、軍隊等安全力量維持防疫秩序

新冠病毒的高傳染性迫使歐盟成員國采取保持社交距離的防疫政策，而政策的貫徹和落實則需要歐盟公民的大力配合。但是，因為有的歐盟公民缺乏對新冠病毒危害性的認識、有的歐盟公民無法堅持長時間保持社交距離、有的歐盟公民對政府保持社交距離的政策表示懷疑等，所以經常發生歐盟公民違反抗疫規定事件。為了規范歐盟公民的行為，維持正常的抗疫秩序，歐盟成員國不得不調用強制力量，部署警察、軍隊以及其他安全力量負責維持防疫秩序，即通過強質量的規范力，實現歐盟公民間的再邊界化。

一是運用警察、軍隊等強制安全力量維持防疫秩序。新冠肺炎疫情背景下，歐盟內部部署了大量警察和安全人員，負責巡邏、發現并制止違反防疫規定的行為，以促使人們自覺遵守防疫規定[11]。由于新冠肺炎疫情已經持續兩年多，很多歐盟公民開始對政府的防疫措施失去信心，失望情緒蔓延導致民眾游行頻發。歐洲多國民眾大規模抗議游行活動進一步增加疫情擴散風險[12]。在法國，參與反對政府實施更嚴格限制措施的抗議游行人數已超過10.5萬人；德國各地約有4.5萬人參與示威游行，反對政府遏制新冠肺炎疫情政策。此外，奧地利維也納也有約4萬人走上街頭，反對政府的抗疫措施，其中包括一項強制公眾接種疫苗的計劃[12]。面對歐洲民眾游行頻發的狀況，法國、荷蘭、比利時等國警察不得不全副武裝，驅散聚集人群、懲戒趁機作亂和破壞防疫規定人員，維持社會秩序。德國國防軍迅速調集15 000名士兵負責協助衛生部門抗疫[13]。由于警力不足，意大利投入7 000名士兵參與“安全道路”計劃[14]。運用警察、軍隊等強制力量來規范部分歐盟公民的行為，使其遵守防疫規定，是以國家強制力量強制部分公民行為方式進行的再邊界化抗疫。這種再邊界化的場域是成員國內部的公共場所，對象是不遵守防疫規定的歐盟公民，再邊界化的方式是警察、軍隊的強制性介入，再邊界化的目的是防疫。

二是對違反防疫規定的行為進行處罰。對于違反歐盟及成員國防疫規定的人員給予適當懲罰，是警察維持防疫秩序的重要方式。這是通過行政或法律懲罰的方式來實現歐盟公民間的再邊界化。歐盟成員國對違反防疫規定人員進行行政或刑事懲罰的主要方式有：對雇主進行制裁、罰款、停發工資等。如，比利時給予不服從防疫規定人員最高罰款500歐元的懲罰，塞浦路斯、捷克共和國、德國和西班牙則給予違反防疫規定人員最高超過10 000歐元的處罰[7]。對于不聽勸阻前往歐盟高風險地區旅游的人員，奧地利則會停發其回國后隔離期間的工資。還有的歐盟成員國對疫情期間雇傭違反防疫規定員工的雇主進行懲罰等。新冠肺炎疫情背景下，對違反防疫規定的行為進行處罰，是通過懲罰方式規范人們的行為，實現再邊界化抗疫的目的。雖然這種再邊界化方式中絲毫沒有“邊界”或“邊境地區”的印記，但本質上卻是要實現“邊界”的分隔與隔離目的，只是通過警察、軍隊或者懲罰的方式呈現出來，其本質上是以再邊界化的方式進行抗疫。

(四)廣泛使用防疫通行證

由于人是新冠病毒的主要載體，因此加強對人員健康狀況和行動軌跡的監視是有效應對疫情的關鍵。為了切實有效遏制新冠肺炎疫情的蔓延，歐盟成員國要求入境人員提供新冠病毒檢測陰性證明，在入境時測量體溫、入境后進行醫學隔離，對注射新冠疫苗的公民頒發疫苗證書等。不管是新冠病毒檢測陰性證明，還是疫苗注射證書等，都扮演著防疫通行證的角色，即有這些證明的人員可以在歐盟境內流動，反之亦然。雖然在新冠肺炎疫情背景下，保持社交距離非常必要，但是歐盟公民的生活和工作卻需要最基本的社交，而社交則必須通過人員流動的方式進行。只要有人員流動，就有感染新冠病毒的可能，因此在既要保證基本的社交，又要保證安全的前提下，則必須對所有人員的行動進行必要的監視。為了有效監視人員流動，掌握人員的活動軌跡，降低新冠肺炎疫情的蔓延概率，歐盟內部大規模采用數字監視技術、無人機、掃描設備、通信數據、防疫數據庫、疫苗證書等措施[11]，這些都在某種程度上扮演著歐盟公民的防疫通行證角色。如：行動軌跡沒有出現在高風險地區的公民，可以繼續通行；掃描設備上顯示體溫正常的人員，可以繼續通行；注射新冠疫苗的人員，可以繼續通行等。由于手機已成為人們生活中的必需品，歐盟推出數碼證書通行證，以手機二維碼形式向用戶發布數碼證書，包括已接種歐盟認可疫苗、核酸檢測陰性以及感染新冠肺炎后康復的數碼證書等。這種再邊界化借助于現代通信、掃描、監視和感應等技術，以防疫通行證的形式在合乎要求與不合乎要求的歐盟公民之間劃定一條看不見卻真實存在的邊界，其在本質上仍然屬于再邊界化的范疇。這些措施以申根區域內旅行限制的方式體現出來，旨在對所有旅行者及其數據進行監管和監控，進而在歐盟內構建一條自由流動的電子邊界[8]。由于歐盟內部的防疫借助于現代通信和監視技術，因此防疫通行證在某種程度上類似于流動的電子邊界，出現在歐盟公民生活和工作的各個角落。

新冠病毒具有高傳染性，一旦有人感染，與其密切接觸的人感染概率非常高，因此不僅要以最快的速度識別確診人員，也要以最快速度把密接者找出來，這就要求以防疫通行證的方式層層篩選可能的感染者。歐盟成員國通過核酸檢測陰性證明、數碼通行證、體溫檢測、防疫數據庫等方式，給健康人員發放防疫通行證，以“通行賦權”的形式實現再邊界化抗疫，在健康者與確診者、密接者之間筑起“防疫邊界”。法國伊弗普調查公司進行的民調顯示，68%的法國人贊成將“健康通行證”或“歐洲綠色證書”作為歐盟內部人員流動的必要條件[15]，這說明防疫證書在民眾中有非常高的認同度。雖然這種再邊界化的表現形式中絲毫沒有邊界線的物理印記，但其卻以“防疫通行證”的內核發揮邊界的過濾、分隔與阻攔功能，是特殊形式的再邊界化，這種再邊界化以監視技術加防疫數據的方式存在著。

在新冠肺炎疫情和歐盟特殊屬性的共同作用下，防疫通行證在本質上是歐盟內部再邊界化的具體體現。防疫通行證在健康人與確診者、密接者之間形成一道“防疫邊界”，雖然這道“防疫邊界”不是密不透風的，但其“邊界”的分隔和阻攔功能卻顯而易見。從這個角度來看，以防疫通行證的方式實現再邊界化抗疫是新冠肺炎疫情特殊背景下再邊界化方式的特殊體現，同時也是再邊界化理論在新冠肺炎疫情背景下的豐富與完善。

五、對歐盟內部再邊界化的思考

(一)新冠肺炎疫情是歐盟內部再邊界化的大背景

隨著歐洲一體化的深入發展，申根區的超國家屬性凸顯[16]，成員國間去邊界化成為主流思想。但是，新冠肺炎疫情的暴發不僅改變了人們的生活方式，而且改變了人們的安全觀，更改變了歐盟內部的去邊界化環境。新冠肺炎疫情大流行表明，21世紀的安全觀必須將人類安全置于議程首位，并將更多戰略資源集中于衛生保健和環境安全上[17]。新冠肺炎疫情背景下，為了確保歐盟公民的安全，必須把遏制疫情擴散放在優先位置，歐盟內部不得不再邊界化，因為在沒有其他有效應對方式情況下，內部的再邊界化是最為可行的措施，內部再邊界化具有物理隔離新冠病毒的功能，物理隔離新冠病毒本身就是抗擊疫情。換言之，即新冠肺炎疫情的暴發催生了歐盟內部的再邊界化反應，歐盟內部的再邊界化反應是為了應對新冠肺炎疫情，是疫情背景下的特殊形式的再邊界化，是始終圍繞抗疫的再邊界化。

新冠肺炎疫情是歐盟內部再邊界化的大背景，也決定了歐盟內部再邊界化的方式和內容。由于新冠病毒具有人際高傳染性特點，所以抗疫的基本邏輯必須從分隔或阻斷人們之間的社交活動、保持社交距離開始。在這種背景下，不管是恢復成員國間的邊界管控、限制人員流動、部署警察和軍隊等強制力量規范人們的防疫行為，還是防疫通行證的使用等，都是要在國家之間或歐盟公民之間構建起一條“防疫邊界”，通過物理隔絕方式切斷新冠病毒的傳播鏈。因此，其屬于廣義上的再邊界化，即再邊界化的場域既包括邊境地區，也包括非邊境地區，再邊界化的對象既包括國家，也包括公民等。雖然這些再邊界化的方式差別較大，但這些各不相同的再邊界化方式所蘊含的核心思想卻是相同的，即抗擊新冠肺炎疫情。換言之，即歐盟內部再邊界化的大背景——抗疫，決定了歐盟內部再邊界化的關鍵內核，圍繞關鍵內核，可以采用不同方式。

新冠肺炎疫情的暴發引發了歐盟內部的再邊界化實踐，即歐盟內部的再邊界化實踐是伴隨著新冠肺炎疫情的存在而存在的，特別是在沒有其他有效應對方式情況下，歐盟內部的再邊界化是抗疫的重要措施。但是，隨著新冠疫苗的誕生以及注射新冠疫苗人員的增多，以及其他有效抗疫方法的不斷出現，歐盟內部再邊界化抗疫的必要性不斷下降。當這種必要性下降到一定程度時，歐盟內部的再邊界化實踐就沒有必要了，此時歐盟內部的去邊界化實踐就會代替再邊界化實踐，歐盟進入常態化運行階段。總之，歐盟內部的再邊界化是新冠肺炎疫情背景下歐盟抗疫的特殊反應，是特殊時期的特殊舉措。

(二)歐盟內部再邊界化是邊界功能在疫情背景下的豐富

國家間邊界的傳統功能是分隔和阻攔功能，即分隔“本國”與“他國”的地理范圍，阻攔外敵入侵。歐洲一體化進程的推進改變了成員國間邊界的分隔和阻攔功能，即成員國間通過取消邊界管控的方式實現生產要素的自由流動，以獲取更大的收益，因此去邊界化是符合歐盟及成員國的利益訴求的。但是，全球新冠肺炎疫情的暴發對于國家邊界的功能產生了非常大的影響，同時也賦予國家邊界遏制和阻斷疫情跨境傳播的重要地位[1]。在這種背景下，歐盟成員國間去邊界化實踐必須停止，進而開啟內部的再邊界化實踐。從表面上看，新冠肺炎疫情背景下，歐盟內部的再邊界化貌似否定了歐盟的發展邏輯，但從本質上看，卻是歐盟安全發展的必然要求，即：只有先保障歐盟公民的健康和生命安全，歐盟才能繼續發展。在這種情況下，再邊界化進程的開啟是歐盟安全發展的內在需要。上述分析表明：邊界功能的構建是國家所處安全環境的真實反映，邊界不僅具有分隔國家間地理范圍和阻攔外敵的功能，同樣具有攔截疫情輸入的功能。歐盟去邊界化與再邊界化的本質訴求是一致的，都是為了歐盟的發展與安全。

新冠肺炎疫情背景下，歐盟內部的再邊界化也是傳統邊界化理論的豐富和完善。傳統邊界化理論的默認場域僅僅聚焦在邊界和邊境地區，默認對象是主權國家，默認方式是加強或取消邊界管控，默認力量是國家的邊防力量，默認環境是國家面臨軍事、恐怖主義、跨境犯罪等威脅。但是，在新冠肺炎疫情背景下，再邊界化的場域可以是任何地方，再邊界化的對象既可以是國家，也可以是公民，再邊界化的方式可以是恢復成員國間的邊界管控，也可以是限制人員流動、警察和軍隊等強制力量介入，還可以是防疫通行證的使用，再邊界化的背景是新冠肺炎疫情暴發，再邊界化的力量既有邊防力量，也有非邊防力量等。在新冠肺炎疫情背景下，歐盟內部的再邊界化既包括物理隔絕、政策介入，也包括現代監視、掃描、感應以及通信等技術的使用。這說明，隨著社會的進步和技術的發展，再邊界化內容和形式具有越來越鮮明的時代特點，再邊界化開始從平面走向多維，從邊界走向非邊界。新冠肺炎疫情的暴發和歐洲一體化進程的相互作用，催生了歐盟內部的再邊界化實踐。雖然歐盟內部的再邊界化實踐只是特定時期的特定反應，但是其卻體現了再邊界化的發展趨勢。綜上所述，歐洲一體化實際上是邊界化的實驗室[18]，新冠肺炎疫情的暴發催生了歐盟內部再邊界化的實驗環境，因此研究歐盟內部再邊界化這一實驗現象，必須緊密結合新冠肺炎疫情這一實驗環境。在新冠肺炎疫情背景下，歐盟內部的再邊界化為我們認識和研究再邊界化提供了一個非常特殊的案例，我們需要從中找尋出一些共性和特性，切實提高再邊界化理論研究水平，更好地服務于國家邊防管理工作。