農村人居環境治理的演進脈絡與實踐約制

吳 柳 芬

(廣西財經學院 財政與公共管理學院，南寧 530003)

中國農村環境治理具有鮮明的政府主導、自上而下推進的特點。黨的十八大以來，在中央持續、切實地推進生態文明建設的背景下，農村人居環境整治作為中國農村環境治理的重要領域，也被提升到新的高度，進入全國性的公共政策議程：2014年5月，國務院辦公廳印發《關于改善農村人居環境的指導意見》；2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案(2018—2020年)》；2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治提升五年行動方案(2021—2025年)》。根據當前的政策要求來看，中國農村人居環境治理正在進入一個新的治理階段與治理格局，治理內容涵蓋了農村生活垃圾、廁所糞污、生活污水、村容村貌提升以及治理長效機制等重點領域的集中整治，逐步構建起農村人居環境治理的制度體系，并進入實踐階段。農村人居環境治理的制度體系歷經了怎樣的發展過程？新構建的制度體系是否能夠最大限度地發揮作用、最大程度地提升治理的效能？在具體實踐中還存在哪些局限？這些是本文要嘗試探討的問題，也是當前農村人居環境治理實踐面臨的核心問題。

一、研究回顧與分析視角

當前關于農村人居環境治理的主要實踐、政策應對與制度體系構建歷程受到眾多學者的關注，已有研究中有專門針對農村人居環境建設歷史軌跡的梳理。曾曉麗將自然生態性、地域空間性和人文氣息性等因素都視為農村人居環境的必要內容，把1949年至2018年以來農村人居環境建設歷程梳理為早期的穩定恢復期、之后的初步發展期、改革中緩步發展期、全面的快速發展期四個階段[1]。張會吉、薛桂霞從政策變遷的角度，利用政策文本量化分析的方法將農村人居環境治理政策演變劃分為政策空白、政策初創、政策提升和政策深化四個階段并總結了每個階段的特征[2]。但更多的農村人居環境治理歷程研究則將農村人居環境視為農村生活環境的一部分，其治理行動是內嵌于中國農村農業環境保護與治理歷程中的。譬如金書秦、韓冬梅分析了我國農村環境保護40年(1973—2013年)的問題表征和制度構建發展歷程，他們強調正是20世紀90年代以來的農村生活環境污染問題引起了國家政策對農村人居環境治理的關注[3]；杜焱強總結了新中國成立后70年(1949—2019)來農村環境治理經歷了政策空白、制度初創、領域開拓、全面加速和總體深化五個階段歷程，而農村人居環境的治理主要在領域開拓階段凸顯[4]；高新宇、吳爾基用間斷—均衡理論模型和政策文本分析方法將農村環境治理政策變遷總結為綠色發展萌芽、全能政治主義、歷史轉折、治理轉型到生態文明建設啟動、發展六個階段，他們發現農村人居環境治理政策主要從治理轉型時期開始[5]。

總體上看，在已有的文獻研究中農村人居環境治理在農村環境治理變遷走向中出現的時間大體上是一致的。但具體而言，當前農村人居環境治理的歷程研究相對來說深度是不夠的，主要表現為：第一，農村人居環境概念界定差異導致對治理歷程劃分存在差異；第二，農村人居環境治理的分析僅僅體現在農村環境治理進程中的階段性的分析，系統性分析不足；第三，農村人居環境制度以及農村環境治理歷程與變遷的研究多側重對制度體系歷史進程演變的分析，忽視了其現實的制度建構以及實踐的相關影響因素。

關于農村人居環境概念以及治理歷程的劃分問題，我們需要對其進行更明確的界定。學界目前對農村人居環境的通常定義一般是在吳良鏞定義的基礎上結合農村人居環境特點以及自身學科視角做出界定，大致包括兩個層面的含義。第一種含義是廣義層面的解析。吳良鏞認為人居環境包括城鎮人居環境和鄉村人居環境，并將其劃分為居住系統、支持系統、人類系統、社會系統和自然系統五大系統[6]，農村人居環境涵蓋了農村人文環境、社會環境、地理空間環境、自然生態環境和人工環境等[7][8]；第二種含義是狹義層面的農村環境，即農村環境涵蓋了農村生產生活的整體環境，人居環境則特指與農民生活相關的部分居住環境，其范圍包括以村民居住地為中心的自然環境和人為環境[9]。在政策語境中，農村人居環境概念的意涵在社會主義新農村建設二十字方針中的“村容整潔”上有所指向。另外，國家相關部委及地方政府圍繞農村建設發展與環境治理推進的一系列治理行動都涉及農民生活相關居住環境的治理。2018年《農村人居環境整治三年行動方案》進一步明確了農村人居環境所涵蓋的重點任務，即生活垃圾、廁所糞污、生活污水、村容村貌、村莊規劃管理和管護機制六個方面?？傮w上看，農村人居環境是一個包含了生活在農村集鎮以下農村居民點中的人們利用自然、改造自然所創造的環境，是由物質環境、生態環境和社會文化環境三大要素所構成的村落(社區)生活環境系統。由此可見，農村人居環境治理既是人居環境在農村的延伸，也是農村環境的重要組成部分，同時還是農村公共治理的重要內容，農村人居環境治理歷程是涉及多領域、多主體共同推進的演進與發展過程。

對于農村人居環境治理歷程研究缺乏系統性，且現實境況分析也不足，因此需要對其研究視角與分析框架進行重新審視。已有研究大部分都是按照“基本歷程—預期走向”二維度或者“歷史演變—轉換邏輯—未來走向”三維度的分析框架[4]，基本上都沿用到了制度分析的視角和方法，例如公共政策變遷理論視角[2]、間斷—均衡理論和政策文本分析方法[5]等。這些視角與分析框架基本上可以客觀且全局性地把握農村人居環境以及農村環境治理的變遷思路，但它們的關注點側重于歷史情境，忽視了制度與社會現實境況的關系。制度的構建很大程度上都是從歷史情境和現實境況中尋找根據，而歷史制度主義主張在一定的時間序列和空間結構中探尋制度的生成和變化的過程，這無疑為中國農村人居環境治理歷程的研究提供了一種更為系統與深入的分析視角。

歷史制度主義是西方20世紀80年代新制度主義政治學復興過程中的主要流派之一，主張以制度為中心來考察歷史，探討時間過程和事件如何影響制度的變遷(起源和轉變)以及制度變遷本身對政治現象以及行動者行為的影響。在追溯歷史制度主義的起源與演變過程中，可以看到其是在對舊制度主義、行為主義、集團理論、結構功能主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義等重要流派觀點不斷批判和吸收的基礎上，逐漸形成了一種兼具歷史觀和結構觀分析框架的研究范式[10]。其中，制度歷史主義的歷史觀分析視角強調的是長時段的歷史分析，具體的觀點主要有：一方面強調過去對現在的重要影響，在政治領域即前一階段政策選擇對后一階段政策方案的影響，實質上是將制度放在一個更大的歷史視界來展開分析，從事件變遷的共時性和歷時性中發掘因果關系；另一方面該視角注意到制度變遷的不同層次。其中，路徑依賴體現的是制度存續“正常時期”呈現的報酬遞增效應和制度自我強化及正反饋過程，制度與環境以及制度內部保持平衡。制度斷裂則是在舊制度因重大事件發生所形成的“關鍵性支節點”上產生新的制度，因打破了制度的平衡所體現出的制度變遷[11]。另外，制度創建的非同時性產生的“制度拼圖”和權威的層疊結構形成的“交互并存”狀態亦會導致漸進式制度變遷后果[12]。而結構觀則繼承了舊制度主義強調正式制度重要作用的觀點并受到了結構主義馬克思主義結構因果觀的影響。該視角一方面強調制度的作用與能力，關注制度所帶來的制度選擇和制度后果的影響；另一方面將制度視為因變量，把制度看作是經濟社會發展結構因果鏈中的環節。

從以上分析來看，歷史制度主義將制度或政治活動視為隨時間展開的結構化過程，除了關注長時段、特定時間、關鍵支節點等時間現象，還強調特定的政治、經濟、社會結構對關鍵行動者行動的影響，其優勢在于它不僅將歷史內化于其對因果機制的追求,對歷史從時間進程層面進行了詳細拆解，還嘗試將歷史置于彌合結構與能動性之間的張力之中。新中國成立以來，農村人居環境治理經歷了70余年的發展歷程，其相關制度的生成、演化離不開各種變量的相互作用，運用歷史制度主義分析視角對其進行分析，可以為其間政策的演進脈絡以及具體實踐中的約制要素提供更全面、系統、深入和動態的分析，進而準確把握新歷史階段下農村人居環境治理的方向和路徑。

二、農村人居環境治理的演進脈絡與特征

如前所述，農村人居環境分別是人居環境建設、農村環境治理以及農村公共治理的重要組成部分，治理過程中涉及的職能管理機構、相關的政策安排在歷史制度主義范疇下都是重要的制度形式。在我國長期以來的城鄉二元結構中，農村人居環境建設與治理嚴重滯后，“臟、亂、差”在很長時間內成為農村人居環境的代名詞，而最近幾年來，農村人居環境治理已經進入了集中化整治階段，“美麗鄉村”“生態宜居”已經成為農村人居環境的新標簽。對農村人居環境治理歷程演變脈絡進行系統描述，是對這一轉變進行分析的前提。結合國家環境保護歷程、農村社會發展階段以及農村人居環境具體治理內容的發展歷史，新中國成立以來農村人居環境治理的演進大致可以梳理為四個階段。

(一)發端：運動式治理(1952—1977年)

新中國成立初期，由于長期戰亂、醫療資源匱乏、衛生習慣差等原因，多種烈性傳染病仍不同程度地發生，國家為改變城鄉不衛生狀況和傳染病嚴重流行的現實在全國持續開展群眾性的愛國衛生運動。愛國衛生運動開始于1952年，并持續至今，是一場由政府領導、多部門協作、全社會廣泛參與的群眾性衛生活動。其治理內容先后涵蓋了除四害、講衛生、整治環境的群眾性衛生運動，“兩管、五改”行動，“五講四美”等一系列工作內容，涉及人居環境的內容主要是垃圾清除、污水渠道清理、水改、廁改等。其中在農村地區開展的“兩管五改”可以說是我國農村人居環境治理的開端，也是“廁改水改”治理項目的起點。

1952年抗美援朝時期，中央防疫委員會(同年底改名為“中央愛國衛生運動委員會”)發布了《反細菌戰指示》，提出要“保持室內外及廁所清潔”。1953年又提出要“改善飲水、合理處理糞便”，并通過愛國衛生突擊運動將工作落到實處。1958年毛澤東起草了《中央關于在全國開展以除四害為中心的愛國衛生運動的通知》，在動員消滅四害的同時，全國各地為消除蚊蠅等滋生環境也普遍進行了清除垃圾糞便、修建和改良廁所等工作。隨著愛國衛生運動的深入開展，在農村形成了“兩管五改”的管理項目。在“兩管五改”中，“兩管”指管水、管糞，“五改”是“兩管”的具體操作內容，包括改良水井、改良廁所、改良畜廄、改良爐灶、改良環境。按照當時“兩管五改”的要求，改良水井是為了飲用水達到衛生要求，避免傳染病的發生；改良廁所、改良畜廄是為了管理好人畜糞便，通過糞便的無害化處理防止傳染病、寄生蟲病的傳播；改良爐灶是為了保持室內環境衛生；改良環境則是其他4項改良項目綜合效果的呈現，體現在人居環境的清潔、整潔、綠化等方面。1973年5月14日《人民日報》社論中提出“搞好以‘兩管五改’為中心的基本建設”；1974年國務院76號文指出要將農村“兩管五改”工作長期堅持下去[13]。到目前為止，“兩管五改”的工作內容和方法一直持續開展，對我國農村人居環境“廁改水改”治理產生了深遠的影響。

農村地區的“兩管五改”一開始雖然是源于愛國衛生運動針對傳染病的防控，主要是以清除居住環境污穢，減少農村居住環境因“臟”的問題而導致的健康隱患，在持續的治理過程中卻逐漸成為改善人居環境的重要內容，但這一時期針對農村人居環境治理制度的體系構建幾乎是空白。從政策文本上看，農村的衛生清潔、“兩管五改”等治理項目均沒有專門的政策文件予以解釋與規范，主要通過中央政府的一些行政指令、通知等形式下達；從管理和實施上看，在以重工業進行資本積累的情勢下，政府對鄉村公共產品的財政支持極為有限，愛國衛生委員會作為各級政府中一個議事協調機構，較少涉及財政投資主導的農村人居環境項目建設，對農村人居環境整體的改造更多停留在表層的環境潔凈維護，并沒有形成常態化的機制和規范化的制度體系。

(二)起步：科層化治理(1978—2004年)

改革開放以來，在家庭聯產承包制和行政分權以及財政包干制度改革背景下，農村基層社會治理發生了巨大的變化。其中，家庭聯產承包制的實施為農業生產提供了高效率的激勵機制，農民收入普遍提高，對人居條件和環境的需求普遍增加，農村興起了“家家備料、村村動土”的自建房熱潮。而行政分權和財政包干制度的實施則極大吸引和助推了鄉鎮企業的發展，促進經濟的增長，也帶動了村鎮水源、電力、通訊網絡、交通等基礎設施的建設，改善了村鎮人居環境的面貌。但這兩種制度的改革只是部分地改變了經濟制度環境，卻未從實質上觸及鄉村公共產品供給的制度安排。政治制度領域“鄉政村治”的轉型、從“政社合一”到村民自治的轉變帶來的專業化和科層化、村莊社會分化與原子化引發的人居環境污染問題以及公共產品“公地悲劇”愈發嚴峻[14]。農業高投入化肥農藥帶來的面源污染、鄉鎮企業“三廢”污染的點源擴散、城市生活垃圾流入以及村莊規劃無序、垃圾污水缺乏治理等問題導致“屋內現代化，屋外臟亂差”“有新房無新村”等現象成為當時大部分農村人居環境的寫照。

針對這些問題，國家通過治理重心下移、設立“七站八所”及“條塊結合”的管理體制實施對鄉村公共產品供給的科層化治理。在環境保護領域，涉及農村人居環境污染問題的相關政策文件主要有：1979年頒布的《中華人民共和國環境保護法(試行)》以及1989年頒布的《中華人民共和國環境保護法》，作為我國環境保護的基本法主要關注農業生產過程中的污水、農藥及化肥污染問題；1984年國務院頒布的《關于加強鄉鎮、街道企業環境管理的規定》以及1986年出臺的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》明確提出“堅決制止污染轉嫁”；2001年制定的《國家環境保護“十五”計劃》明確提出“把控制農業面源污染、農村生活污染和改善農村環境質量作為農村環境保護的重要任務”。除了政策制定外，1998年原國家環?？偩殖闪⑥r村處作為農村環保專管部門，環保工作除了主要聚焦農業污染防治外，還分散于農村改水改廁、畜禽養殖污染防治和農村能源生態建設等單個領域。在村莊規劃與管理領域，1993年國務院發布了《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，對村莊、集鎮的規劃、設計和管理進行了規范，并強調了“加強綠化和村容鎮貌、環境衛生建設”的內容，由住房和城鄉建設部規范與指導各地農村人居環境治理的有序推進。另外，在農村人居環境建設方面，村莊與生活環境相關的道路、供電、供水、改水改廁以及農村家庭沼氣等基礎設施建設大部分以農村“村村通”系統工程為基礎展開，這些農村生活基礎設施建設項目還涉及電力部、農業部、水利部等相關主管部門及其派出機構。

在這一階段，政府治理重心下移，通過設立相關主管及其外派管理機構，并出臺了一系列重要的法律法規，開啟了農村人居環境的科層化治理進程。在這套規范化的治理體制下，政府對農村社會事務以及公共產品的供給呈現為單一的供給主體、自上而下的決策機制和高度集中的資金安排模式，而在行政分權和財政包干的政治體制中，中央政府雖然下放了事權，但卻沒有給予地方相應的財權，反而使大多數鄉鎮財政陷入困境。在權、責、利不匹配的狀態下，難免會促使遵照科層制規范與程序行使治理權力的村級組織采取選擇性治理策略，往往將不納入督辦與考核范圍的相對不重要的農村人居環境治理事務置于治理末位。

(三)發展：項目化治理(2005—2013年)

面對農村公共產品的制度外供給造成了農民負擔過重以及農村公共產品供給科層化治理無法達到預期制度績效的后果，2000年中央政府在安徽率先進行了農村稅費改革試點，并于2005年相繼減免完畢為標志，針對農村的公共治理逐漸形成了“多予、少取、放活”和“工業反哺農業、城市支持農村”的方針以及“建設社會主義新農村”的基本任務，推進農村基礎設施建設和城鄉基本公共服務均等化成為農村社會治理的主要內容。在這個階段，在幾乎所有的建設和公共治理中所涉及的各級財政資金開始通過“專項”和“項目”的轉移支付的方式向下分配，形成了一種新型的項目化治理模式，農村人居環境治理在這一階段獲得了極快的發展。

從政策體系構建情況看，每一個與農村人居環境治理相關的主管部門與機構都掌握著形成項目的專項資金和轉移支付支配權，這一時期的農村環境治理專項政策最為集中。2005年，發改委、水利部等部門開啟了“農村飲水安全工程”；2006年，中央投資25億元加大農村沼氣建設和財政集約化畜禽養殖污染防治專項資金，農業部開展鄉村清潔工程示范建設，環?？偩职l布與實施《國家農村小康環保行動計劃》；2008年，第一次全國農村環境保護工作會議召開，中央財政首次設立農村環境保護專項資金，安排5億元用于“以獎促治”政策的實施；2009年，全國愛衛會開展“農村改水改廁項目”“全國城鄉環境衛生整潔行動”；環保部、財政部、發改委聯合制定了《關于實行“以獎促治”加快解決突出的農村環境問題的實施方案》；2010年，環保部實施《全國農村環境連片整治工作指南(試行)》；2012年，黨的十八大明確提出要把生態文明建設放在突出位置，中央一號文件第一次提出要建設“美麗鄉村”的奮斗目標；2013年，農業部正式啟動“美麗鄉村”創建活動，財政部在浙江、貴州、安徽、福建、廣西、重慶、海南等省市啟動“美麗鄉村”建設試點，將“美麗鄉村”建設作為一事一議財政獎補工作的主攻方向，涵蓋農村污水治理、生態保護建設補助專項、農村水利工程建設、農村公路建設與養護、農房改造、現代農業發展、發展農家樂專項等資金項目。

在以上農村人居環境治理政策不斷完善的進程中可以看到，在項目制度框架內，基于國家政策要求和調動地方資源的雙重目標開展的專項化和項目化治理是一種非科層和非行政指令的競爭性授權，有效避免了過去村莊社會事務行政化的結構性困境。另外，項目化治理的目標針對性和有效性更為聚焦，控制更嚴格，管理更規范，更容易實現績效合法性目標，從而減少資金使用分散、交叉、重復和擠占挪用等現象。

(四)深化：復合型治理(2014年至今)

自黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局以來，2015年4月，中國首次以中共中央、國務院名義印發《關于加快推進生態文明建設的意見》。同年9月，中共中央、國務院出臺《生態文明體制改革總體方案》；2015年1月1日起被稱為“史上最嚴”的環保法實施。從這些文件可以看到，中國環境治理的頂層設計正逐步完善、制度建設不斷健全、執法監督力度空前，呈現出復合型環境治理的趨勢和特點，農村人居環境治理作為復合型環境治理格局中的一個面向，呈現出政策體系不斷深化、制度地位不斷上升和治理力度持續加大的特征。

在政策體系發展中，農村人居環境治理頻繁出現在各類政策文本之中。2014年國務院出臺了《關于改善農村人居環境的指導意見》，2015年中央一號文件明確提出農業生態治理和全面推進農村人居環境整治要求，2017年環保部、財政部聯合印發《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》，2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治提升五年行動方案(2021—2025年)》。這些有關農村人居環境治理的專項政策比以往其他階段更為集中，治理主體、治理客體也更加明確。

可以說該階段國務院、相關部委以及各級地方政府已經形成了關于農村人居環境綜合治理的共識，政策安排上突破了以往政策設計割裂及碎片化的局面，呈現為一個充分凸顯“復合型”內涵的治理圖景。復合型環境治理實際上包含了兩個層面的內涵，其一為 “復合型”的環境挑戰，主要體現在環境問題空間上的普遍性、時間上的疊加性、環境訴求的多樣性以及國內外環境壓力復合并存。其二為“復合型”的環境治理，指的是面向整體環境、依托整體環境、為了整體環境的綜合治理和社會變革時代的治理模式，是由政府、市場、社會組織和公眾等多元主體共同參與、相互合作形成的一種新型的現代環境治理理念和治理結構，是一項需要通過制度建設、社會系統的變革以及社會建設推動環境善治的系統工程[15][16]。

綜上可見，在新中國成立以來70多年的歷史進程中，我國農村人居環境治理制度大致經歷了四次模式的轉變，由發端于愛國衛生運動時期的公共環境衛生治理、起步于改革開放時期的農村公共基礎設施建設、發展于社會主義新農村綜合環境整治以及深化于生態文明建設的復合型農村人居環境治理四個階段構成，分別由衛健、農業、住建、環保、財政等多個主管部門與協作單位在專項化的管理體制下同時、分散式地主導與推進，呈現出階段性卻不間斷的治理歷程特征。

根據歷史制度主義的觀點，制度變遷的過程可以分為三個層次，即 “正常時期”制度存續的路徑依賴、“關鍵性支節點”時期的制度斷裂與生成以及基于“制度拼圖”和權威的層疊結構而發生的漸進制度變遷?？v觀我國農村人居環境治理演進的歷程，其制度的變遷很大程度上符合這一發展邏輯。首先，在這段歷史中至少存在三個重大“關鍵性支節點”，即1949年新中國的成立、1978年十一屆三中全會的召開和2005年稅費改革成功，這三個重大事件背后涉及我國政治制度確立、經濟體制轉型以及文化價值的轉變，這些社會轉型“關鍵性支節點”造成了我國農村人居環境治理的制度斷裂，呈現為運動式治理—科層化治理—項目化治理—復合型治理的變遷路徑。其次，我國農村人居環境治理制度變遷中呈現出較明顯的路徑依賴，主要表現為制度繼承與制度強化。制度繼承主要表現為新中國成立后對群防群治運動式治理模式的繼承、改革開放后對單位制和總體體制的繼承和稅費改革后對科層制的繼承；而制度強化則體現為農村人居環境治理的制度體系構建，在以科學發展觀、生態文明建設、五位一體等環境保護理念發展過程中得到不斷完善與強化。最后，我國農村人居環境治理歷程中的四個階段并非是界線分明的，每個階段主導的治理內容都涉及不同的領域、主體與歷程，呈現出制度拼圖與權威層疊的“交互并存”漸進性制度變遷特征。

三、農村人居環境治理的制度格局與實踐約制

當前，農村人居環境治理正被作為實施鄉村振興戰略的重點任務在全國范圍內大力推進，從理論上看，現階段呈現出政策體系日益完善、治理重要性不斷上升和治理力度持續加大等特征的農村人居環境治理制度體系是我國復合型環境治理新格局中的重要組成部分，理應具備復合型治理制度的優勢，然而在具體的項目實踐中，(1)本文基于2018—2021年廣西壯族自治區農村人居環境整治三年行動方案推進情況開展的田野調查。農村人居環境治理卻呈現一種“拼湊式”樣態，影響著其治理效能的發揮。

(一)農村人居環境治理的地方制度設計

在我國農村人居環境治理歷程中，就當前的農村人居環境整治活動而言，基于治理項目、治理主體可以引出四個維度的關系，中央—地方政府關系、地方黨委—政府關系、政—企/社關系、政府—鄉域關系。在農村人居環境治理過程中，地方層面的項目化治理進路可詮釋為“復合治理”組織樣態。

在此組織機制中，第一維度為中央—地方政府關系，其特征主要是由中央政府提出“剛性時間約束”要求，以治理時間、治理績效的約束倒逼地方黨委、政府有效作為。例如《廣西壯族自治區農村人居環境整治三年行動實施方案(2018—2020年)》的最后驗收。第二維度為地方黨委—政府關系，即縣級黨委、政府推行“黨政統合”形式推動任務實施，這是治理項目實踐運作的組織軸心。具體的工作機制呈現為“中央部署、省負總責、縣抓落實”，即有關部門根據方案要求出臺配套支持政策；省級黨委和政府對本地區農村人居環境整治工作負總責，明確牽頭責任部門、實施主體，做好監督考核；市地級黨委和政府上下銜接；縣級黨委和政府負責項目落地、資金使用、推進實施等工作，充分凸顯體制聯動的治理效應。以《廣西壯族自治區農村人居環境整治三年行動實施方案(2018—2020年)》的制度安排為例，在治理主體上，共有12個部門負責農村人居環境整治的主管工作，這些主管部門在整治行動中基本上是根據自身的職能權限，各司其職、各負其責，組織本系統、本行業開展項目建設。在具體的農村人居環境治理內容中，各部門基于自身職能與六大治理任務內容的關聯程度形成牽頭部門—配合部門—責任部門的權責分工(見文末表)。第三維度為政—企/社關系，基于實現項目目標考慮，地方政府積極探索引進企業或者社會組織參與構建利益整合與兼容機制，借助社會主體之力開展治理活動。第四維度為政府—鄉域關系，地方政府自上而下輸送政治權威，以“第一書記”駐村扶貧工作隊為組織載體，將縣級黨委、政府的治理旨趣嵌入鄉土場域，以提升村莊自治合力。

(二)農村人居環境治理實踐的“拼湊式”樣態

從當前農村人居環境治理歷程以及制度結構呈現的特征來看，復合型治理的組織方式在當前的農村人居環境治理進程中發揮了重要作用，但放眼到具體的治理實踐中，發現復合型環境治理更大程度上是全國環境治理特征的集中呈現，是環境治理的理想追求。當前我國的農村人居環境治理還是會受到傳統治理模式的影響與制約。通過實地調查筆者發現，這種復合型治理模式的開展并不像制度設計般理想，實踐效果呈現出一種“拼湊式”的治理樣態，即各項治理內容都分別對標不同的歸屬部門，政府根據每個領域涵蓋的治理內容安排對應職能的責任部門，農村人居環境治理的整個領域/內容由不同的治理主體組成, 這些治理主體各負責一個領域, 專門化治理機構各司其職, 各項治理內容在專項化的治理體制下同時性、分散式地推進，共同拼湊成一種公共事務的管理體系與治理樣態。具體表現為治理內容的“拼湊”和治理主體的“拼湊”。

1. 治理內容的“拼湊”

從我國農村人居環境治理歷程演進脈絡來看，農村人居環境問題表現在農村公共衛生、村莊公共基礎設施、污水污染、垃圾污染、養殖污染、城市轉移污染、生態環境破壞等多個方面，針對這些問題的治理是一項系統工程，每項內容的治理效果相互聯系并產生影響。在復合型治理模式中，這些治理內容應該通過制定有針對性、科學性的制度和實施方案進行整體性推進才能有效解決。現階段國家推進的農村人居環境整治方案的內容涵蓋了生活垃圾、廁所糞污、生活污水、村容村貌、村莊規劃管理和管護機制六個方面，基本上覆蓋了與農民切身利益相關、最迫切、最直接的人居環境問題。然而在實踐中可以看到，當前農村人居環境的整治仍是以項目制的模式進行，項目從國家部門經由地方政府最后進入村莊需要經過多重的運作機制，而項目最終能否落地則存在不確定性。因而，在具體的項目化治理過程中，治理內容往往不是村莊或者鄉鎮一級政府能夠決定的。在這樣的治理模式下，村莊人居環境治理的內容很難實現復合型治理，更多的是呈現治理項目的“拼湊”樣態。

筆者在廣西農村人居環境治理調查時發現，以地方主管部門發包的治理項目為例，項目落實到村莊中需經由“村向鄉鎮申報—鄉鎮統籌規劃上報縣—縣級主管部門、業務主管部門評審及縣級領導小組審批—入庫—縣級領導小組挑選實施”的項目入庫與遴選過程。在這套看似規范、程序正確的流程中，村級項目的入庫與否仍然會受到多種因素的影響，例如項目與資金量的匹配情況、項目申報村莊的條件(群眾配合度、財力、建設條件等)、項目的效益性等等。因此，一個村莊除非能夠獲得試點、示范創建村的項目資格，要么只能通過耗費數年的項目“拼湊”才能實現人居環境完整、系統的治理目標。

2.治理主體的“拼湊”

農村人居環境治理內容的復雜性與系統性對治理主體有著較高的要求，近年來農村人居環境治理相關政策的頂層設計都關注到了治理主體的問題，屢次強調多元力量合作。例如2018年出臺的《農村人居環境整治三年行動方案》對于治理主體的要求為建立政府、村集體、村民等各方共謀、共建、共管、共評、共享機制，更具體的對農民主體的要求為“村民主體、激發動力”；政府主體為“落實責任、形成合力”；社會主體為“調動社會力量積極參與”，這一要求同樣體現了復合型環境治理的理念。然而在實踐過程中，人居環境治理主體關系的發展仍然難逃“拼湊”樣態。

治理主體的“拼湊”樣態體現為兩個方面：其一為項目中各主體的拼湊，其二為政府責任主體內部的拼湊。同樣在當前項目化的治理模式中，中央政府、地方政府、企業和村莊的關系建立在項目“發包—打包—抓包”機制和關系之上，治理項目通常由主導部門設計與管理，并劃撥了相應的資金，這些資金通過申報審核程序落實到申報方，落實到申報方的項目，很多情況下由主管部門統一招標相關單位進行設計與施工。在這一過程中，治理項目的主管部門、承擔項目建設的企業以及最終具有項目使用權的村民之間幾乎沒有關聯，這些治理主體不過是被項目制的事本主義規則“拼湊”到一起。而在政府責任主體方面，當前農村人居環境治理的責任主體涉及住建、環保、農業、水利、國土、財政等部門，根據復合型的組織機制中地方黨委—政府關系設計，可以試圖利用部門職能之間存在的交叉與重疊塑造體制聯動的治理效應，但實際上，他們之間的治理隔斷與空隙帶來的影響會更大。在廣西農村人居環境整治行動方案的制度設計中，共有12個部門負責農村人居環境整治的主管工作，并在六大治理任務的基礎上形成“牽頭部門—配合部門—責任部門”交叉與重疊的權責分工機制，但在實際的項目管理過程中，各主管部門基本上按照職能分工的原則分解任務，每個部門各司其職、各管一事，不會過多地參與到其他主管部門的事務中。

綜上所述，當前農村人居環境治理呈現的“拼湊”樣態不僅發生在治理的組織過程中，也體現在治理的成效中，它的局限是顯而易見的。其一，會帶來治理的無序與資源浪費。農村人居環境治理是一項系統性工程，需要在時間上保持連續性，將長期目標與短期目標相結合，在實踐上保持連貫性，實現政策制定、執行、監督、評估、改進的統一。 目前農村人居環境的“拼湊式”治理，容易造成交叉、重疊治理項目部門之間的競爭與沖突，帶來重復建設，進而帶來治理無序與資源浪費。其二，帶來治理隔離和間隙?！捌礈愂健钡闹卫斫Y構產生了相互隔離的部門壁壘，使得治理的靈活性大為下降，增加了各個業務部門之間的交流成本和協調成本，拉長項目的運作時長。這些問題很大程度上將影響到農村人居環境治理制度效能的提升。

四、結論與討論

基于制度歷史主義視角，我國農村人居環境治理大致歷經了發端期運動式治理、起步期科層化治理、發展期項目化治理以及深化期復合型治理的演進歷程，整個制度變遷呈現出一定的制度裂變與生成、較強的路徑依賴以及“制度拼圖”與權威層疊的“交互并存”特征，并逐步進入到治理政策體系日益完善、治理重要性不斷上升和治理力度持續加大的復合型環境治理新格局中。農村人居環境治理目標具有復雜性和艱巨性，需要基于復合型治理模式實現。對此，筆者基于現階段農村人居環境治理的制度格局，分析了地方政府層面農村人居環境治理制度設計與實踐情況。從當前地方政府層面農村人居環境治理制度設計來看，農村人居環境治理制度設計已經帶有復合型環境治理階段的時代痕跡與特征，其所構建的復合型制度體系呈現為治理內容、治理主體以及治理機制的“復合”，很大程度上可以避免其他治理階段中對農村人居環境治理系統性和綜合性的忽視等問題。然而，其在實踐過程中卻呈現出一種“拼湊式”的治理樣態，并帶來治理的無序、資源浪費、治理隔離和間隙的風險，進而削弱了治理成效。

可以說，現階段我國農村人居環境治理新構建的制度體系未能夠最大限度地發揮作用，其具體實踐中出現的這種“拼湊式”樣態的約制并非無跡可尋。在我國人居環境治理制度變遷過程中，我們可以清晰地看到制度繼承這種路徑依賴對農村人居環境治理的影響。通常來說，制度變遷過程中發生的制度裂變與生成，打破了制度發展的連續性，而新制度的形成往往有多種可能，最常見的就是通過路徑依賴繼承舊制度中的合理成分。但實際上，這種后一階段對前一階段制度安排的承繼關系并非能夠輕易做到“去其糟粕，取其精華”，其間充滿了各種由社會結構、行為帶來的不確定性影響。這種制度變遷的原理與改革過程一樣。改革是在一定程度上守持體制存量的情況下，培育和發展原有體制之外的增量，再通過增量的積累而形成結構性的變遷動力，促發原有體制的應激性反應，從而實現社會結構逐步轉型。在這個過程中秉持的是“保護存量、培育增量”的原則，所遵循的是一種 “雙軌制”的邏輯[17]。同理，農村人居環境治理制度的裂變與生成同樣會面臨這樣的問題，不管在哪一個治理階段，新制度都不可能在很短的時間內就能最大限度地發揮作用，而是會受到上一階段甚至更上一階段制度模式的影響。因此，當前農村人居環境治理實踐過程中所出現的“拼湊式”樣態現象很大程度上是受到來自項目制、科層制以及總體性制度等舊制度的約制與影響，對此，在當前的農村人居環境治理過程中，應該在制度設計與實施環節中充分意識到制度與社會結構、行為之間的關系，盡可能地減少這些因素有可能帶來的約制與后果。