鐵路PPP項目數字化監管的浙江實踐

靳麗芳

浙江省發展規劃研究院

鐵路PPP項目全壽命周期內，涉及省市政府方、社會資本方以及各類建設管理運營主體，主體之間形成少則3、4年，多則30 余年的合作關系，亟需探索形成適應鐵路PPP 項目特點的管理體系。數字化管理手段能夠大大提高建設項目管理效率，使各種管理節點可視化、直觀化、即時化，已成為項目管理的主流手段。浙江鐵路PPP項目的數字化管理正在持續探索推進，未來將朝著管理流程數字化、管理方法系統化、管理工作制度化的方向不斷更新迭代，更好地服務鐵路建設項目全過程管理要求。

一、數字化管理的必要性

(一)數字化管理是國家對PPP項目規范化發展的要求

對社會資本方以及項目本身的雙重監管，是PPP 項目實施機構管理的重要職責。《國家發展改革委關于依法依規加強PPP 項目投資和建設管理的通知》(發展改革投資規〔2019〕1098 號)明確要求加強對社會資本方履約能力全過程動態監管；《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)，也提出要加強對項目全生命周期的跟蹤指導和監督檢查，建立健全政策落實和項目實施督查機制。站在PPP 項目規范化發展的角度，有必要從項目全生命周期管理入手，應用數字化管理手段實施全過程動態監管。

(二)數字化管理是加強PPP項目風險防控、提高管理效率的需要

PPP項目的實施推進納入地方政府債務管理范疇，根據政府方與社會資本方簽署的項目合同，PPP項目必須提高風險識別、防范、化解意識，并落實相關防控要求。數字化管理為實施機構建立項目長效管理機制提供了信息技術手段，將PPP項目的過程管理、政府支出責任、項目績效評估等全方位納入管控，嚴格控制政府支出責任，建立風險預防與預警機制，提高管理效率，推進PPP項目高質量實施。

(三)數字化管理是解決PPP項目管理效率低的必要手段

PPP項目管理既涉及鐵路項目基本建設程序，如項目前期審批、政策處理、施工、采購等環節，又涉及PPP項目的特有程序，如項目履約及監管、績效監控及考核、政府支付責任的調整與控制、預算安排與支出等。PPP項目管理既包括地方政府各項目建設主體，也包括省級各部門、國家鐵路管理部門、實施機構、社會資本方/聯合體、政府方出資代表、項目公司、金融機構、咨詢機構、績效考核機構等，主體多、環節長，風險因素多，風險控制難。傳統的線下管理模式，無法適應復雜的管理程序，管理效率低，亟需數字化方式提供必要的管理工作支撐。

(四)數字化管理是提升PPP項目管理水平的重要工具

實施機構對鐵路PPP 項目的管理內容，除工程建設本身進度、質量等重點以外，還需要關注建設資金的動態，特別是社會資本方資本金及對應融資的到位情況。項目建設過程中，政府方、社會資本方的責任劃定與處置均需在合同框架內妥善解決。實施機構的工作開展，既要聯系多個省級部門、各沿線地方政府，也要向法律、審計、財務等中介服務機構借力，發揮好政府方與社會投資人之間的橋梁紐帶作用，對于實施機構的管理能力提出了很高的要求，亟需采用數字化手段管理工作流程、盯控重點事項，形成推動項目順利實施的良性互動機制。

二、鐵路PPP項目數字化平臺情況

(一)數字化征遷管理平臺建設

為加快推進鐵路沿線土地征遷工作，2020 年5 月，“浙江省數字征遷平臺”正式上線運行。該平臺的總體框架內容圍繞征遷工作的各關鍵環節展開，包括工作模式和管理模式。其中，工作模式立足于流程環節的經辦人員工作需求，提供節點工作留痕、重點事項盯控、實時管理需要等服務功能；管理模式立足于各級管理者決策需求，提供各類管理決策支持服務功能，通過數字化管理，實現“圖上征遷”、“掌上監管”。總體框架圖如下圖1。

圖1 浙江省數字征遷總體框架圖

(二)數字化征遷平臺應用效果

浙江省杭衢鐵路PPP項目、杭溫鐵路二期、衢麗鐵路一期等項目均啟用了數字化征遷管理系統，取得了一定成果，主要表現在：

(1)從“模糊”到“直觀”。常規征遷，采用紙質表單和圖紙開展現場調查工作，確定鐵路征遷范圍時十分困難。數字征遷，在導航定位、地圖影像調閱、大數據分析等技術支撐下，可以實現征遷對象精準可視，相關情況實時可查，關注數據圖表展示。

(2)從“隨意”到“規范”。常規征遷由地方政府為實施主體，委托第三方機構協助，不同機構對征遷政策的理解、征遷工作的執行尺度不一。數字征遷平臺通過事先確定征遷范圍和補償標準，按照計算規則合理測算補償支出責任，實現“范圍、標準、規則”的統一，做到全線征遷“一碗水端平”。

(3)從“繁雜”到“便捷”。常規數字征遷通過“數據跑路”讓工作更加便捷，通過各類影像信息線上調閱減少現場核對工作；配置自動計算補償費用減少人工測算校對工作；通過與銀行結算互通，實現征遷資金的即時撥付；征收信息線上存證、便于查詢，亦可直接導出，便于紙質歸檔。

(4)從“質疑”到“滿意”。常規征遷中，被征收群眾對征遷政策、征收范圍、補償標準等信息的公開和透明存在質疑，一定程度影響征遷工作順利推進。數字征遷通過數字征遷平臺打通信息公開渠道，相關政策規定便捷查詢，征收過程“公開透明、陽光操作”，通過“在線簽約、實時傳送”讓補償資金第一時間發放到位，提升被征收群眾滿意度。

(5)從“粗放”到“精細”。數字化征遷可實現對征收工作人員實行行為監督，做到人員全覆蓋、行為全記錄、軌跡可檢索，全面、真實、準確地掌握征收工作推進情況，同步開發項目建設卡控點線上辦理模塊，可支撐各級征遷實施單位強化征遷工作管理，有效助力各級開展征遷工作比學趕超活動。

2021 年起，為進一步加快推進鐵路建設數字化征遷探索實踐，提升鐵路建設征遷工作管理水平，助力全省鐵路建設，在試點項目實踐基礎上，浙江省發展改革委印發《浙江省鐵路建設數字化征遷實施指導意見》(浙發改基綜〔2021〕117號)，在常規征遷工作基礎上，堅持依法合規、守正創新，就應用數字化手段開展征遷工作，明確各級發展改革部門(鐵路建設主管部門)為工作推進主體，提出針對性的實施要求和保障機制，以期能夠進一步明確責任、統一思想，凝聚更大合力推進鐵路建設數字化征遷探索實踐。

(三)鐵路PPP項目數字化管理平臺建設

1.平臺架構

鐵路PPP項目數字化管理平臺是覆蓋鐵路PPP項目建設、運營全生命周期，面向多主體、多終端、多任務，打造的“移動互聯、即時互動”數字化管理平臺。其中，“多主體”包括實施機構、項目公司、參建單位、第三方機構等。“多終端”包括電腦端、移動終端。“多任務”包括綜合管理、過程控制、現場管理、資料查詢等工作。鐵路PPP 項目數字化管理系統，包括信息管理、風險預警、投資控制、進度管理、績效評價、項目監管等功能模塊，具有查詢統計、信息報送、流程審批、數據查驗、協作互動、用戶管理、信息通訊、文件資料庫等管理功能。系統后臺定期收集PPP項目相關數據，提供各類報表工具，為管理人員提供全面的工程建設進度、投資完成情況等PPP 項目綜合信息。同時，通過整合和分析，開展PPP項目趨勢分析和風險分析等，用數據輔助決策研判，解決決策和管理的重難點問題，提高決策和管理的科學性，實現PPP項目規范管理及高質量發展的目標。

在建設項目過程管理的基礎上，鐵路PPP 項目數字化管理平臺更突出實施機構職責范圍的監管內容。鐵路PPP項目綜合管理系統場景分為數字大屏、綜合管理、項目監管、過程管理、現場管理和資料管理六大模塊。數字大屏自動匯總分析其他模塊數據、直觀展示項目管理信息，其他模塊完成日常項目管理，實現管理協同增效、留痕追溯和項目信息資產積累。各模塊結構見圖2所示。

圖2 實施機構鐵路PPP項目管理平臺模塊結構圖

2.系統模塊組成

(1)數字大屏。根據全面推進數字化改革政策要求，結合可視化技術，搭建鐵路PPP項目綜合管理數字大屏，大屏分為項目群級和項目級，項目群級大屏，主要展示鐵路PPP項目概況，通過該模塊可了解各項目的具體進展情況。項目級大屏，主要展示在建項目里程碑、項目資金的來源和使用、各項目開工累計進度排名、周報進度情況、工程安全質量動態，多維角度分析鐵路項目情況，為實施機構監督管理提供更加直觀科學的管控工具。

(2)綜合管理。綜合管理主要是文件管理模塊，包括收文管理和發文管理，主要體現實施機構與項目各方參與主體之間的公文往來、信息溝通等工作管理留痕。項目級首頁綜合展示統計項目的基本情況、項目進度情況、資金到位情況、項目工作計劃、項目人員通訊錄、項目資料、項目實景照片滾動區、項目動態等重要指標。數據來源于系統中過程管理、現場管理、項目監管、資料管理等模塊抓取的重點信息，實現項目情況和資源的有效合理化管控。

(3)管理清單。支持多主體參與項目監管進行年計劃、月計劃安排，記錄相關責任主體發起任務清單匯報完成的工作情況。包含工作計劃、任務清單、問題清單、反饋功能等模塊，用于反映年度重要任務以及相關的推進工作完成情況。

(4)過程管理。包括標段進度、重點工程進度和征地拆遷進度、項目預警、項目形象施工進度計劃圖等內容。其中標段進度、重難點工程進度主要反映施工組織管理、標段工程進度和重難點工程進度等內容的實施對照，并進行進度預警和數據管理；征地拆遷進度主要反映正式用地、大臨用地和其他征遷的進展情況，以周、月進度進行實時監測管理。

(5)現場管理。包括質量控制和安全管理。主要依托鐵路建設監督管理單位提供的監測檢查圖文資料，形成鐵路項目建設過程數據庫。

(6)資料管理。包括項目準備、項目采購、項目執行、項目移交等，支持全文檢索功能，包含附件文檔內容的關鍵字搜索。

系統開發充分考慮實施機構現有系統建設情況，通過SaaS 多租戶模式可實現多項目應用方案，并通過采用Shiro 實現多級權限控制和數據隔離，解決多項目之間認證、授權、密碼加密、會話管理等數據安全性問題。

三、鐵路項目數字化管理的優化方向建議

(一)實現管理流程數字化

按照浙江省政府數字化改革部署，圍繞重大需求、多跨場景、重大改革“三張清單”指引要求，繼續加強鐵路項目管理各層級、各主體的數字需求挖掘，深化梳理鐵路項目管理核心業務，不斷更新迭代，實現鐵路項目管理“對象數字化、過程數字化和規則數字化”，以及管理對象全要素、業務活動全過程、業務協同全方位的閉環。

(二)實現管理方法系統化

按照“問題導向、需求導向、效果導向、未來導向”原則，明確管理需求，構建系統化管理方法。特別是針對項目管理中的重難點問題，對經常出現的問題要從規律上找原因，反復出現的問題要從制度設計上找原因，普遍存在的問題要從方針政策上找原因，跳出原來的思維定勢和路徑依賴，以新的視角、新的高度來審視各項工作，推動工作效率、工作質量、工作能力再提升。

(三)實現管理工作制度化

在完善鐵路項目管理工作機制基礎上，實現管理工作制度化，建立起包括工作例會制度、重難點問題攻關機制、一體化推進機制、技術支撐保障機制、交流互促機制在內的一攬子工作制度，以數字化手段推進鐵路項目管理工作效能大幅提升。